四、管治

1．華洋居住區的劃分

1843年7月6日，香港的田土廳廳長兼量地官及道路監督亞歷山大•哥頓（Alexander T. Gordon）¹¹⁰在制定維多利亞城的建城藍圖時，企圖將華人居住區集中在上環。在1841年，第一任港督砵甸乍草擬的城市發展藍圖上，並沒有刻意規劃一個讓華人聚居的中國城。在砵甸乍的草圖中，只規劃了市場所在地。1841年6月14日，政府公開讓私人競投的土地，其中市場地段包括上市場（Upper Bazaar）118幅面積各為504平方呎（46.82平方米）（14呎 x 36呎）（4.27米 x 10.97米）米及下市場（Lower Bazaar）150幅面積各為800平方呎（74.32平方米）（20呎 x 40呎）（6.10米 x 12.19米），共268幅的土地。上市場位於現址鴨巴甸街以西，荷里活道以北，九如坊及歌賦街一帶，而下市場則為現址蘇杭街及文咸西街一段。首次土地拍賣沒有禁止華人參與。由於市場地段面積較小，所需投資金額不多，吸引不少希望在港尋找投資機會的華人認購。因此，1840年代中環威靈頓街一帶及上環海旁，業主多數是華人。可見早期華人的活動範圍，是被商業投資機會帶動。政府的土地發展政策雖然沒有刻意劃分華洋社區，但由於東西文化迥異，隨着華人人口增長迅速，彼此按照生活需要而營造的特色愈益明顯，分歧也愈大。

當香港轉口港的地位逐步提升，而大部份經貿活動集中在中環的時候，中環的土地地價便大幅增長，而今金鐘軍部的兵房、中環的政府部門，已佔去中環的大部份土地，政府亟欲改變原先計劃，將位於中環商貿中心地帶、面積約有1.5英畝（0.61公頃）的上市場收回，作歐人商貿活動地區，以獲取更多的地稅，並計劃在水坑口以東、皇后大道中以南的太平山街一帶，作為華人商貿區域—太平山區，將上市場的商舖移往該區。

1843年底，田土廳廳長哥頓將上環海旁（今文咸東街至歌賦街一帶）及上市場的地段（今鴨巴甸街以西，荷里活道以北，九如坊及歌賦街）重新拍賣¹¹¹。1844年1月22日，位於上市場內共27幅土地由歐洲人成功投得，政府因而勒令上市場的商戶及居民在1月15日起的六個月內遷出¹¹²，上市場的華人需另行覓地發展¹¹³。

政府在未經商戶同意下，重新拍賣上市場地段，引起華人業主不滿。港督砵甸乍在出售上市場土地後，命令當時的裁判司加利（Chief Magistrate, Major William Caine）、撫華道郭實臘（Registrar General, Charles Gutzlaff）及田土廳廳長哥頓組成委員會，處理上市場商戶的安置問題。政府不但沒有考慮原業主的利益，更聲稱首任田土廳廳長米里歇斯（George F. Mylius）所簽發的地契只屬臨時性質，並無永久效用。當時的輿論對殖民地政府強迫華商遷離上市場有極嚴厲的批評，甚至指政府為強盜¹¹⁴，政府不但沒有理會反對的聲音，更在1844年7月25日發表公佈，勒令上市場商戶於1844年9月遷出，上市場遂被轉型為歐人商貿區。

華商在完全沒有討價還價的能力下，只好接受政府的安排，在太平山區第44號及78號地段（約為現址水坑口街以東及城隍街以西一帶）重新建立家園，政府豁免受影響商戶每年地稅，准其在1849年1月起才開始繳付地稅，每戶並可獲40元賠償¹¹⁵；惟港督砵甸乍認為一些從事不道德的行業例如賭館、妓院的商戶不應獲得任何賠償。在當時被政府安置的112戶中，其中只有81戶可獲得40元賠款¹¹⁶。政府為是次的搬遷動用5,900多港元作平整太平山區土地之用，上環文咸街、太平山街及下市場一帶自此便成了華人聚居之所。由於政府對華人興建的房子沒有限制規格，容許華人用茅草或木材搭建臨時房屋，華人活躍的地區因而建築大多十分簡陋，加上人口密集，衛生環境惡劣，華人與洋人商貿區的環境差異很大，政府因此想盡辦法要分隔華洋社群，政府總裁判官加利更下令除警員以外，禁止歐洲人於華人聚居的地方居住。

2．從七約到十約

1844年，殖民政府不但將上市場華人商戶從中環趕往太平山區，更推出多條法例，嘗試利用西方的法律制度處理治安問題。1844年8月21日，上任不到半年的第二任港督戴維斯，以堵截不良份子、維持香港治安為由，頒佈香港居民登記條例（An Ordinance for Establishing a Registry of the Inhabitants of the Island of Hongkong and its Dependencies），希望用行政手段監控入境人口。這條原擬訂1844年11月1日起生效的條例，規定凡來港者，需於24小時內向總登記官申報出生日期、出生地點、住址、婚姻狀況；月入超過20元者，每人每年須向政府總登記官署繳交5元登記費；月入不超過20元者，每人每年3元；月入少於10元者，則每人每年需繳1元¹¹⁷，是項稅款俗稱人頭稅。

從行政的角度來看，香港居民登記條例一方面可讓政府掌握新移入人口的資料，方便管治；另一方面，更可增加政府的財政收入。可惜法例公佈後受到各方抨擊：洋商認為防止不良份子來港的條例，不應在具經濟地位的洋商身上實施，把洋商與華人同等對待、視為壞份子，更規定洋商辦理登記手續，繳納稅款。而每人每月只能賺取約2－3元工資的華工則認為，每年徵收1元稅款過重，無力負擔。1844年11月2日，在法例原擬生效的第二天，全港工人罷工，反對徵收人頭稅，大量華工離港回鄉；而英商則聯署上書英廷反對港府徵收人頭稅，最後政府被逼暫緩推行。

11月13日，定例局將原有的條例修改為居民登記及統計條例（An Ordinance to repeal Ordinance No.16 of 1844 – Registry and Census of the Inhabitants of the Island of Hong Kong），規定滿21歲的成年男子來港後須向總登記官申報，證明為良民，始能在港就業，總登記官有權拒絕流氓居港。但隸屬於軍隊或政府部門員工，或在東印度公司任職，年薪超過250元，或年入不少於500元者，則可獲得豁免登記¹¹⁸，有關徵收稅款一事並沒有再提及。這項為管制移入人口的人頭稅，還未實行已被修改。這項參考了歐洲城市管治模式的香港居民登記條例，無法按照原先計劃推行，第二任港督戴維斯最後亦黯然下台。

自建城以來，港府從沒有推行過禁止華人來港政策，因來港找尋工作機會的廉價勞動力，可解決港口發展人手短缺的問題；另一方面，位於太平洋中心、中國南端的香港，不但受到中國內地政局的影響，也緊隨着全球經濟發展步伐而變得愈來愈重要。1850年代，清大平天國亂事導致兩廣一帶的華人向南流竄，被英國管治的香港頓時成了政治避難所；而美國、加拿大興建鐵路，澳洲發現金礦，大量華工以香港作為前往北美、澳洲謀生的跳板。轉運華工出洋，是香港轉口貿易的一宗大生意。根據香港藍皮書政府公佈的數字，1850年居住在維多利亞城的人口從1849年的2.5萬增至3.1萬，增幅達24%；1859年全港的人口較1849年增加了2.4倍（參閱表1.6）。

維城人口的急速增長，暴露了政府只着眼於城市貿易建設的弱點。城市的治安、糧食、居住、衛生等民生問題，觸發政府管治危機，針對華人社區急切需求的應急對策，明顯地牽制着政府發展城市的步伐，讓人感到政府並沒有長遠的規劃策略。事實上，如果政府管治這個城市卻沒有中長期的發展目標，是無法吸納移入的廉價勞動力，去滿足不斷增長的轉口貿易活動。政府在1844年嘗試推行的居民登記條例又無法落實，只好將全城劃分為不同區域，用分區管治入手，再利用中國傳統的里甲制，企圖由甲長提供每家每戶的人口數字及職業，掌握全港人口概況。

1840年代，維多利亞城市區範圍並非包括整個香港島，也沒有劃分區域，大抵包括了東起自灣仔，南至中環半山，西至上環一帶，北面臨海，面積約1,000平方英畝（4平方公里）的土地，邊界不很明確，也沒有分區的概念。1857年，在香港居民登記條例被衝擊後的十三年，為統計新增人口的數字與分佈地區，政府將全香港劃分為維多利亞城、筲箕灣、西灣、石澳、大潭篤、赤柱、香江、鴨巴甸及薄扶林等九區。維多利亞城則被劃分為七約（district），進行分區人口統計¹¹⁹。維多利亞城的七約，從港島的西面起為第一約西營盤、第二約上環、第三約太平山、第四約中環、第五約下環、第六約黃泥涌、第七約掃桿埔¹²⁰，而當中以太平山及中環的人口最為密集。

政府更將1844年被居民大力抨擊的人頭稅改為戶口稅，以戶口為單位，規定每幢樓房的業主或每艘船的船主，在住客抵港十天內向總登記官申報，並繳納稅款，定期申報居住人數及住客的就業狀況。這自此成為了慣例，將樓宇出租的業主自然會將多繳納的稅款轉嫁予租客。以咕哩館為例，租客每人每月需多繳交二分錢租金，一年共多繳二角四分，每人每年需繳交的登記稅較1844年的一元少。這種做法可以說是政府徵收人頭稅的另一種途徑，政府也可透過戶口統計粗略掌握維多利亞城的人口數量及結構。

1858年，政府擴張維多利亞城的疆域，向東西兩邊伸展：西至石塘嘴，東至掃桿埔，增設石塘咀約後，共設八約；1866年，全城已分為九個約：從港島的西邊起為第一約石塘咀、第二約西營盤、第三約太平山、第四約上環、第五約中環南和北、第六約下環、第七約灣仔、第八約寶靈頓、第九約掃桿埔，九約內有四環—上環、中環、下環（金鐘）、環海（灣仔），人口約8萬。維多利亞城自1842年建立至1903年，版圖七度擴張。1900年，面積增至1,434平方英畝（5.8平方公里）¹²¹。1850－1903年維多利亞城的地域範圍變化情況，可參閱表1.7。

維多利亞城的範圍因應人口的增長而擴張，並劃分為七至十個管治「約」，目的是更有效地掌握人口分佈及就業情況。有了分約概念，政府理應將管治權力下放至每一約，由每一約按照各區特性進行分區管治，使政府的新政策能有效地推行。事實上，十九世紀維多利亞城區域的劃分，並非由港督或一個指定部門統籌，而是由不同部門，按照社會在不同時代出現的問題，推出不同的劃分區域的概念。因此不同部門所劃分的區域，地理範圍並不一致，功能也各異，而各部門都以號碼分區，部門之間卻沒有互相協調。1860年代，警署督導地方保甲制推行了維持治安的保安約，也使用了號碼劃分，管轄的地域也稱為約，範圍與為人口登記的約不同，反映了十九世紀政府多頭馬車並行的複雜現象。

3．保安約

聚居於上環、太平山、下環的低下階層品流複雜，罪案時有發生。現存有關香港十九世紀的資料，反映了維多利亞城治安不靖的情況。根據政府監獄署1868－1900年資料，本港罪案統計每年平均高達五千多宗，其中以入屋行劫、偷竊、綁架、醉酒等最為普遍（參閱表1.8）。有關犯罪紀錄的分類是以被成功緝捕者為依據，作為一個吸納大量基層階級的港口，實際的犯罪情況遠比紀錄的惡劣，政府如何處理治安，確保商貿活動能正常運作，是一個相當棘手的問題。

1844年10月，即宣佈推行香港居民登記條例的兩個月後，政府頒佈由總量地官負責執行的第五條《維持秩序安寧條例》（An Ordinance for the Preservation of Good Order and Cleanliness within the Colony of Hong Kong）¹²²，規定居民建屋需使用非易燃建築材料，以減少木材、葵葉、茅草等易燃物料引起火災¹²³；更規定華人晚上八時至十時外出，必需提燈及向警署申領夜間通行證（Night Pass），華人晚上十時以後不許外出，違例者可被罰款或監禁。此外，嚴禁早上及晚上燒炮竹、打鼓¹²⁴，製造噪音。宵禁法例一直維持至十九世紀末，實行嚴厲禁止華人晚上外出活動，保障歐洲人的人身安全。禁止華人晚上外出，可讓政府在晚上看到可疑人物時，採取即時拘捕行動，提高滅罪效率。

同年，政府頒佈1844年第13號條例（An Ordinance for the Appointment and Regulation of Native Chinese Peace Officers [Paouchong and Paoukea] within the Colony of Hongkong），在赤柱、黃泥浦、薄扶林等華人聚居的地區採用中國傳統里甲制，實行以華制華，讓華人地方領袖管理華人活躍區域的治安。港督委任擁有與本地警察同等權力的本地華人代表出任保長（Paouchong），華人保長由殖民地總警司管轄，需負與警察同等刑責，若犯錯、疏忽職守，由政府懲處，執勤時需配戴警章¹²⁵，執行維持地區治安工作。

政府又根據1853年第3號條例（An Ordinance to extend the duties of Chinese Tepos appointed under Ordinance no.13 of 1844），規定港島納稅人每年可於其居住區內選出五至十二名由港督任命的地保，港督有權因應當區需要，在名額不足十二名的情況下增至十二名。地保形同地方警察，在總警司監察下處理華人糾紛，並向總警司匯報仲裁結果，每戶華人須繳交地保費¹²⁶。1857年第6號條例（An Ordinance for Registration and Regulation of the Chinese People, and for the Population and for other Purposes of Police）¹²⁷就里甲制有更具體說明：以十戶為一甲（Kap），每十戶設有甲長（Kapcheong），甲長負責預防管轄範圍內發生罪案，協助警察進行拘捕行動、打擊罪案¹²⁸。

1866年8月，政府聘用巡丁在各街道巡邏，加強地方治安，防止罪案發生，將華人地保制度系統化。全港巡邏路線劃分為七個約（district），這七個約的範圍，與先前為統計人口所劃分的約範圍並不相同，主要考慮到街道的分佈。第一約起至港島西的石塘嘴，管轄範圍包括石塘嘴及西營盤，第二約由西營盤至上環，第三約及第四約也是位於上環，第五約位於中環，第六約及第七約位於灣仔，主要是華人活躍的區域，但也包括中環商貿區（參閱圖1.9）。各約均設有頭目，下設巡丁五至十二名，以第五約面積最大，需巡邏的街道多達73條¹²⁹；約頭由地方推薦，總督任命，受總登記官署管轄，職權與地方警察相同。每一個約需聘用巡丁的數目由該約居民建議，再由總督任命¹³⁰。更練團每年經費，四成來自政府，六成來自華人社團。

保安約的功用明顯與登記人口的九約（石塘咀、西營盤、上環、太平山、中環南和北、下環、灣仔、寶靈頓、掃桿埔）不同，為方便統計人口所劃分的約，從港島西的石塘咀為起點，向東伸延至掃桿埔，所覆蓋的地理範圍不會重複。保安約則以商業活動較頻繁的街道為主，集中於中上環及灣仔等人口密集的區域。雖然功能不同，但同樣用數字為記。保安約由警司監督，人口登記由總登記官負責，彼此的權限與職能也不同，故沒有互相參考所管轄範圍。到了1880年代，針對衛生問題設立的衛生區，由殖民地醫官統領，其覆蓋的領域、編號，與人口登記約及保安約截然不同。各部門按其所需，劃分畛域各自執法的情況更為明顯。

4．衛生約

十九世紀的香港華人活躍區域，與洋人居住區雖然只是一街之隔，但是華人社區沒有宏偉的政商大樓、法院、大會堂、香港會所及歐洲式的花園洋房。大部份基層華人住在泥磚牆、茅草屋頂、泥沙地台的簡陋唐樓，一幢房子居住好幾十人，沒有自來水及照明設備，甚至沒有廚房和廁所。

在1850年代的醫官報告內，所描述的太平山區房子狹窄、陰暗、密不通風、臭氣薰天，街上滿佈垃圾、排泄物，衛生環境十分惡劣¹³¹。剛棄農從工、來到香港的華工，更在住處內飼養牲畜，希望牲口可以幫補家計。成年人、小孩、豬、雞、狗，混雜在暗無天日的空間內，空氣混濁惡臭¹³²，疾病互相傳染。一些醫官巡視的報告竟發現一幢三百多平方呎的唐樓內飼養了七十頭豬，養豬的地方不但是在最底層，其他樓層也有，豬隻甚至被藏在床底下¹³³。

人口密集的華人社區，衛生環境惡劣，先有1866年，范阿為與三名華人譚亦三（Tam Yik Sam）、林德記（Lam Tak Kee）、黃鳳雲（Wong Fung Wan）向政府申請撥地約9,100平方呎，興建一所華人醫院¹³⁴，但政府卻認為衛生環境並非如此惡劣，兩番以地段問題為由拒絕其申請。後有1869年4月《德臣西報》報導了總登記官巡視上環廣福義祠，發現危病者與屍骸共處一室，而引起輿論及政府關注的廣福義祠事件。為免義祠傳播疫病，同時考慮到華人不信任西醫，懼怕死後會被西醫剖屍，染病後多不願往西醫院接受治療，國家醫院發揮不了治療華人功能，港督麥當勞迅速在1869年起草醫院條例（翌年簽訂落實），隨即號召本地精英，並向殖民地部申請成立了一所由華人管理、以中醫治病的華人醫院，這就是後來的東華醫院。1869年起，政府希望利用經濟實力冒升的華人精英擔任華人代表，處理華人社區的衛生問題。1870－1890年代的東華醫院，與現代的醫院不同，入院者大都是垂危的病患者，醫院變成了代替義祠收容臨終病人，類似今天的善終療養院。華人居住區衛生環境的惡劣情況，與1820年代以前英國的工業城市實在不遑多讓。

英國自從1750年工業革命以後，城市需要大量勞動力投入生產，但原居住在農村的人無法適應生活空間狹小、衛生條件惡劣的工廠，很多農民都因此感染了流行病，細菌蔓延的速度很快，城市招聘勞工遇到很大的困難。1833年，激進主義者艾榮•查維克（Edwin Chadwick）認為工人生病的原因是工作環境惡劣所致，針對當時工廠的衛生情況，提出工廠法（Factory Act）。艾榮•查維克更認為疾病是導致貧窮的原因，而且疾病會傳染，因而建議關注住房的通風及排污系統，改善貧民的居住環境，制定法例預防疾病。1836年，英國通過生死註冊條例（Registration of Births and Deaths Act），在貧窮法辦公室轄下成立了醫學統計部（Bureau of Medical Statistics in Poor Law Office），其後調查發現，社區的疾病發生，與環境如空氣、供水系統、排污有直接關連。1844－1845年，國會賦予政府監察城市衛生環境的權力。1848年英國成立公共健康委員會（Board of Public Health）¹³⁵。作為建議制定法例針對當時英國城市衛生的前衛者，艾榮•查維克對他的兒子奧士拔•查維克（Osbert Chadwick）工程師影響甚深。

1881年，英殖民地部秘書處特委派艾榮•查維克的兒子奧士拔•查維克工程師出任顧問，就當時香港維多利亞城的居住環境、衛生情況及公共衛生設施作深入的調查，奧士拔•查維克在1882年、1890年、1902年公開發表的報告¹³⁶，是現存有關十九世紀末華人生活實況比較詳細的紀錄。奧士拔•查維克可以說是傳承了父親的看法，將當時英國的理念引進香港。

查氏1882年就香港衛生環境調查發表的報告，與1840年代其父親對英國城市的批評十分相似。他指出維多利亞城的衛生環境惡劣，缺乏處理排泄物及污水的系統，清潔水源不足，空氣混濁，人口密度太高，住房過於密集；水源受污染的情況嚴重，分佈於低地的水井深度不夠，接近地表，而大部份房屋並無完善排污設備，在人口擠迫的地區，污水堆積，居民的排污物十分接近食用水源，使水源含有大量細菌，並不適宜飲用¹³⁷；查氏就維多利亞城人口密集地區的十八口井所作的水質檢驗，發現水質混濁，而井水含有極高的大腸桿菌，顯示水質受人畜排泄物污染的情況相當嚴重¹³⁸。城市供水系統的水壓不足，致令山區居民在水壓不足的情況下，未能獲得足夠的食水供應，水管的爆裂、穿漏的情況嚴重，損壞的喉管讓細菌、污物、廢氣，透過水管散佈全城。位於低地的房子，爆發瘧疾的可能性極高，要改善維多利亞城的居住環境有相當大的困難¹³⁹。

歐洲人居住的房子與華人唐樓最大的分別，是房子的建材較牢固，窗戶較多，房子大多設有迴廊，空氣流通；房屋與房屋間的密度較低，環境清幽。為防止華人社區的惡劣情況影響歐洲人的健康，政府因而設立歐洲人住宅專用區。1888年，在查維克大肆抨擊城市衛生後五年，政府頒佈歐洲人居住區條例，將中上環半山闢為洋人居住區，目的是害怕查維克所警示的疫病會真的發生¹⁴⁰。1887年以前，維多利亞城的分區，並沒有明顯地標示華人居住區及洋人居住區，只是禁止歐洲人在華人活躍的區域居住。1888年的歐洲人居住區條例，禁止華人在洋人區居住，具體顯示了華洋分區的實況。

1888年5月，政府通過歐洲人居住區條例（The European District Reservation Ordinance），以歐洲人在香港居住，需有足夠的空間及流通的空氣為由，將薄扶林道以東，沿高街、般咸道、樓梯街、堅道、贊善里、亞畢諾道、雲咸街、雪廠街、炮台里、皇后大道、灣仔明渠（今石水渠街），黃泥涌道止劃分界線，界線以北，干德道至寶雲道以南，離海平線400－450呎（121.92－137.16米）¹⁴¹的半山區闢為歐洲人住宅專用區。維城西面的邊界延至堅尼地城，界線有較明確的說明（參閱圖1.10）。

1890年，政府再次邀請奧士拔•查維克重臨香江，就香港的衛生情況作進一步調查，很可惜的是第二次的調查並沒有改善他對香港的印象，而香港的人口經過八年後卻有長足的增長。據1891年的人口統計，全港人口總數為22萬，較1881年的16萬增長了38%，市區中心的人口增長達37%¹⁴²。原來已不潔淨的水源，在居民的居住環境愈來愈擠迫之下，變得更加惡劣，但政府沒有一套完善的排污設備，居民日常的污物都棄置於住處附近，居民居住在垃圾堆中。在炎熱的夏季，堆積的污物容易滋生細菌，飲用的食水不但數量不夠，且水源受到污染，居民的健康受到極大威脅。

1890年代的香港居民習慣利用泥沙掩埋污物，或將污水棄置於住處附近的地面，這種處理廢物方法不但不能徹底清理廢物，且污染空氣。查維克針對當時的衛生情況，建議建立新的排污管道：利用雨水、山澗水將污物排出大海，分區處理廢物，改善環境衛生¹⁴³，這建議為日後香港排污系統的建立奠定基礎。由於排污工程繁複，必須延聘英國專家及英國工人建造，在經濟緊絀的情況下，工程遲遲仍未開展，在排污系統尚未建立之前，香港已爆發了世紀大災難—鼠疫。

根據官方紀錄，1840－1860年代，染病入院者以患發熱者，諸如黃熱、持續發熱、高溫等病徵居多，1870－1890年代入院者則因衛生環境差而患病者較多，流行病如痢疾、腸熱、瘧疾相當普遍。這些疾病的死亡率遠不及1894年香港爆發的鼠疫高（參見表1.9），這一年華人感染疫病的死亡人數較歐洲人及其他種族高93%¹⁴⁴，幾乎讓政府相信劃分華洋居住專區的政策有效，可惜疫情到了1895年也逐漸向歐洲人居住區域蔓延。情況就正如艾榮•查維克描述的一樣，疾病不單在貧民區出現，也會蔓延至全城¹⁴⁵。1896年，針對城市衛生管治的規劃，醫務衛生署將城市的分區分為八個衛生約（參見圖1.11）；1897年增至十約（參見圖1.12），由醫務衛生署統籌各區的人口登記，包括出生、染上傳染病、入院、死亡等的紀錄，以便控制疫情。維多利亞城的邊界再向半山伸延，歐洲人居住區的界線也向北移，而第2及3區為洋人居住的區域，具體地將華洋分治的概念表露出來。

（續上表）

（1）1895年，全港有十個衛生區，第2及3區為洋人居住區。

（2）1902年維多利亞城位於中環半山的南界，伸延至離海平線600呎（182.88米），今地利根德里。

（3）1903年中環半山的南界，再伸延至離海平線700呎（213.36米）。

1840－1880年代的規劃一直迴避華人的衛生問題，1894年爆發的鼠疫可以說是城市規劃的轉捩點。在此之前，城市的民生問題，歐洲人無法理解、不想觸碰，除了歧視華人不文明、缺乏知識外，沒有針對問題制定解決辦法。來港謀生的流動華工所遇到的生活困難，只是被視為臨時的問題，而這些臨時性的問題，卻逐漸變成城市繼續發展的重大障礙。政府在建城初期，沒有就城市人口增長作長遠規劃，過於側重歐洲商人商貿活動的需要，忽略華人社群的民生問題，是1880－1890年代城市陷入管治危機的原因。