第1章 地理、政治与全球化

任何大国的存在，都是因为这个国家的人民愿意通过协调地区间的矛盾来追求全体人民的公共利益，而这个公共利益在更小的国家不能实现。

任何经济的发展，任何国家的富强，其最主要的（即使不是唯一的）表现就是人均收入的不断提高。而在人均收入提高的同时，城市化水平不断提高，产业结构从制造业为主向服务业为主过渡，这样的趋势不可阻挡。

基本的经济理论告诉我们，经济总量的增长来源于劳动力增长、资本积累和生产效率的提高。当中国经济维持了30多年高速增长之后，人口红利即将结束，劳动供给数量的增长将放缓，同时，曾经较高的储蓄率也可能下降，从而降低投资率，即使中国能够维持过去生产效率的提升速度，中国经济也完全可能进入增长速度下滑的时期（Perkins and Rawski, 2008）。从生活水平的提升来看，人均意义上的经济增长比总量意义上的经济增长更为重要。从现代经济增长理论来看，要实现人均收入意义上的持续增长，技术进步和经济资源的有效利用是关键。本书不讨论技术进步问题，而将强调中国作为一个转型和发展中大国的特征。在这样一个国家，通过调整户籍、土地等制度，可以促进生产要素在城乡间和地区间进行更有效的配置，这种结构调整将可能大幅度地提升经济资源的利用效率，对经济的持续增长有重要的推动作用。

一直到改革开放之前，中国的区域经济布局仍然笼罩在浓重的封闭经济和农业文明色彩之下。在农业占有重要比重的封闭经济中，决定中国区域经济布局的关键因素是不可移动的土地。在土地是最重要的生产要素时，地理相对不重要。与农业文明不同的是，现代第二、第三产业的发展中最重要的生产要素是资本，当资本是最重要的生产要素时，资本和生产活动有集中于大城市附近的趋势，地理变成了现代经济增长的决定性因素。在最近一轮的全球化冲击之下，中国经济重新加入到全球制造业分工体系中去，中国的工业化和城市化进程均从属于这个全球化进程，而国际贸易的主流方式是海运，这时，对于区域经济发展而言，是否靠近港口就显得尤其重要。

如果跨地区的资源再配置成为影响人均收入水平的因素，那么，需要严肃对待的一个问题就是，中国作为一个大国是否采取了适当的制度和政策来促进生产要素的跨地区再配置，公共利益是否得到了最大程度的实现。在当代中国，经济分权体制下的地方政府行为始终是影响资源在城乡和地区间配置的重要因素。当地方政府最大化本地的税收，并且面对来自上级政府的经济增长和招商引资考核时，每个地方都有激励发展自己的第二产业和服务业，对于欠发达地区而言，增加本地经济规模的主要手段就是争取来自上级的财政转移支付和建设用地指标。在中央政府那里，由于简单地将平衡区域经济发展理解为经济资源的均匀分布，而把政策重点放在了给欠发达地区更多的资源上，较为轻视促进劳动力流动对于经济协调且可持续发展的重大意义。在人口流入地，由于地方政府主要面对的是当地居民的利益诉求，因此，当出现大规模劳动力跨地区流动时，当地政府有激励通过严格的户籍制度控制外来人口成为本地永久居民，形成了城市内部的“新二元结构”。随着工业化和全球化进程的深入，地理和规模经济变得越来越重要，分权体制及其派生出的城乡和地区间分割限制了生产要素向生产率更高的地区配置，妨碍了规模经济效应的发挥，对于经济发展的制约作用也越来越强。

这本书主要以城市作为区域经济发展的基本分析单位，研究地理与政治对于城市体系的影响。本书的基本分析视角是“空间政治经济学”，这是空间经济学和政治经济学的结合。在空间经济学的意义上，我们强调资源在城乡和地区之间的有效配置对于发展中大国实现现代经济增长的意义。而本书在使用“政治”一词时，意指“政治经济学”，强调的是地区之间和城乡之间的利益冲突和市场分割。本书的核心观点是，对于当代中国经济增长，地理无论在短期还是在长期都是重要的决定因素，而阻碍生产要素在城乡间和地区间再配置的政治因素却可能导致效率和平等两个目标兼失。因此，为了追求作为一个大国的公共利益，实现经济持续增长和社会和谐发展，中国必须突破政治因素对于生产要素在城乡和区域间再配置的阻碍，通过城市体系的优化来提高经济的集聚度，实现现代经济增长的规模效应。

1.1 关于城市的三个故事

在开始本书更为详细和缜密的分析之前，让我们先用三张图来展现有关中国城市发展的三个故事。

第一个是“密度与生产率”的故事，与“地理”有关。图1.1用2008年中国城市数据展现了就业密度与职工年平均工资之间的正相关关系。其中，就业密度反映的实际上是人口密度，而平均工资则反映的是劳动生产率。[1]密度与生产率正相关的故事是一个普遍存在的规律，而不只是在中国。也许有的读者会说，大城市人口密度高，工资更高，这很正常，因为大城市生活成本高，房价和生活物价都更高。但是，我们应该追问两个问题：首先，从企业角度来看，为什么在大城市的企业宁愿支付给员工更高的工资，也不搬到小城市去呢？其次，从个人角度来看，为什么那么多人愿意生活在大城市，而且在全球范围内绝大多数的大城市，人口规模还在不断增长呢？肯定是因为大城市给企业带来了更高的生产率，它们才会愿意支付更高的工资，而居民也肯定是因为在大城市能够获得更好的生活才愿意承担更高的生活成本。人口密度与工资之间的正相关的关系蕴含着城市之所以存在，并且具有不同规模、密度和功能的基本原理。城市发展对于劳动生产率的促进作用也是理解现代经济增长的最为核心的问题，我们在本书中将详细地予以讨论。

第二个是“港口与工资”的故事，与“开放”有关。图1.2刻画了一个城市到香港、上海和天津这三大港口的最近的距离与其职工平均工资的关系，三大港口分别代表珠江三角洲、长江三角洲和环渤海湾都市圈的核心港口城市。可以看出，在大约500公里的范围内，到大港口的距离越远，职工平均工资越低，500公里之外的工资水平差距就比较小了。在距离大港口500公里处，工资水平大约为28110.12元，比大港口附近低大约36%。在全球范围内，大的海港很多都是（或曾经是）制造业的中心。正如前文已经提到的那样，海运是国际贸易的主要运输方式，其成本显著低于陆上运输或空运，将制造业布局在大的港口附近，能够降低国际贸易的运输成本。而当一个城市的产业升级到以服务业为主时，其历史上积累起来的人力资源优势仍将保持，从而继续增长，制造业的中心往往转型成为服务业中心。中国在改革开放之后，特别是20世纪90年代中期之后，重新加入了全球制造业分工体系，发展了出口加工型的制造业，于是，到大港口越近，便距离国际市场越近，其劳动生产率和工资水平也越高。[2]

第三个是“集聚与差距”的故事，与“政治”有关。在现代经济发展中，第二、第三产业在空间上集聚于一些地区，能够发挥生产的规模经济，有利于其提高劳动生产率。如果人口可以自由流动的话，那么，人口与经济活动会同步集聚，这样，人口流动会对地区间实际收入[3]差距起反应，只要存在足够大的地区间实际收入差距，那么，人口就会从收入低的地方流动到收入高的地方，从而起到缩小地区间收入差距的作用。当前的中国存在着严重的地区间市场分割，地方政府的目标是最大化本地的经济增长、招商引资和政府税收，较发达地区居民又不愿意接纳外来人口成为本地的永久居民。于是，地区间的人口流动受到了户籍、土地和公共服务等多方面制度的阻碍，造成了人口集聚滞后于经济集聚的现象。在人口不能自由流动，而经济集聚却持续发生的情况下，地区间收入差距将会扩大。图1.3显示了地区间收入差距与人口流动不充分之间的关系。图中的横轴表示一省内部经济集聚在多大程度上超过非农业人口的集聚，纵轴表示这个省的城市间职工平均工资差距。可见，如果一个省内的GDP在向少数地区集聚，但其人口集聚程度却相对较低，那么，这意味着低收入地区的人们未能充分通过流动而追求更高收入，省内不同城市间的收入差距将扩大。读者可能会说，这是不是因为在经济活动集聚的过程中，集聚到经济中心的人口受教育水平更高，从而导致了城市间收入差距的扩大呢？可能的确是这样，但是，请注意，当前的户籍制度对低技能劳动力的限制更大，受教育水平更高的人更多地集聚到经济中心，这本身就是劳动力未能充分自由流动的体现。对此，本书在后文中还将有更为详细的讨论。

这三张图虽然简单，但却直观地勾勒出了有关中国城市化和区域经济发展的基本逻辑。总结一下，就可以成为三句话。第一，地理重要。第二，在开放经济下，港口重要。第三，由市场分割导致的人口流动不自由会加剧地区间收入差距。本书接下来的内容都是对这三句话的诠释和拓展。

1.2 地理：凹凸不平的中国

当中国进入工业化阶段之后，是否能够发挥规模经济的优势，就要看区域经济发展的格式是否遵循了地理因素对于经济增长的决定性作用。

当今世界经济的一个突出特征是，经济在空间上的分布是不均匀的。全球生产主要集中在大城市、发达省份和富裕国家，其中，全球土地面积1.5%的区域囊括了世界一半的生产活动。占埃及国土面积0.5%的开罗，其GDP超过了埃及的一半。同样，只占巴西总面积15%的中南部三州，贡献了全国总产值的一半以上（世界银行，2009）。另一个现象是，在很多国家，最主要的城市都是在港口。以亚洲为例（如印度尼西亚、菲律宾和泰国），很大一部分的人口和产业都集中在少数的几个港口城市（Fujita and Mori, 1996）。在铁路还没有大规模发展起来之前，贸易高度依赖于水运，国际贸易更是以海运为主，于是，港口的交通枢纽作用使得生产活动聚集在港口周围，形成了港口城市为核心的经济圈（Mills, 1972, Ch.5; Goldstein and Moses, 1975; Schweizer and Varaiya, 1976, 1977）。后来，随着产业结构的升级，服务业日益占据了主导地位，但历史上形成的城市发展优势仍然在很大程度上持续了下去。

对于本书的主题而言，我们所说的“地理”因素主要还不是港口、气候、地形这样一些城市先天的差异。要理解地理在经济发展中的作用，必须首先理解“规模经济”和“收益递增”这两个词。假设有A、 B两个城市在任何先天条件方面都完全一样，而A市首先发展了工业，这时，就将有以下三个机制会使工业和相应的服务业集聚在A市，成为经济活动和人口相对密集的“中心”（core）地带，而B市则成为经济活动和人口相对稀疏的“外围”（periphery）地带，于是经济活动出现了集中在A市这样的地理分布特征。

马歇尔早在19世纪末期就指出，投入品的分享、劳动力市场群聚（labor market pooling）以及知识的溢出（knowledge spillover），是导致集聚的三个根本原因（Marshall, 1890）。在实际的生产和生活中，这三个导致集聚的原因天天都在发生，但人们却往往熟视无睹。具体来说，世界银行的经济学家将上述三个方面的规模经济机制做了这样的总结（参见Gill and Kharas, 2007）：

第一，分享（sharing）。在城市里，生产者可以从更大的范围获得广泛的投入品供给，从而发挥生产中的规模经济，在生产规模提高时降低平均的生产成本。对于投入品的分享也使得供应商能够根据客户的需求来提供高度专业化的产品与服务。举例来说，一个印刷企业既可以为制造业企业生产包装袋和宣传册，又可以为媒体印刷报纸和广告，布局在客户多的地方，就可以通过增加业务量来分摊机器设备的固定投资。同样道理，在服务业里，大城市能够举办大型的高水平演出和会展，这是因为大城市有足够的观众来共同分担成本。

第二，匹配（matching）。在更大的市场范围里，各种生产要素可以更好地匹配。企业可以更好地选择所需要的投入品和特殊技能的劳动力，满足特定的市场需求；同时，在一个有众多企业的地方，劳动力也更可能找到合适的雇主。有了规模的保证，就可以使生产更为专业化，在大城市，生活丰富多彩，来自天南海北的各式菜肴都吃得到，这是因为大城市的规模经济使得饭店可以专业化，从而使得消费者能够获得服务消费的多样性。劳动者专业化水平提高后，就可以使生产者更容易在大城市招聘到专业人才，这就是为什么高规格的演出和会展更适宜在大城市举办的另一个原因。大学生毕业后，之所以愿意留在大城市，是因为“机会多”，能够找到与自己技能更匹配的工作。

第三，学习（learning）。空间集聚可以加速知识的传播，方便职工和企业家之间，以及不同产业之间相互学习。[4]生活在大城市的人“见多识广”，因为很多创意和思想是在面对面交流中产生的，很多信息和知识是在人与人的直接互动中传播的，越是知识、信息和技术密集型的产业，越是会集聚在城市，特别是大城市。这样的产业往往属于“现代服务业”，比如金融、教育、医疗。越大的城市，人口密度越高，信息越密集越多样，人跟人的交流越频繁，从而有利于劳动生产率的提高（Ciccone and Hall, 1996）。从事艺术或学术的人之所以愿意聚集在大城市，一大好处就是方便与同行交流。同时，人口规模大的地方，一项专业化的服务需求较多，从业者就可以通过更多地提供这种服务来积累经验，从而提高劳动生产率。比如说，看疑难杂症的医生往往在大城市的医院里，就是因为他可以在不断地重复中“边干边学”，积累经验。正是因为这些原因，全世界范围内现代服务业的竞争力最强的还是纽约、伦敦、东京这些所谓“国际大都市”。

当然，经济活动的集聚并不是无止境的。经济集聚在提升劳动生产率的同时，也会使城市的土地和住房价格上涨，这时，企业的生产成本和居民的生活成本均会有所上升。此外，城市的拥挤、污染和犯罪问题都会抵消城市扩张所带来的好处，其中，相对重要的是城市扩张所带来的拥挤，如果给定交通的技术和基础设施条件，城市扩张会增加人均的通勤时间，这会使得劳动者的人均净产出有所下降。比如说，当一个人上班路上要花两个小时的时候，他实际投入到工作中的时间就少了，人均产出就会下降，更不用说通勤时间太长会影响服务业的精神面貌了。最终，只有当留在一个城市所带来的正效应超过其生产或生活成本时，企业和居民才会留在这个城市。相应地，城市的最优规模就是最大化劳动生产率的规模。而随着现代服务业中知识和信息的价值越来越大，人与人之间的交流和互动对于知识的生产和交流也变得越来越重要，这时，城市的最优规模也将变得越来越大（Au and Henderson, 2006a）。

上述城市发展的原因决定了城市的规模和城市间的关系，从而形成了有效的城市体系。此外，在本书的主题之下，还非常有必要将城市层面的规模经济与国家层面的规模经济联系在一起。在中国这样面积、人口和经济规模几个维度上的大国，经济的集聚发展有利于实现规模经济，从而有利于提高中国经济的国际竞争力。那么，大国的规模经济优势有何体现呢？哪些大国的规模经济优势与经济活动的空间布局有关呢？

我们都知道，中国在秦朝以前，群雄纷争，严格说来不是一个统一的国家，秦始皇以后中国开始成为一个统一的大国。无论从前现代经济，还是从现代经济来说，“大”都有很多好处，主要体现在三个方面。第一是收税。《诗经·小雅》有云“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，基于这一观念，对皇帝而言，国家当然是越大越好。第二个好处是分散风险。比如说，一场自然灾害对于一个小国的打击可能是毁灭性的，而对于中国这样一个大国，却能够做到“一方有难，八方支援”。分散风险对于古代的中国非常重要。中国古代自然灾害频发，历代王朝都以“海晏河清”为目标，高度重视黄河淮河的治理，久而久之，高效地救灾赈灾就是王朝执政合法性的重要来源。除了河工，历代王朝另一个高度重视的就是“漕运”，因为政治中心往往不一定是产粮区，皇帝非常注重粮食储备和调配。大国的好处在于“东方不亮西方亮”，如果有些地方遭受旱灾或者水灾歉收了，还总有些地方是丰收的，所以它能保证皇城的粮食储备足够维持中央政府的运转和地方的赈灾。事实上，最新的研究发现，即使是在现代经济中，大国的经济波动也更小（di Giovanni and Levchenko, 2011）。在中国，当一个省面临经济冲击时，省之间的财政转移可以帮助受冲击的省减少消费波动，从欠发达地区向较发达地区的劳动力流动也有助于减少内地省份的消费波动（Du, He and Rui, 2011）。第三方面是国家安全。大国在提供国防、保护整个国家的安全方面有规模经济效应，国家大了，在人均军费支出方面就可以被摊薄。更为一般地来说，国防是一种公共品，在前现代时期，公共品提供的主要就是国防。在现代经济，具有规模经济效应的公共品就更多了，比如说卫星导航系统和高速铁路网。公共品不只是指国内公共品，中国虽然从人均GDP的角度来讲还是发展中国家，但经济规模已经全球第二了，因此，中国已经有能力提供国际公共品，比如说亚丁湾的护航。

在农业社会，人口是分散分布的，国家层面的规模经济还不太需要国家内部的经济集聚。现代经济以工业和服务业为主，这时，规模的重要性不仅没有比前现代时期下降，反而是更加重要了，而这时，大国的规模经济优势就与一国内部的经济活动空间分布联系在了一起。特别是当经济高度开放的时候，经济集聚不仅有利于提高劳动生产率，而且有利于提高经济的国际竞争力。现代经济中的规模经济效应表现在以下几个方面：

第一，产业政策和战略性产业的发展。尽管学术界对一国是否可能通过产业政策来推动经济发展仍有争论，但在理论上，如果欠发达国家在发展战略性产业时技术进步的速度很快，的确可能在更长的时期里获得该产业的比较优势（Redding, 1999）[5]，并且提升本国分享国际贸易分工利益的谈判地位（陆铭、陈钊、杨真真，2007）。如果一个国家有较大的规模，那么，就可能将战略性产业的单位生产成本降低到足够低的水平，从而能够获得一定的国际竞争力。例如，民用大飞机产业是美国的波音和欧洲的空中客车两家垄断的，一般的小国如果想进入这样的行业，其国内市场不够大的话，那么，就不可能将其平均生产成本降到足够低来与既有的厂商竞争。而中国能够发展商用大飞机产业，和中国拥有足够大的国内市场有关。

第二，即使是一般的产业内部，规模经济也有利于技术创新。一件新的产品如果在大规模的市场上销售，就可能很快能够收回该产品在研发阶段的初始投入。这可以解释为什么很多跨国公司都纷纷在中国设置本地的研发中心，也可以解释为什么很多新的技术（比如在信息产业里的一些技术）将试验场放在中国，一些新的产品（比如微信）能在中国得到领先的发展。同时，中国由于总体市场规模大，很多细小的技术创新都能在这个市场上得以生存，因为即使是一个很小的细分市场在中国也有着足够大的规模。

第三，规模经济有利于现代服务业的发展。从总体上来说，经济发展水平越高的国家，其服务业比重也越高，而标志着一个国家实力的基本上就是金融、医疗、教育、文化这几个行业。以文化产业为例，一个国家规模大，依托于本土文化的相关产业（比如电影业）就可能有足够多的消费群体。类似地，金融、医疗、教育这些现代服务业也是以服务于本国需求为主的，有大规模的需求为支撑，相关产业就有可能有足够的收入来聘用最为优秀的人才，从而提升其竞争力。

表面上看，上述来自于国家层面的规模经济仅与国家的规模有关，而与一国内部经济活动的分布无关，其实不然。仔细来看世界上各个国家高科技产业和现代服务业的发展，也是高度集聚在以少数几个大城市为核心的都市圈里的。其中的道理也非常简单，一方面，相关产业的集聚发展可以减少上下游产业之间的运输成本。另一方面，越是技术、知识和信息密集型的产业，越是需要相关的企业和劳动者相互分享技术、知识和信息，就越是需要相关产业在空间上集聚发展。而一个国家此类产业的比重越高，经济的集聚程度也越高。换句话说，中国是一个大国，这使得中国比小国更能够发挥其规模经济的优势，但是，经济的空间集聚发展和国内市场整合却是实现规模经济优势的两大必要条件。如果市场不整合，生产要素不能自由地跨地区配置，生产出的产品不能低成本地跨地区贸易，或者一个行业的上下游企业分散在相距较远的地方，那么，空间集聚所产生的规模经济效应便无从谈起。

1.3 开放：面朝大海的中国

全球化加强了产品和资本在国际间的流动，也加强了地理因素对于中国地区经济增长的影响。

在改革开放以后，尤其是在20世纪90年代中期以后，中国加入全球化的进程显著加速了，这对于中国经济的区域格局是一个巨大的冲击。在改革开放以前，中国基本上是处于前现代经济，农业比重仍然很高，改革开放之初，农业人口占80%左右。再加上当时经济不开放，大量的经济资源通过政府力量往内地布局，其中还有一部分布局在内地的工业是出于战备的考虑，选址在交通不便的山区。在“一五”时期，特别是后来的“大三线”建设时期，很多人被政府从东部迁移到中西部支援内地建设。改革开放以后，中国要加入全球制造业分工体系，客观需要是节省运输成本和发挥集聚效应，于是，在经济规律的自发作用下，生产要素重新集聚到接近港口的地方。

全球化到底对中国的区域经济发展和城市体系演化带来了怎样的冲击？在现代经济中，国际贸易将加强地理在决定城市布局中的重要性。现代经济发展首先经历的是工业化过程，通常服务业的发展滞后于制造业的发展。如果要促进一个国家制造业的发展，很重要的手段就是打开国门，面对全球竞争的挑战和全球分工体系的整合。在经济发展的战略选择上，历史上曾经有过所谓“出口导向型”还是“进口替代型”的争论。一些国家通过政府干预生产自己没有比较优势的产业，替代国外产品的进口，这种“进口替代型”战略的结果是出现大量低效率和政府负担，结果以失败告终。中国在改革开放之前曾经走过一条“进口替代型”的发展道路，而改革开放之后，中国利用劳动力丰富的比较优势，从发展劳动密集型产业开始，参与国际分工体系，走了一条“出口导向型”的发展道路（林毅夫、蔡昉和李周，1994）。中国的区域经济发展和城市体系演化是这一发展战略调整的体现。

在参与全球化的过程中，有三个机制导致地理在经济发展过程中越来越重要。第一，出口导向的制造业布局在靠近港口的地区能够节省运输成本。中国是个单面临海的大国，而且海岸线相对于整个国土和国境线来讲并不长，以港口条件而论，只有东部才有大港口。[6]改革开放以后，中国首先发展起来的是沿海地区，还有沿长江的城市。沿海地区和靠近大港口的地方开放程度更高，这也促进了产业向东部沿海地区的集聚（参见陆铭、陈钊，2006；陆铭、陈钊、朱希伟、徐现祥，2011）。

一种流行的观点是，中国沿海地区的发展是由于它获得了优惠政策。我们不妨来做一个非常简单的思想实验，如果当年没有在沿海沿江开发过程当中实施优惠政策，今天中国经济的区域布局会有根本性不同吗？我的答案是不会，先发展起来的仍然是东部。也就是说，当年所实施的优先发展东部的政策只是适应了中国经济参与全球化的进程。从根本上影响区域经济格局的，实际上还是市场机制和全球化进程。另一个简单的思想实验是，在20世纪80年代，曾经有四个城市同样获得了经济特区的政策，其中，深圳的发展远远好于其他城市，珠三角的一些非特区城市也发展得远比其他城市好，这说明决定发展状况的因素中，政策的作用也并不重要。同样道理，为鼓励对外经济合作和技术交流，1984年5月曾将大连、秦皇岛、天津、烟台、青岛、连云港、南通、上海、宁波、温州、福州、广州、湛江、北海等十四个城市定为沿海开放城市；随后，营口市（1985）、威海市（1988）获批为沿海开放城市，此后长江三角洲、珠江三角洲和闽南厦漳泉三角地区以及辽东半岛、胶东半岛又开辟为沿海经济开放区。在基本一样的开放条件下，发展的好坏仍然取决于到长三角和珠三角的距离，这也同样说明地理比政策重要得多（对于地理和政策的作用，本书在后面的章节还将给出基于数据分析的详细讨论）。

第二个使得地理更为重要的机制就是规模经济和集聚效应。中国在20世纪80年代开始经济开放，90年代中期经济开放程度进一步提高，在沿海地区已经形成了完整的制造业体系，再加上规模效应和集聚效应，强化了沿海地区在发展制造业过程中的优势，是其他地区甚至东南亚一些劳动成本更低的国家难以比拟的。读者可能会说，沿海地区有港口，西部因临近俄罗斯，也有它的地理优势。请注意，在全球贸易中，至今为止份额最大的仍然是美国、日本和欧洲三大市场。尽管西部是离俄罗斯很近，但是对于发展出口导向型的制造业来讲，这个市场却相对次要。由于集聚效应能够大幅度降低生产成本，即使是出口到俄罗斯的产品，在浙江生产，再加上运费，仍然可能比在西部生产更为便宜。所以，只要国际贸易的主流方式是海运，沿海地区拥有港口，并且形成了集聚和规模效应，其发展出口导向型制造业的优势就特别明显。这就是经济规律。

第三个使得地理越来越重要的因素是服务业，随着服务业的比重提高，地理也越来越重要。制造业虽然需要集聚，但在一定程度上制造业的生产和消费是可以分离的，比如说，可以在安徽芜湖造奇瑞汽车，然后卖到上海来，甚至可以卖到菲律宾去。但是，绝大多数的服务业必须在面对面的情况下完成生产和消费，所以它对于集聚的要求就更强了。中国在推进新农村建设的过程中，实施了“送家电下乡”和“送汽车下乡”的政策，这还是因为家电和汽车的生产和消费是可以分离的。如果随着人的生活水平提高了，农村居民要消费更多服务了，就难以送服务下乡了。发展服务业最终还是要发展城市，而大城市的服务业更多样，更能满足人们对服务业多样性的偏好。

1.4 政治：市场分割的中国

与地理因素之重要相对的是，中国却存在着城乡和地区间市场分割，不利于规模经济优势的发挥。与此同时，在全球化趋势之下，城乡和地区间分割的政治因素对于生产要素跨地区再配置的制约越来越明显，对经济活动的空间布局调整和城市体系的重构形成了不利影响。从地理和政治的矛盾来理解中国经济发展，是一个纵贯千年的大历史的视角。[7]

中国是一个非常大的国家，自古以来，发展和平衡始终是非常重要的两个目标，没有发展显然不行，而没有平衡，则会导致地方间的利益冲突，对国家统一不利。我们不妨把中国的发展简单地分为两个时期，前一段叫作“农业文明时代”，后一段是“工业文明时代”。在这两个不同的时代中，地理和政治这两个因素对于整个中国经济的发展和平衡所起的作用是不一样的。

在“农业文明时代”，经济的主要生产要素是土地。对于中国这样一个人口大国，历史上不断地在开土拓疆，目的是为了增加土地这样一种生产要素，来满足不断的人口增长和经济发展的需要。土地的自然属性是无法移动，所以在开土拓疆的过程当中，中国的人口分布实际上也有分散化的趋势。当一个地方的人地关系变得紧张的时候，就通过移民的方式——不管是政府主导的还是老百姓自发的——到那些人口稀少的地方再开辟一些土地，这样的活动一直到改革开放前开发“北大荒”时期仍然在进行。在农业文明时期，一个地方沿海与否这样的地理因素不太重要。在明代实施“海禁”政策之后，直到当代改革开放之前，中国更是抛弃了融入海洋文明的机会。

接下来再看“分权”的政治以及由此派生的城乡和地区间分割。中国是世界上最古老的、维持统一时间最长的大国。葛剑雄（2008）在《统一与分裂》一书中提供了这样一个统计，如果按照历史上中国这个概念所对应的最大疆域为范围的话，统一其实只维持了81年，在公元前221年秦朝建立以后，一直到1911年清朝灭亡这段历史里，这81年仅仅占到4%。如果用一个更加小的口径，以基本上恢复前一代的疆域并且维持中原地区的和平和安定作为标准的话，总共年份950年，也只占秦至清的这段中国古代史的45%。这意味着，尽管统一的大国对于中国来讲有利于实现税收、分担风险、国防等规模经济，但是要去维持这个大国的统一，却不太容易。

那么，中国又为什么能够做到长时期的统一呢？秦始皇统一六国之后，做了不少降低统一国家的成本的工作。为了治理的方便，秦始皇实现了“车同轨，书同文”，还有统一度量衡。另一件很重要的事情就是基础设施建设，修建了从都城出发往全国各个方向的所谓“驰道”，并且在驰道沿途做了很多驿站，为信息传递和维护国家安全创造了条件。这些为了维持国家统一所做的工作在世界古代史上可以说是独一无二的，也为后世的中国能够维持统一打下了坚实的基础。

另一个有助于中国统一的历史事件是汉武帝时推行的“独尊儒术”。王亚南（1981）指出，汉武帝时期，各种思想和学说是竞争的，相比之下，之所以选中儒家作为意识形态，是因为儒家思想提供了三样东西，非常契合维持一个大国的治理和统治的需要。第一是所谓“天道”观念，也就是说，现有的统治秩序即使是专制和集权的，也都是一种自然秩序，是天授予的。第二就是“大一统”观念，儒家非常追求天下的统一，对中国历史影响深远。第三是“纲常”教育，儒家的伦理秩序形成了一种非正式的制度来规范人的行为。皇帝带头遵守这套伦理秩序，可以大大降低维持国家统一和安定的成本。

回头去看中国古代政治史或者改革史，在国家统一之后，历代王朝最伤脑筋的就是实行集权还是分权。古代的通信技术和交通基础设施都不像现在这么完善，怎么能够治理这么大一个国家？在古代中国的中央政府统治范围内的很多边远地区，其实都是“天高皇帝远”的，皇权根本就管不到当地。在秦始皇统治时期，李斯在一次朝廷辩论里力主建立集权制度来维护国家统一。[8]秦朝建立郡县制，它的一个基本特征就是由中央任免地方官。直到今天，省级地方官员的任免权是在中央的，省级以下的官员不由中央来任免，也只是改革开放以后的事情。与集权相对的是分封制，秦朝统一六国之后，也曾有官员主张回到“周制”，实际上，就是主张分封制，但李斯和秦始皇看到了分封制可能导致国家再次走向分裂的危险。秦灭亡之后，西汉之初，刘邦也曾把全国各地分封给皇亲国戚，结果就是在汉景帝时期出现了“七国之乱”，中央的权威和国家的统一受到了威胁。在历史上，一些王朝在统治的后期出现政治的动荡和分裂，甚至最后导致王朝覆灭，往往都是因为在不同程度上采取了分封制。

需要强调的是，上述集权均指政治层面的中央集权，而在经济事务上，中国古代的中央政府主要负责制定税收和土地制度，而其余事务则交给地方管理，而在乡以下，地方治理更是由乡绅来完成的。换言之，中国古代在经济事务上是高度分权的，也正因此，历次由中央自上而下推行的重大的税收和土地制度改革往往会受到来自地方的既得利益者的反对。

今天，中国所处的时代已经不再是一个“农业文明”时代。在全球化和工业化进程当中，真正决定中国城市体系布局的关键因素，不再是土地，而是资本。资本可以不断积累，而且可以流动。由于面临全球化趋势，中国参与了全球分工体系，发展了出口导向的制造业，于是，是否靠近沿海这一地理因素就对地方经济增长变得越来越重要了。

全球化趋势要求中国发挥沿海地区发展出口导向的制造业的比较优势，而此时，在以GDP增长为导向的地方官员晋升和考核机制下，生产要素的城乡间和地区间自由流动却受到了严重的阻碍。在“分权”体制下，为了激励地方发展经济，中国用GDP增长和招商引资来考核地方官员，一个地方如果经济增长更快的话，这个地方官员就更可能晋升（Li and Zhou, 2005）。即使经济增长和官员晋升之间是否有因果关系也受到了一些质疑（陶然等，2010；杨其静、郑楠，2013），但不可否认的是，即使没有晋升激励，地方政府还是会有激励尽量把地方的经济规模做大，这样，当地的税收多了，政府可以更多更好地提供公共服务和基础设施。于是，地方政府的一个“占优策略”就是，不管其他地方怎么做，本地政府将采取分割市场的做法，限制生产要素的跨地区自由流动，从而实现本地更快的经济增长（陆铭、陈钊，2009b）。同时，欠发达地区也在采取压低地价和牺牲环境的方式来招商引资和发展工业。

生产要素的不自由流动突出地反映在劳动力和土地两个方面。有种看法是，似乎今天中国的劳动力流动已经非常自由，特别是区域间劳动力流动已经没有障碍。其实，在中国的城市，如果没有当地的城镇户籍，外来劳动力至少面临以下“三歧视一障碍”，这就加大了劳动力流动成本，从而阻碍了劳动力流动和城市化进程。具体来说，“三歧视”包括：

第一，就业。早期，城市政府曾经直接通过政策管制来限制企业招收外来劳动力，其主要手段是向招收外来劳动力的企业征收额外的费用，同时，外来劳动力也被限制进入一些特定的行业。今天，虽然大多数歧视性政策已经被取消，但是，非本地城镇户籍人口要进入到政府的公务员系统和高收入的垄断行业都几乎是不可能的。

第二，社会保障。中国现有的社会保障体系是由本地财政支撑并独立运转的，因此，各个城市的社会保障均以服务本地居民为主。即使有些城市有专门为外来人口提供的社会保障，其保障水平也比较低，外来劳动力的参与率不高。尤其值得一提的是，虽然中国政府已经在努力将养老保障的个人账户变成可以跨地区携带的，但直到目前全国范围内的养老统筹仍未实现。在现有制度下，普遍的规定是，一个外来劳动力必须在工作地缴费15年后方能享受养老保险，如果未满15年便离开工作地，只能退保，但退保时职工只能带走个人账户中个人缴纳的累积金额，而企业缴纳的统筹部分则只能带走一小部分，这对外来劳动力而言是不小的损失。而这一制度安排又反过来会降低外来人口的参保率。

第三，公共服务，特别是子女教育。地方政府提供的公共服务有些是没有歧视的，也难以有歧视，比如绿化和公共交通。但是，仍有公共服务项目是与户籍挂钩的，其中，特别重要的就是外来人口随迁子女教育。从幼儿园开始，如果没有本地城镇户籍，就不能以向本地居民实行的收费标准上公立幼儿园。在义务教育阶段，以前的制度是本地公立学校不招收外来务工人员的小孩，即使招，收费也更高，导致大量农民工子弟学校的产生，而这类学校由于资金有限，所提供的教学质量相对更差。现在，义务教育阶段的学校已经对外来务工人员开放，但是，那些较好的学校却未能对外来务工人员的子女实行同等待遇。在“按片划分、就近入学”的制度下，只有买了房子才被认为是片内居民，这样，大量租房的外来人口实际上就未能拥有同样的教育权利。在修订本书的2016年，由于特大城市严格控制人口的导向，针对随迁子女的教育歧视政策甚至有所加强。此外，高等教育资源集中的城市往往倾向于将高考招生名额分配给本地考生，外来务工人员的子女必须回原籍参加高考，面临更严酷的竞争，这显然会造成高等教育的机会不均等，并阻滞代际的收入和社会流动。[9]与之相连的一个结果是，城市（特别是大城市）的高中教育实际上也是不对外来人口平等开放的。

城乡和地区间劳动力流动也面临着土地制度的障碍。中国为了保持“粮食安全”，要保持一定数量的耕地，于是就实行了“建设用地指标配给制度”，每一年给出建设用地开发的指标总数，不能突破。这个总数的分配虽然也要考虑不同地方不同的经济发展需要，但采取了偏平均主义的方式，这就导致出现了这样一种情况：沿海地区更需要建设用地却没有足够的用地指标，而内陆地区有用地指标却使用并不充分，土地利用效率低。设想如果存在一个市场交易机制，用地指标需求更多的地方就可以去购买别的地方相对富余的用地指标，从而可以将更多农业用地转化为建设用地，而卖出建设用地指标的地方则需要相对增加农业用地的保有量，这在实践中叫农业用地的“占补平衡”。如果允许农业用地跨地区地进行“占补平衡”，东部城市在给外来劳动力户籍、社会保障和公共服务的时候，可以得到外来人口在农村老家的宅基地所对应的“建设用地指标”，就可以把沿海地区农业用地更多用于工业或者住宅开发。相应地，农民工在家乡的宅基地就可以复耕为农业用地，农业用地总量保持不变。这个做法对用地紧张的城市有利，也为企业提供了用地的空间。农民的宅基地指标成了一笔可交易的资产，对进城的农民工也有利。[10]但截止到本书写作的时候，跨省（市、区）的农业用地“占补平衡”仍然是被禁止的，也不允许跨地区进城的农民转让其在家乡的宅基地对应的建设用地指标。换句话说，农民家里的宅基地使用权不能被作为资产来交易，这就使得农民工融入城市面临巨大的成本和障碍。

在土地政策被用于支持欠发达地区发展的同时，财政转移支付也在起到均等化的作用。1994年分税制改革以后，随着中央政府财政收入占总财政收入比重的提高，很多地方政府的财政支出依赖于中央政府的财政转移支付。2000年以后的财政转移支付更倾向于欠发达地区，中央对西部12个省级行政区[11]的转移支付占全部转移支付的比重从1995年的32.9%上升到2001年的41.6%（范子英和张军，2010b）。之后，向欠发达地区的转移支付比重还进一步上升。向欠发达地区的转移支付本身是对的，但转移支付用于做什么却是值得推敲的，如果转移支付用于发展了违背当地比较优势的产业，那么，可能产生低效率、高负债等一系列负面影响（具体参见本书第3章）。同时，客观上转移支付也形成了劳动力流动的机会成本，从而对于跨地区的劳动力流动形成了制约。

上述这些制度上的制约加大了劳动力流动成本，对劳动力流动和农民工融入城市造成了障碍。随着时间的推移，新生代农民工市民化的愿望明显高于上一代，于是，制度制约对他们融入城市形成的障碍就更为明显了（刘传江、程建林，2008）。现有的户籍和土地制度实际上都是限制生产要素跨地区流动的。经济较发达地区不愿意让外来人口进城落户并分享公共服务，而欠发达地区的劳动力要实现就业，政府要增加税收，他们也想做大自己的经济规模，因此，至少在短期内，建设用地指标的计划配置和劳动力不充分流动对欠发达地区也未见得是件坏事。在当前的状态下，生产要素未能充分地跨地区流动，东部和大城市的劳动力和土地需求未能充分得到满足，既有损于效率，也不利于平等，这使得中国经济陷入了一种“囚徒困境”的局面，受损失的是全体人民的公共利益。

1.5 本书的视角、结构和主要发现

本书是我领导的研究团队在城市和区域经济发展方面的系列研究成果的总结。在接下来的内容里，本书将首先用第2章来评论中国城市化走过的道路以及当前所面临的困境，并且总结中国城市化和城市体系调整的研究文献。然后，再用第3章系统总结2003年以来中国区域经济发展政策的转折点，以及这些政策对于中国经济发展产生的深远影响。

在第4章到第10章里，本书将分别从个体和城市两个层面展开对于中国城市化和城市体系的研究，每一章将围绕着一个核心的问题展开。其中，第4章将回答“为什么城市间出现人力资本的分化？”的问题。这一章将指出，城市的人力资本外部性、不同技能水平的劳动力之间的技能互补性是驱使人口向大城市集聚的关键机制，正因为如此，阻碍劳动力流动的政策将对城市发展产生负面影响，既不利于城市自身的发展，也对遇到劳动力流动障碍的人产生歧视。

第5章要回答的问题是，“为什么限制城市规模将损失就业与公平？”这一章将研究城市规模扩张对于就业和收入的影响，从而论证城市的规模经济。数据显示，城市发展过程中平均受教育水平将同步提高，而且通常是在大城市平均受教育水平提高更快。城市层面上的人力资本积累对于个人的收入水平和就业概率均有所提升，更重要的是，这种城市发展的积极作用对于相对低技能的劳动者影响更大。基于这一研究发现，再对照当前中国限制人口流动的户籍制度，特别是大城市普遍存在的歧视低学历的落户政策，这一章的含义是，用行政手段限制城市规模既不利于发挥城市提升收入、促进就业的作用，又不利于不同技能的劳动力平等地享受城市发展的好处。

第6至8章将在城市层面上研究地理与城市发展、城市体系之间的关系。在这三章里，我将中国的城市体系分为两个层次。在国家层面，我将定义分别以香港、上海、天津为最大港口的三大都市圈，即珠三角、长三角和环渤海湾都市圈及其辐射范围。在地区层面，我将定义以14个大城市为核心城市的都市圈。从全国层面来说，因为中国经济高度开放，并且沿海地区的大港口是中国经济开展国际贸易的门户，因此，接近大港口就接近了国际市场，也接近了大港口本身及其周边的国内市场。从地区层面来说，接近大城市则接近了区域性的市场。我用一个城市到三大港口的直线距离的最短一个表示其在国家层面处在哪个都市圈及其辐射范围之内，以及它对于国际市场的接近度。同时，本书用到最近的大城市的距离来度量一个城市与区域性的国内市场的接近度。

第6章提出的问题是，“为什么限制大城市不利于中小城市？”这一章的实证研究表明，与国际和国内市场的接近度影响了一个城市在多大程度上能够享受邻近市场带来的规模经济效应，从而表现出了地理与劳动生产率之间的关系。而且，这一章还发现，地理与劳动生产率之间的关系是非线性的，随着到大港口的距离增加，一个城市的劳动生产率先下降，再上升，然后再下降。这一实证结果与城市体系的“中心—外围”理论的预测是高度一致的。通过三大都市圈的比较，这一章发现，长三角都市圈比珠三角都市圈具有更强的经济辐射力，而环渤海湾都市圈则未形成一个强有力的中心港口城市。这一章还对比了制造业和服务业两个行业的地理与劳动生产率之间的关系，结果发现，虽然与制造业相比，服务业的劳动生产率与地理之间的关系更弱，显示出服务业发展具有更强的离散化倾向，但是，服务业的劳动生产率仍然是高度显著地取决于其到大港口和区域性大城市的距离的。这一研究结论显示，不能认为随着服务业在经济总量中的比重上升，就将导致地理因素对于经济发展的重要性下降。经济向沿海地区和区域性大城市集聚发展的趋势不会被改变。

本书的第7章专门研究土地利用效率与地理之间的关系，针对当前建设用地指标配给制度，以及限制农业用地跨地区“占补平衡”的政策，这一章要回答的核心问题就是，“为什么扭曲土地供应不利于经济竞争力？”这一章的研究发现，在1990至2006年间，距离大港口（香港、上海和天津）的距离对城市土地利用效率的负面作用越来越大。在2006年，距离大港口500公里左右的城市土地利用效率要比大港口附近地区低大约50%。在距离大港口450公里以内的范围，城市的扩张促进土地利用效率的提高，而在更远的内地，城市的扩张有降低平均土地利用效率的作用。第7章还专门研究了2003年之后将越来越多的建设用地指标配置到中西部地区的政策如何影响了东部地区的工资水平。研究发现，这一政策造成人口流入东部的同时，东部的土地供应收紧，结果造成东部地区房价快速上升，并进而推升了东部地区的工资上涨。这表明，忽视地理对于经济发展的关键作用，用行政手段来干预土地资源在区域间的配置，可能对经济发展效率和竞争力产生负面影响。因此，建设用地使用权的跨区域再配置能够为中国经济的下一轮增长提供新的动力。

第8章将直接把地理和政治因素对于城市经济增长的影响放在一起进行比较，回答的问题是，“为什么经济增长方式难以转变？”由于任何政府对于经济发展的干预最终都体现为政府支出和投资占GDP比重上升，因此，这一章分别在短期、中期、长期内比较了城市的地理位置与政府支出、投资对于城市经济增长所产生的影响。这一章发现，虽然地理对于城市经济短期增长的解释力并不大，但在长期模型中，仅到大港口的距离和到大城市的距离两个地理因素便可以解释城市长期经济增长差异的6.9%，相比之下，包括地理在内的全部解释变量可以解释城市经济增长差异的40.4%。这一章还发现，投资推动和政府推动的经济增长方式虽然可以推动城市的短期增长，但在长期，这些因素却对增长没有显著作用。相比之下，教育却可以缓解一个城市地理位置的劣势，对长期增长有益。因此，兼顾增长与平衡的区域发展战略应该转向促进劳动力等生产要素的自由流动，并且加大对于欠发达地区的教育投资，而不是片面地用政府政策去扭曲市场机制。

那么，政府干预是否会对经济发展产生扭曲作用，并且对居民的福利产生不利影响呢？本书的第9章更为关注当前城市化和区域发展模式的福利后果，从“高增长、低就业”这样一个现象入手，回答“为什么‘扭曲之手’不利于增进福祉？”这一章从地方政府干预的角度解释了中国经济增长创造就业能力较低的现象。如果经济增长过于依赖政府推动的基本建设支出，那么这样的经济增长更具有资本密集型的特征，并不能充分地创造就业，人民的收入和福祉水平也难以提高。基于中国城市级数据，这一章的研究发现，外商直接投资能够显著提高单位GDP增长所带来的就业增长（即“就业弹性”），但政府干预削弱了外资的就业创造能力。同时，具有生产性的省级政府基本建设支出与GDP的比值每上升一个百分点，城市就业弹性下降0.089。从趋势上来看，如果政府支出（特别是基本建设支出）与GDP的比值持续上升，那么，就业弹性就将持续下降。如果要提高经济增长的就业吸纳能力，必须减少政府对招商引资和经济发展的干预。

中国的生产要素市场的市场化程度还不够高。如果说第7章直接地研究了土地市场上存在的扭曲及其后果，那么，第8章则关注到了资金，讨论了投资和政府支出对于经济增长的作用。第9章实际上也涉及了“钱”的问题，涉及了在政府干预之下，经济发展的资本深化进程。第10章则从另一个角度关注了“钱”的问题，即地方政府的债务。中国地方政府已经拥有巨大规模的存量债务，与此同时，新增债务却仍以较快速度增长，这不利于公共财政的持续性，甚至有可能在未来引发债务危机。这一章以地方融资平台公司发行的城投债为样本，研究来自中央政府的财政转移支付对于地方城投债发行的影响。研究发现，来自中央政府的人均财政专项转移支付每增加1元，会导致地方融资平台公司城投债发行增加人均0.312元，而包括税收返还和一般性转移支付在内的非专项转移支付对城投债的发行并无显著影响。并且，专项转移支付对城投债发行的显著正影响只在中西部省份存在，东部地区并未发现这一机制。债务增长机制的地区间差异在本质上仍然是个“空间”的故事：一方面，中国的地方政府债务大量被作为经济发展的投入，债务—GDP比率的地区间差异本质上是投入产出效率的空间差异；另一方面，在不同地区，转移支付对地方债务的影响不同，反映出的也是中央—地方关系的地区间差异。

本书所包含的系列研究采取城市化和城市体系的调整这一角度，从一个侧面反映了中国作为一个大国所走过的发展道路。在全球化进程之下，中国借助于经济活动向沿海地区的集聚，发展了出口导向型的制造业，发挥了劳动力较为丰富的比较优势。但是，由于地区间的劳动力没有充分自由流动，又需要中央政府通过倾向于内地的建设用地指标配给和财政转移支付追求地区间的平衡发展，结果是经济结构被严重扭曲，最终，平衡的目标也未必得以更好地实现。我希望这本书能够帮助读者认识到中国经济发展方式中存在的扭曲因素的严重性，而且，大约是在2003年之后，这种区域间资源配置的扭曲有所加剧，虽然在2003—2008年间经济的高速增长将这些扭曲所产生的后果掩盖住了，但其对之后中国经济逐渐走向增速下滑的局面产生了深远的影响。如果不能通过改革，改变这种资源配置被严重扭曲的局面，那么，中国未来经济增长的持续性将受到巨大的挑战，跨越“中等收入陷阱”的目标将困难重重。反过来说，如果能够通过制度改革达到促进市场整合、实现城乡间和地区间生产要素自由流动的目标，那么，借助于资源利用效率的提高和地区间生产要素回报的均等化，中国的经济持续增长与社会和谐发展这两个目标将是能够得以兼顾的。

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