第一节 中国特色社会主义协商民主的演进

中国特色社会主义协商民主在我国的发展，经历了一个从实践到理论、从自发到自觉、从实践经验到基本制度规范、从基本制度规范向体制化程序化规范转变，以及协商主体从社会精英扩大到社会公众的过程。这一历史过程是中国共产党人从实际出发，结合中国历史发展和中国传统政治文化影响，不断探索中国特色社会主义民主政治发展路径的历史过程。

一、中国特色社会主义协商民主的缘起

中国特色协商民主理论研究虽然兴起于21世纪初，但作为一种实践形式，却可以追溯到新民主主义革命时期。1939年，毛泽东在《〈共产党人〉发刊词》一文中，总结了中国共产党在中国革命中战胜敌人的三个重要法宝即统一战线、武装斗争和党的建设。而协商民主则是中国共产党人在建立统一战线过程中所采用的工作方式和方法。

近代中国是一个半殖民地半封建社会，阶级状况可以用“两头小、中间大”来形容，即无产阶级和大地主大资产阶级都只占少数，农民、城市小资产阶级以及其他的中间阶级占了绝大多数，这也就决定了中国共产党所领导的中国革命，要战胜强大的地主阶级和官僚资产阶级，就必须把农民、城市小资产阶级及其他中间阶级都团结在自己周围，建立最广泛的统一战线。如何把不同阶级、不同党派的力量联合起来，以对付共同的敌人呢？研究党史我们可以发现，中国共产党人采用了平等对话、共同协商、求同存异、既团结又斗争的方式和方法。

第一次国共合作统一战线的建立表现为党际协商基础上的“党内协商”。党际协商即国共两党通过协商达成共产党人以个人身份加入国民党，但党必须在政治上、思想上、组织上保持自己的独立性，在此基础上，在国民党内部开展“党内协商”，即双方开展了党务、军事、政权、群众运动等协商。但这一时期有协商形式而无民主实质，当国共两党政治主张出现分歧时，平等的对话和协商就很难进行了。因此第一次国共合作过程中并没有形成真正的协商民主。

第二次国共合作建立了全民族抗日统一战线，鉴于当时复杂的国际国内局势，国共两党合作形式为松散的、消极的“遇事商量”的党际协商。但在全民族抗日统一战线中，中国共产党人不仅与国民党中的有识之士广交朋友，而且在同民主党派、无党派人士合作共事过程中坚持平等相待、真诚合作、民主协商、相互支持。共产党在抗日根据地局部执政条件下，在陕甘宁边区按“三三制”原则建立各级民主政权组织，可谓是中国特色协商民主的雏形。“三三制”是指抗日根据地抗日民主政权（参议会和政府）中人员的分配，共产党员占三分之一、左派进步分子占三分之一、中间派分子占三分之一。“三三制”民主政权建设过程中，采用了协商民主和选举民主相结合的方式，“三三制”政权是通过选举产生的，但选举前后做了大量的协商工作以确保各革命阶级在政权机关中的代表性。这主要包括选举前向群众做宣传和解释工作，选举后同民主党派、无党派人士进行会议协商、个别协商、座谈协商等。正如毛泽东所说，“我们一定要学会打开大门和党外人士实行民主合作的方法，我们一定要学会善于同别人商量问题”。周恩来曾说：“‘三三制’有两个特点：一个就是共产党不一定要在数量上占多数，而争取其他民主人士与我们合作。任何一个大党都不应以绝对多数去压倒人家，而要容纳各方，以自己的主张取得胜利。第二个特点就是要各方协商，一致协议。”由于在“三三制”政权中各党派在法律上、政治上完全平等，共产党也不例外；由于在“三三制”政权中共产党员无论是在组成人数上，还是在权力的掌握上都不占优势，所以中国共产党必须花大力气解释和阐明党的主张，并积极听取党外人士的意见，在充分的沟通和交流中达成意见整合。这反映了中国共产党是通过沟通、交流、平等协商而不是通过强制、独裁来实现自己的意志。实践证明，“三三制”政权对协商民主的探索，缓解了根据地的内部矛盾，调动了党内外各级各类人士的积极性，凝聚了各阶级、各阶层、各界人士的整体力量，实现了各阶级的团结合作与协商共事，铸就了一个团结稳固的后方，巩固了抗日民族统一战线，是共产党和民主党派、无党派人士政治协商的一次成功尝试。在这个意义上，它开启了后来中国政治协商会议与协商民主的先河。

正是因为共产党人同民主党派、无党派人士能够平等协商、真诚合作，使得在抗日战争结束后，蒋介石悍然发动内战时，民主党派以及无党派人士和共产党结成了最广泛的人民民主统一战线。这个统一战线，包括共产党同解放区和国民党统治区一切反对蒋介石国民党反动统治的民主党派、无党派民主人士和各个界别各个民族人士的统一战线。重庆谈判期间，毛泽东“三顾特园”，与民主人士张澜、鲜英协商建立联合政府的主张，中共与民盟订立“君子协定”，确立了在重大问题上事先协商、一致行动的共识。1948年4月30日，中共中央发布“五一”口号，各民主党派积极响应。

中华人民共和国成立之前，在不同统一战线的建立过程中，共产党人运用协商民主把各个党派、各个团体、各个阶层团结在一起，这个时候协商民主是建立统一战线的工作方式和方法，还没有形成系统的思想和制度，协商民主还不完善。随着解放战争的胜利，在“民主建政、协商建国”过程中，协商民主思想和制度得以逐渐形成。

二、中国人民政治协商会议的召开和中国特色政治协商制度的形成

1．中国人民政治协商会议的召开

抗日战争胜利后，“两个中国”之命运的斗争摆在国人面前。蒋介石打着“和平”的幌子邀请毛泽东到重庆进行和平谈判，国共双方签订了《政府与中共代表会谈纪要》（即“双十协定”），并根据这一协定，召开了由国民党政府主持召集的政治协商会议。但政治协商会议结束后，蒋介石背信弃义，撕毁了停战协定和政协协议，发动了不得人心、逆民主潮流的内战。在内战中，共产党同一切反对战争、追求和平的各种力量团结起来，结成了最广泛的人民民主统一战线，并在解放区进行土地改革和新式整军运动。不到两年，国民党就在战场上被打败了。毛泽东不失时机地发出“打倒蒋介石，解放全中国”的历史性号召，并提出了建立新型的“联合政府”。这一新型的“联合政府”当然不包括国民党反动派及其追随者，而是包括人民民主统一战线中的各民主党派、无党派民主人士、各人民团体及各界人士等，是追求和平、反对战争，追求民主、反对专制的最广泛的人民民主专政。

1949年6月15日至19日，中国共产党同各民主党派、无党派民主人士协商，在北平召开新政协筹备会议。之所以提出“新政协”，是为了与国民党1946年提出的“政治协商会议”相区别。毛泽东在筹备会的开幕典礼上发表讲话，说明这个筹备会的任务是“完成各项必要的准备工作，迅速召开新的政治协商会议，成立民主联合政府，以便领导全国人民，以最快的速度肃清国民党反动派的残余力量，统一全中国，有系统有步骤地在全国范围内进行政治的、经济的、文化的和国防的建设工作”。会议选举出筹备会常务委员21人，常委会又推选毛泽东为主任，周恩来、李济深、沈钧儒、郭沫若、陈叔通为副主任。在常务委员会下设6个小组。9月17日，筹备会召开第二次会议，一致决定将新政协会议正式定名为“中国人民政治协商会议”。1949年9月21日至30日，在北平举行中国人民政治协商会议第一届全体会议。会议通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》，选举中华人民共和国中央人民政府委员会，选举毛泽东为中央人民政府主席。大会规定以五星红旗为国旗，以《义勇军进行曲》为代国歌，以北平为首都并改名为“北京”，采用公元纪年。大会选举毛泽东为中华人民共和国中央人民政府主席，朱德、刘少奇、宋庆龄、李济深、张澜、高岗为副主席，周恩来、陈毅等56人为中央人民政府委员。

《中国人民政治协商会议共同纲领》的通过，表明在革命取得胜利后，中国共产党并没有独霸政权，而是同各民主党派、无党派人士采用协商民主的形式联合执政。

2．中国特色政治协商制度的形成

为什么要通过“人民政协”这样一种形式来建立中华人民共和国呢？因为这里面包含了“民主建政、协商建国”的协商民主思想。人民政协的发端起源于1948年4月30日中共中央发布《纪念“五一”劳动节口号》（简称“五一”口号），其中第五条郑重宣布和号召：“各民主党派、各人民团体、各社会贤达迅速召开政治协商会议，讨论并实现召集人民代表大会，成立民主联合政府！”“五一”口号提出的历史背景是1948年时国民党的军事形势已是一片颓势，而国民党的倒行逆施也使民主党派的一些人士从“第三条道路”的梦幻中清醒过来，愿意同共产党团结合作，推翻国民党独裁专制政权，建立一个独立、民主、和平、统一的中华人民共和国。如民盟中央负责人沈钧儒向中共提议，召开人民代表大会，成立联合政府。“五一”口号发表之前，中共通过发表评论或者写信的形式，表达了与民主党派“携手前行”的思想。4月30日，《纪念“五一”劳动节口号》通过陕北的新华社正式对外发布，新华广播电台也进行了广播。在中共中央发布“五一”口号的次日，即5月1日当天，毛泽东以协商的口气向民革主席李济深和民盟中央常务委员沈钧儒致函，共同协商召开政治协商会议的时间、地点、参会党派和原则、实施步骤等。一石激起千层浪，“五一”口号发布后在国内外引起强烈反响。5月5日，李济深、沈钧儒等12名民主人士联名通电，积极响应中共“五一”口号。他们还向国内各报馆、各团体及全国同胞发出《响应中共“五一”号召的通电》，指出：中共“五一”号召“事关国家民族前途，至为重要”。随后，台盟、民进党、致公党、民盟、农工党等纷纷发表宣言，积极响应“五一”口号。此后，许多国内代表人物响应中共中央的号召，纷纷到达解放区，参加1949年9月召开的新政协，为建立中华人民共和国做出贡献。

中共在人民政协的建立过程中，逐渐形成了协商民主思想，表现在：第一，以平等态度对待各民主党派，而不以大党、胜利者自居。第二，坚持民主协商、求同存异，多党合作，不搞一党专政。第三，同民主党派协商建立联合政府，共同执政。

中国人民政治协商会议第一次会议的召开，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立起来，标志着中国特色社会主义协商民主正式形成，意味着中国特色社会主义协商民主从此以后不再是停留在政治协商思想上，而是已经开始向政治协商制度发展了。

三、中国人民政治协商制度的发展

自1949年人民政协创建以来，中国特色社会主义协商民主迄今已有70年的历史了。从其发展演变历程来看，可分为四个阶段，分别是1949—1956年为稳步发展阶段，1957—1976年为遭受挫折阶段，1978—2002年为重新定位阶段，2003年至今为快速发展阶段。

1954年第一届全国人民代表大会召开之前，人民政协既是人民民主统一战线的组织形式，又代行全国人民代表大会的职权，具有承担民主协商职能和执行国家政权机关职权的双重性质。这一时期，中国共产党特别注意在政治协商中听取和采纳民主党派、无党派人士的意见和建议。1949年10月，毛泽东在谈话中提出：“共产党人要永远与非党人士合作，这样就不容易做坏事和发生官僚主义。”

1954年第一届全国人民代表大会召开后，人民政协不再代行人民代表大会的职权，但中共中央决定仍然继续保留人民政协，发挥它在民主政治建设中的作用。毛泽东在谈到政协的性质和任务时指出，“政协是全国各民族、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表”，并在1956年4月提出中国共产党同民主党派实行“长期共存、互相监督”的方针。在整个新民主主义向社会主义过渡时期，中国共产党和各民主党派、无党派人士始终坚持民主协商，创造了“双周座谈会”“协商座谈会”“最高国务会议”等行之有效的协商形式。社会主义改造完成后，从1957年下半年开始，由于受“左”倾思想以及反右扩大化影响，直到“文化大革命”结束，社会主义协商民主遭受了重大挫折。

1978年党的十一届三中全会果断停止了“以阶级斗争为纲”的方针，对人民政协的性质和任务进行了重新认识和界定。邓小平明确提出“我国的统一战线已经成为工人阶级领导的、工农联盟为基础的社会主义劳动者和拥护社会主义的爱国者的广泛联盟”，各民主党派是“参政党”。之后人民政协进入到一个不断完善、巩固和发展的新阶段。中国共产党一步一步地明确了人民政协的地位和作用：人民政协是中国人民爱国统一战线的组织，其主题是团结、民主；主要职能是政治协商、民主监督、参政议政；发挥职能的主要机制是中国共产党领导下的多党合作和政治协商制度，等等。近年来，人民政协的协商民主在制度化、规范化、程序化方面不断完善，取得重大进步，大大促进了中国特色社会主义民主发展进程，也为我国其他领域的协商民主提供了经验和样本。

四、中国特色社会主义协商民主广泛多层制度化发展

中国的协商民主伴随着统一战线和人民政协的发展而发展起来，经过70年的发展，现在的协商民主已经不再局限于人民政协政治协商的范畴，而是体现在党的领导和执政的各个环节以及社会生活的方方面面。党的十八大报告提出健全社会主义协商民主制度，“推进协商民主广泛多层制度化建设”。

所谓“广泛”，指的是协商民主横向的覆盖范围。当前我国的协商民主，除了政协协商外，还发展起了政党协商、人大协商、基层协商、社会团体协商等等多个领域的协商民主实践。

所谓“多层”，指的是协商民主的纵向布局层级。当前协商民主的内容不限于政治协商，还包括了立法协商、行政协商、民主协商、社会协商等。

协商民主制度化，就是要构建程序合理、环节完整的协商民主体系，这是我国政治体制改革的着力点。虽然我国形成了以人民政协为重要组成部分的广泛多层的协商民主实践，但除了人民政协协商民主形成了制度化、组织化的民主形式外，其他领域的协商民主形式还停留在初期探索阶段，主观随意性大、不稳定、协商民主质量不高。必须加强制度化建设，变“关心协商”为“必须协商”，“可以协商”为“程序协商”，从“软办法”转变为“硬约束”。此外，促进协商民主建设，不仅要促进各个领域的协商民主形成完善合理的制度和程序，而且各个领域的协商民主制度要相互促进、良性互动，形成科学完整的协商民主体系。

推进协商民主广泛多层制度化建设，是我国协商民主发展的现状，同时也是未来发展的趋势。只要我们坚持不懈地朝着这个方向探索，并将社会主义协商民主和选举民主有效结合起来，中国特色社会主义民主就会大放异彩。这不仅是中国民主发展道路上的重大探索和贡献，同时也为世界民主发展道路贡献了中国智慧。