第三节 中国保险业的产生与发展

一、中国近代保险业

（一）外商保险公司垄断时期

我国古代保险的雏形或萌芽并没有演变成现代商业保险，近代中国保险业是随着帝国主义势力的入侵而出现的。

19世纪初，当中国仍处于闭关自守状态时，已完成工业革命的英国率先用枪炮强行打开了我国门户，其保险商也开始跟随他们的战舰抢占中国市场，近代保险制度也随之传入中国。1805年，英国保险商向亚洲扩张，在广州开设了第一家保险机构，称为“谏当保安行”或“广州保险会社”。经过两次鸦片战争，以英国保险商为首的一些帝国主义国家的保险商，凭借一系列强加于我国的不平等条款及其在华特权，进一步在中国增设保险机构。1845年，英商在上海这个“冒险家乐园”开设了“永福”“大东方”两家人寿保险公司，19世纪70年代又在上海开办了“太阳”“巴勒”等保险公司。

外商保险公司在中国的出现是帝国主义经济侵略的产物，这些保险公司凭借不平等条款及其在华特权，挟其保险经营的技术和雄厚资金，利用买办在中国为所欲为地扩张业务领域，并用各种手段实行垄断经营，长期霸占中国保险市场，攫取了大量的高额利润。到19世纪末，已形成了以上海为中心，以英商为主的外商保险公司垄断中国保险市场的局面。

（二）民族保险业的诞生和兴起

鸦片战争后，外商保险公司对中国保险市场的掠夺，激起了中国人民振兴图强维护民族权利，自办保险的民族意识。一些有识之士，民族资产阶级思想的传播者，如魏源、洪仁轩、郑观应、王韬、陈炽等人，开始把西方的保险知识介绍到国内，并主张创办自己的保险事业，为创建我国的保险业做了舆论准备。19世纪中叶，外国保险公司在华势力急剧扩张的同时，民族保险业也脱颖而出。

1865年5月25日，中国人自己创办的第一家保险公司“义和公司保险行”在上海诞生，它打破了外商保险公司独占我国保险市场的局面，为以后民族保险业的兴起开辟了道路。此后，相继出现的民族保险公司有：保险招商局、仁和水险公司与济和水火险公司（后二者合并为仁济和水火险公司）、安泰保险公司、常安保险公司、万安保险公司等。其中，仁济和保险公司是我国第一家规模较大的船舶运输保险公司；香港华商、上海华安人寿保险公司和延年寿保险公司等是最早由华商经营的人寿保险公司。从1865年到1911年中华民国成立之前，华商保险公司已有45家，设在上海的有37家，设在其他城市的有8家。1907年，上海的9家华商保险公司组成历史上第一家中国人自己的保险同业公会组织——“华商火险公会”，用以抗衡洋商的“上海火险公会”，这反映出民族保险业开始迈出联合团结的第一步。同时，清政府也注意到了保险这一事业，并草拟了《保险业章程草案》《海船法草案》和《商律草案》，这些保险法规虽未正式颁布实施，但对民族保险业的兴起、发展起了一定的促进作用。这些法规的拟定也使保险业的法律制度逐步走向系统化和完备化。

上述情况表明我国民族保险业在辛亥革命前已兴起和形成。但这一时期的民族保险业的资本和规模都不大，相对于外商保险公司仍处于弱势地位。

（三）20世纪初期的中国保险业

1．民族保险事业的发展

第一次世界大战期间，由于欧美帝国主义国家忙于战争，无暇他顾，我国民族资本有了发展的机遇，许多民族资本的火灾保险公司和人寿保险公司在上海、广州、香港等地相继成立。尽管第一次世界大战后民族保险业因外国势力的加强而陷入萧条，但在五四、五卅运动以后，中国民族银行业的发展及对民族保险业的投入，又使保险业有了迅速的发展，并且保险业务迅速由上海等地延伸到其他口岸和内地商埠。据1937年《中国保险年鉴》统计，全国有保险公司40家，分支机构126家，这些分支机构遍布全国各地。

在民族保险业的发展和中外保险公司激烈竞争的形势下，一些规模较大的民族保险公司将保险业务由国内扩展到国外，开拓保险市场，扩展国外保险业务。1937年前后，华商保险公司陆续在西贡、巴达维亚、澳门、新加坡、马尼拉等地设立分支公司。中国保险公司还在大阪、伦敦、纽约等地设立代理处，由所在地的中国银行代理保险业务。

2．外商保险公司进一步垄断中国保险市场

第一次世界大战结束后，美、日保险在华势力迅速扩大，形成了以英、美、日为主的多国势力控制中国保险市场的局面。在当时，全中国一百多家保险公司和保险机构中，华资保险公司仅有24家。这些外商保险公司垄断并控制了我国的保险市场，攫取大量的超额利润。据1937年的资料，中国每年流出的保费外汇达235万英镑，占全国总保险费收入的75%。

“九一八”事变发生后，日本帝国主义对东北沦陷区实行经济上的全面控制，对日本以外的保险公司进行重新登记，采取逐步驱逐政策，独占保险市场。

3．官僚资本保险机构对中国保险市场的控制

1937年“七七事变”后，中华民族抗日战争全面展开，国民党政府被迫迁都重庆，经济中心逐渐西移，许多中国保险公司也随之西移重庆。这促进了内地保险业的发展，大后方的保险机构大量增加。至1945年8月，川、云、贵、陕、甘5省共有保险总分机构134处。然而当时大后方的保险市场却是由国民党官僚资本和政府有关部门兴办的官办保险公司所操纵和控制，它们凭借雄厚的资金和政治后台，几乎包揽了当时大部分保险业务。在重庆，“四大家族”的官僚资本控制了占全国90%的保险业务，形成官僚资本在保险业的霸权地位。

第二次世界大战后，中国的保险中心又东移上海。在抗日战争胜利气氛的鼓动下，百业渴望振兴，保险业也力求励精图治，曾一度呈现出表面繁荣景象。但这一时期的情况却是官僚资本保险机构与卷土重来的外商保险公司相互利用，控制保险市场。外商公司控制官僚资本公司，而民族资本保险公司则受外商和官僚资本保险公司的双重控制。由于国民党政府的腐败统治，投机活动盛行，物价飞涨，民不聊生，国民经济陷于崩溃状态，到1949年，华商保险公司已处于奄奄一息的境地。

近代商业保险制度在我国虽然已有一百多年的历史，却始终未能获得较大发展，其主要原因在于：

第一，近代商业保险是帝国主义列强强制输入中国的，帝国主义的保险公司长期垄断我国保险市场。他们经营保险的目的在于谋求最大利润，掠夺中国财富，他们在中国实行的是掠夺性的保险政策，其业务范围局限于当时经济较发达的通商口岸，保险对象绝大部分是工商业者，没有也不可能面向广大群众。中国的民族保险业虽曾有过发展，但由于其自身的软弱性和局限性，始终步履维艰，发展缓慢，在保险市场上受制于人，处于从属地位。当时的中国政府虽也曾对保险有所认识，制定了一些法律法规，以图监督、管理保险市场，然而旧中国的半殖民地性质决定了政府作为的限制——约束不了外商保险机构，难以规范保险市场。因此，无论是民族保险，还是旧中国政府都难以担当起培育、建设中国保险市场的重任。

第二，近代中国长期处于半封建半殖民地状态，实行的是闭关自守，抑制商品经济发展的政策，自给自足的自然经济占主导地位。在这种经济环境下，社会经济非常落后，人民生活极端贫困，难以形成对保险的有效需求。同时在自给自足的小农经济条件下，人们以家庭为经济单位，以土地为生，土地的不可移动性束缚了人们之间的相互交往，滋生的是封闭式保守思想意识，对于各种风险事故引起的经济困难，习惯于依靠血缘亲属关系来解决，没有保险的习惯。

第三，近代中国长期战乱，特别是抗战发生后，国统区货币贬值，物价飞涨，通货膨胀严重，国民党政府的腐败使国民经济陷于崩溃，致使原本落后的保险市场难以维持，至中华人民共和国成立前夕，整个保险事业几乎陷于崩溃。

二、中国现代保险业的发展

1949年10月，中华人民共和国成立，新中国保险事业从此也翻开了新的篇章。60余年来，中国保险事业几经波折，如今已逐步走向成熟和完善。

（一）新中国保险事业的形成和发展（1949—1957年）

主要有两方面的内容：

1．人民保险事业的创立和发展

1949年，随着解放战争在全国范围内取得决定性胜利，建立统一的国家保险公司被提上了议事日程，1949年9月25日至10月6日，经过紧张的筹备，第一次全国保险工作会议在北京西交民巷举行，会议讨论了一系列人民保险事业发展的方针政策问题，为新中国保险事业的发展指明了方向。1949年10月20日，中国人民保险公司在北京成立，宣告了新中国统一的国家保险机构的诞生，从此揭开了中国保险事业崭新的一页。

中国人民保险公司在成立后，本着“保护国家财产，保障生产安全，促进物资交流，增进人民福利”的基本方针，配合国家经济建设，先后开办了各种保险业务。国民经济恢复时期，中国人民保险公司为配合国民经济恢复这一中心工作，开办的国内业务主要是对国营企业、县以上供销合作社、国家机关财产以及铁路、轮船、飞机的旅客实行强制保险。此外还在农村开展自愿性质的牲畜保险，并在城市中开展各种自愿性质的财产保险和人身保险。这对当时年轻的人民共和国国民经济的恢复和发展，起了积极的作用。但是由于认识上的原因以及缺乏经验，在业务经营过程中犯了盲目冒进，强迫命令的错误，一度在群众中引起了反感。因此，在“一五”期间，国家确立了“整顿城市业务，停办农村业务，整顿机构，在巩固基础上稳步前进”的方针，对保险市场进行了整顿：逐步收缩停办农村业务，集中力量发展城市中的强制保险、运输保险和火险三项业务。后来为了充实国家财政和社会后备力量，又重点发展农村保险，停办部分国营企业强制保险，稳步扩大城市保险业务，有计划地办理适应群众需要的个人财产和人身保险。人民保险事业在整顿中稳步发展。

2．人民政府对旧中国保险市场的整顿和改造

在创建和发展人民保险事业的同时，人民政府对旧中国的保险市场进行了整顿和改造。

第一，接管官僚资本的保险公司。由于官僚保险机构大多集中在上海，所以接管工作以上海为重点。1949年5月27日上海解放后，上海军管会财政经济接管委员会金融处立即发布保字第一号训令，接管324家官僚资本保险机构。其他解放了的城市的官僚资本保险机构也相继由当地军管会接管。

第二，对民族资本的保险公司进行整顿和改造。对于民族资本的保险公司进行重新登记，并允许其进行社会主义改造，几经合并，又投入部分国家资金，最终于1956年成立了公私合营的专营海外保险业务的太平保险公司。

第三，对外商保险公司实行限制政策。新中国成立后，为彻底改变帝国主义垄断中国保险市场的局面，维护民族独立，中国政府废除了外商保险公司一切在华特权，对其业务经营严格管理，限制其业务经营范围，切断业务来源，对违反中国法令和不服从管理的外商保险公司进行严肃查处。到1952年年底，外商保险公司由于在我国保险市场上的业务量逐年下降而陆续申请停业，最终全部自动撤离中国保险市场。

（二）中国保险事业的停滞（1958—1978年）

1958—1978年这二十年间，我国经历了三年“大跃进”、三年困难时期、十年“文化大革命”，我国经济的发展受到了严重的影响，我国的保险市场因此偏离了正确轨道。

由于受极“左”思潮的影响，1958年全国各地刮起了“共产风”，搞“人民公社化”“一大二公”，生、老、病、死统统由国家包下来，许多人片面认为保险已完成了历史使命，没有存在的必要。于是，1958年10月在西安召开的全国财贸会议提出了立即停办国内保险业务的建议，同年12月在武汉召开的全国财政会议正式做出了立即停办国内保险业务的决定，同时，财政部发出停办国内保险业务以后财务处理的通知。至此，除上海等个别城市还保留少量的国内业务外，全国其余各地均停办了国内保险业务。中国人民保险公司专营国外业务，改由中国人民银行总行国外局领导，编制压缩为30多人的一分处。1958年年底到次年，数万名保险干部转业，几千个机构被撤销，国内保险业务进入空前低谷时期。

1964年，随着国民经济的好转，中国人民银行向国务院财贸办公室请示建议恢复保险公司建制获准。之后，保险建制改为局级，对外行文用中国人民保险公司的名义。1965—1966年，随着全国农业生产的发展，国内一些大城市的国内保险业务陆续恢复。但“文化大革命”打乱了中国经济发展的进程，保险被视为“封资修”，国内业务被迫全部停办，国外业务也遭到冲击，最后中国人民保险公司只剩下9人从事国外保险业务工作的守摊和清摊工作，全国各地的保险机构全部瘫痪。

（三）中国保险事业的恢复（1979—1985年）

党的十一届三中全会做出了把党和国家工作的重点转移到社会主义现代化经济建设上来的战略决策。我国保险市场以此为契机逐渐恢复。

1979年4月，国务院批准并转发了中国人民银行全国分行行长会议纪要，做出了逐步恢复国内保险业务的重大决策。同年11月，中国人民银行召开了全国保险工作会议，肯定了保险对发展国民经济的积极作用，并在总结国内外保险经验的基础上，根据国家改革开放的精神，具体部署了恢复国内保险业务的方针政策和措施。全国保险工作会议结束后，恢复国内保险业务，组建各地分支机构的工作全面展开。截至1980年底，全国28个省、自治区、直辖市都已恢复了保险公司的分支机构，各级机构总数达311个，专职保险干部3423人，全年共收保费2.9亿多元。

在恢复各类财产保险业务的基础上，1982年，中国人民保险公司又开始恢复办理人身保险业务和农村保险业务。几年时间，国内各项业务飞速增长（见表2-1），与此同时，涉外保险业务也快速发展，1983年，中国人民保险公司已与120多个国家和地区1000多家保险公司建立了国际业务关系，全年保险费收入1.5亿多美元，并承保了对外贸易的70%以上的业务。

恢复初期，中国人民保险公司为中国人民银行的一个局级专业公司，管理体制沿袭20世纪50年代的总、分、支公司垂直领导形式。为了适应保险市场发展的需要，1982年经国务院批准同意，设立了中国人民保险公司董事会、监事会。其主要任务是：贯彻执行国家保险事业的方针政策，领导和监督保险公司的经营和管理工作。1983年9月，国务院同意中国人民保险公司从中国人民银行中分离出来，升格为国务院直属局级经济实体，按照国家的法律行政法规的规定，独立行使职权和进行业务活动。从1984年1月起，中国人民保险公司的分支机构改由保险总公司领导。1985年2月，中国人民保险公司各省、自治区、直辖市分公司经当地党政部门批准，全部升格为厅局级机构，实行总公司与当地人民政府双重领导。至此，我国保险事业已基本恢复。

从新中国保险事业的建立到20世纪80年代我国保险业基本恢复这段时期，人民保险事业从无到有，取得了长足的发展。但我国长期实行的计划经济却导致了对保险认识的偏差，致使我国保险业跌宕起伏，发展坎坷，而国家对保险业的垄断经营，又在一定程度上妨碍了保险业的发展。

（四）中国保险业的逐步完善（1986年至今）

我国保险业从1986年起进入了全面发展的时期，并逐步走向完善和成熟。

1．保险机构不断增加，逐步形成多元化竞争格局

1985年3月3日，国务院颁布了《保险企业管理暂行条例》，为我国保险市场的新发展提供了法律保障。1986年，中国人民银行首先批准设立了新疆生产建设兵团农垦保险公司，专门经营新疆生产建设兵团内部的以种植和牧养业为主的保险业务，这预示着中国人民保险公司独家经营的局面从此在我国保险市场上消失。1987年，中国交通银行及其分支机构开始设立保险部，经营保险业务，1991年又在此基础上组建了中国太平洋保险公司，这是第二家全国性的综合保险分公司。平安保险公司于1986年在深圳成立，并于1992年更名为中国平安保险公司，成为第三家全国性的综合保险公司。进入20世纪90年代以后，保险市场供给主体发展迅速，大众、华安、新华、泰康、华泰等十多家全国性或区域性的专业保险公司进入保险市场。

2001年中国加入WTO，按照保险业对外开放的进程表，3年过渡期内保险业务范围和区域逐步开放。2004年12月11日，中国保监会发布公告：根据中国加入WTO时的承诺，自即日起，允许外资寿险公司提供健康险、团体险和养老金/年金险业务，取消对设立外资保险机构的地域限制，设立合资保险经纪公司的外资股可至51%。自此，我国保险业进入全面开放时期。中国加入世贸组织及保险市场的逐步开放，为保险业发展带来了前所未有的发展机遇，也拉动了保险消费。在此阶段，市场主体快速增加且出现多元化经营主体，市场结构得到有效改善。

在国有保险机构改革和民族保险公司不断发展的同时，外资保险机构也逐渐进入中国保险市场。从1992年美国友邦保险公司在上海设立分公司以来，已有多家外资保险公司获准在我国营业或筹建营业性机构。截至2016年年末，全国已开业的保险机构共203家。其中，保险集团公司12家，财产险公司79家，人身险公司77家，保险资产管理公司22家，保险从业人员660.4万人，其中营销员528.4万人。

从保险费收入分布情况分析，2017年全国寿险公司原保费收入总计26039.55亿元，财险公司原保费收入总计10541.38亿元。其中，中国人寿保险股份有限公司和中国人保财产保险股份有限公司分别以5122.7亿元和3492.9亿元的原保费收入分列寿险业和财险业的榜首。平安人寿和太平洋人寿分别以3689.3亿元和1739.8亿元分列寿险业的第二位、第三位，而平安财险和太平洋财险则分别以2159.8亿元和1039.9亿元占据了财险业的第二把和第三把交椅。短期之内国内市场格局不会发生大的变化，传统的三巨头（即中国人寿保险有限公司、中国平安保险公司、中国太平洋保险公司）仍将占据寿险和财险市场的半壁江山，但随着中小保险公司的迅速崛起，市场集中度在逐年降低。依据保险监督管理委员会公布的数据，前三大寿险公司（即中国人寿、平安人寿、太平洋人寿，下同） 2004年的市场份额为74.86%,2008年降至63%,2013年则降到了54%；前三大财险公司（即中国人保财产保险股份有限公司、平安财险、太平洋财险，下同） 2004年的市场份额为79.9%,2008年下降为64%,2013年降到了65%。2017年，前三大寿险公司市场份额为40.5%，前三大财险公司市场份额为63.5%。我国保险市场供给主体的增加、供给主体的多元化以及各供给主体在保险市场上所占份额的情况，表明我国保险市场多元化格局已经形成。在市场竞争的压力下，产品创新、市场细分和销售渠道拓展等方面开始取得明显成效，推动了保险消费水平的提高。

2．保险中介人制度逐步建立和完善

随着中国保险市场趋于成熟，保险中介人制度也逐步建立和完善。保险代理人、保险经纪人以及保险公估人共同组成了保险中介体系。从1986年以后，中国保险市场上陆续出现了各种保险中介人。保险代理人是我国保险市场出现最早也是发展最快的一种中介人，特别是1992年美国友邦寿险营销机制的引入，使我国寿险市场上的营销员制（寿险个人代理制）得以迅速发展。1996年12月中旬，为提高代理人素质，规范代理人行为，保险监督机关在国内各城市首次组织了“全国保险代理人资格考试”。1997年中国人民银行颁布了《保险代理人管理规定（试行）》,1998年中国人民银行颁布了《保险经纪人管理规定（试行）》，这些规定建立了一套包括专业代理人、兼业代理人和个人代理人的保险代理人管理制度和保险经纪人管理制度。保监会成立后，对保险中介实行分类监管，先后颁布了《保险代理机构管理规定》《保险经纪机构管理规定》《保险公估机构管理规定》和《保险兼业代理管理暂行办法》。1999年我国开始举行全国经纪人资格考试，为保险经纪人制度的建立和发展准备了条件。2000年12月23日，我国举行第一次保险公估人资格考试。与此同时保险中介市场的相关管理制度也在不断建立和完善，这些考试制度和管理制度的建立以及不断完善规范了保险中介市场，提高了保险中介从业人员整体素质和服务水平，促进了我国保险中介市场的健康规范发展。2015年4月，我国对《保险法》进行修订，取消了保险销售（含保险代理）、保险经纪从业人员资格核准审批事项，由所属公司为保险销售人员在保监会保险中介监管信息系统进行执业登记，资格证书不作为执业登记管理的必要条件，这对保险公司对其从业人员的筛选、培训提出了更高的要求。

3．保险业务持续发展，市场规模迅速扩大

随着国民经济的发展，保险市场主体的增加，我国保险业务持续发展。就经营的险种而言，已从恢复国内业务初期的几十个传统险种发展成今天的包括信用保证保险、责任保险在内的近千个险种。就业务发展规模而言，保费收入连年增加，同比增长大多在20%，远远高于国民经济发展的同期速度。1997年保费总收入达1080亿元，同比增长9%，其中寿险保费第一次超过了产险收入，达600亿元，占总保费收入的55.6%。1999年，保费总收入已增至1393.2亿元，同比增长10.2%，其中财产保险保费收入521.1亿元，占总保费的37.4%，寿险保费收入872.1亿元，占总保费的62.6%。2000—2016年，我国保费收入从1596亿元上升到30959亿元，并一直保持了较快的增长速度。保险资产规模从2000年年末的3374亿元增加到2016年年末的151302亿元（见表2-2）。

可以预见，随着我国经济体制改革的深化、国民收入水平的提高，中国保险市场的潜力十分巨大，保险市场规模仍将继续扩大。

4．保险法制建设和保险市场监管逐步走向规范化

随着中国保险市场体系的建立、保险业务的发展，一个以政府监管为主，行业自律为辅的保险市场监管体系也在逐步地建立和完善。1985年3月3日颁布的《保险企业管理暂行条例》（简称《管理条例》）是新中国成立以来第一部保险业的法规。《管理条例》指定中国人民银行是保险行业的管理机关，规定了保险企业的设立、中国人民保险公司的地位、偿付能力和保险准备金、再保险等方面的内容。1989年2月16日，针对当时保险市场的形势和存在的问题，国务院办公厅下发了《关于加强保险事业管理的通知》，提出了整顿保险秩序的措施和办法。1992年美国友邦公司在上海设立分公司后不久，中国人民银行颁布了《上海外资保险机构暂行管理办法》指导引进外资保险公司的试点工作。1995年6月30日《中华人民共和国保险法》正式颁布，并于同年10月1日起正式实施。《保险法》是新中国成立以来的第一部保险大法，它对保险公司、保险合同、保险经营规则、保险业的监管和代理人、经纪人等做了比较详细的规定。《保险法》的颁布，标志着新中国保险市场监管的法规建设进入了一个崭新的发展阶段。2002年10月，针对我国加入世贸组织承诺对保险业的要求，全国人大常委会对《保险法》进行了第一次修正，修改后的《保险法》自2003年1月1日起正式实施。近年来，随着国民经济的快速发展和法律环境的改变，保险业的发展形势和2002年最近一次修改《保险法》时相比已发生很大的变化，法规的缺陷在很大程度上影响了保险工作的开展和保险纠纷的处理，再次对《保险法》进行修订和完善势在必行。2004年10月，中国保监会会同有关部门正式启动《保险法》第二次修改的准备工作。2009年2月28日，十一届全国人大常委会第七次会议表决通过了新修订的《保险法》，并于同年10月1日正式实施。2014年8月31日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议通过《中华人民共和国保险法》的修订，对原保险法内容做出一定的调整，从而加强保险法治建设，这是推进简政放权放管结合的必然要求。2015年4月24日，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议《关于修改〈中华人民共和国计量法〉等五部法律的决定》又对《保险法》做出进一步修改。对《保险法》的四次修订不仅是我国保险法制建设的重大事件，也是完善社会主义市场经济法律体系的重要举措，对全面提升保险业法治水平、促进保险业持续平稳健康发展必将产生积极而深远的影响。

在我国保险法规逐步完善的同时，保险市场监管机构和行业自律组织也逐步建立。1995年7月，中国人民银行设立了专门行使监管职能的司局——保险司。1998年11月18日，经国务院批准，中国保险监督管理委员会正式在北京成立。根据国务院规定，中国保监会是国务院直属事业单位，是中国商业保险的主管部门，根据国务院授权履行行政管理职能，依照法律法规集中统一监管保险市场。中国保监会的成立，为保险市场监管的成熟化、专业化提供了组织保证。1994年上海市保险同业公会成立以来，全国各地的保险同业公会或保险行业协会相继成立，并于1997年9月签署了我国保险界第一个《全国保险行业公约》，这是我国保险市场行业自律机制建设的重要举措，也是迈向规范和有序竞争的开端。2000年以后，根据保险市场发展的实际，中国保监会积极探索，初步建立了以市场行为监管、偿付能力监管和公司治理结构监管为三大支柱的现代保险监管体系。市场行为监管方面，监管的重点逐步转向保护投保人和被保险人利益，以及防止误导宣传。保监会加强偿付能力监管制度建设，包括保险公司偿付能力额度及监管指标体系、偿付能力报告编报规则体系、偿付能力季度报告和分析制度、偿付能力危机应急制度等，偿付能力监管体系建设取得一系列成果。2004年以来，保险公司治理结构存在的风险和问题越来越受到监管部门的高度关注，保险公司治理结构监管已成为国际保险监管的新趋势。2006年1月，中国保监会发布《关于规范保险公司治理结构的指导意见》，主要包括强化股东义务、加强董事会建设、发挥监事会作用、加强关联交易和信息披露管理、治理结构监管七个部分。

三、中国保险业的发展趋势

（一）保险市场发展潜力巨大

中国保险业恢复发展30多年来，发展成就巨大。2017年中国保险费收入达到5414.5亿美元，超过日本，成为世界第二大保险市场。但从人均保险费和保险费占国内生产总值的比例这两个指标来看，中国在全球的排名较低。2017年中国人均保费为384美元，低于世界平均水平649.8美元；保险深度为4.57%，在全球排名第36位，远低于全球6.13%的平均水平。但较之以前，中国的保险密度和保险深度已取得一定发展，未来中国国内保险市场还具有巨大的发展空间（见表2-3）。

“十三五”时期，是国内保险业发展与矛盾凸显并存的阶段。在此期间，从国际环境看，经济全球化深入发展，科技创新孕育新突破，国际金融危机影响深远，世界经济增长速度减缓，国际货币体系和金融监管面临改革与重构，国际金融监管合作将持续加强，我国作为新兴保险大国可以寻求更多发展和参与的机会。从国内环境看，我国仍处于可以大有作为的重要战略机遇期。工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化深入发展，经济发展活力不断增强，我国经济将在较长时间内继续保持平稳快速发展态势。社会财富和居民财富不断积累，将为保险业发展提供坚实的基础。随着社会主义市场经济体制的不断完善，保险作为市场经济条件下风险管理的基本手段，在创新社会风险管理、基本公共服务体系建设和人民群众养老、医疗等方面能够发挥更大作用。同时，应当清醒看到，由于我国保险业起步晚、基础差，保险业还存在着一些亟待解决的矛盾和问题。其主要是：覆盖面不宽，功能作用发挥不充分；粗放经营状况尚未根本改变；市场秩序不规范、销售误导和理赔难等问题依然突出；自主创新能力不强，高素质专业人才匮乏等。保险业的进一步发展需要解决发展中的这些突出矛盾和问题，推进保险业加快发展方式转变，实现全面转型升级、科学发展。

（二）中国保险业未来的发展

2015年8月13日，国务院发布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》（以下简称《意见》），标志着政府把发展现代保险服务业放在经济社会工作整体布局中统筹考虑，开创了保险业在更广领域和更深层面服务经济社会全局的战略机遇，翻开了加快发展现代保险服务业的新篇章。

首先，《意见》提出了保险业未来发展的指导思想、基本原则和发展目标。提出以科学发展观为指导，立足于服务国家治理体系和治理能力现代化，把发展现代保险服务业放在经济社会工作整体布局中统筹考虑，以满足社会日益增长的多元化保险服务需求为出发点，以完善保险经济补偿机制、强化风险管理核心功能和提高保险资金配置效率为方向，改革创新、扩大开放、健全市场、优化环境、完善政策，建设有市场竞争力、富有创造力和充满活力的现代保险服务业，使现代保险服务业成为完善金融体系的支柱力量、改善民生保障的有力支撑、创新社会管理的有效机制、促进经济提质增效升级的高效引擎和转变政府职能的重要抓手。发展的基本原则：一是坚持市场主导、政策引导。对商业化运作的保险业务，营造公平竞争的市场环境，使市场在资源配置中起决定性作用；对具有社会公益性、关系国计民生的保险业务，创造低成本的政策环境，给予必要的扶持；对服务经济提质增效升级具有积极作用但目前基础薄弱的保险业务，更好地发挥政府的引导作用。二是坚持改革创新、扩大开放。全面深化保险业体制机制改革，提升对内对外开放水平，引进先进经营管理理念和技术，释放和激发行业持续发展和创新活力。增强保险产品、服务、管理和技术创新能力，促进市场主体差异化竞争、个性化服务。三是坚持完善监管、防范风险。完善保险法制体系，加快推进保险监管现代化，维护保险消费者合法权益，规范市场秩序。处理好加快发展和防范风险的关系，守住不发生系统性区域性金融风险的底线。发展目标是：到2020年，基本建成保障全面、功能完善、安全稳健、诚信规范，具有较强服务能力、创新能力和国际竞争力，与我国经济社会发展需求相适应的现代保险服务业，努力由保险大国向保险强国转变。保险成为政府、企业、居民风险管理和财富管理的基本手段，成为提高保障水平和保障质量的重要渠道，成为政府改进公共服务、加强社会管理的有效工具。保险深度（保费收入/国内生产总值）达到5%，保险密度（保费收入/总人口）达到3500元/人。保险的社会“稳定器”和经济“助推器”作用得到有效发挥。

其次，《意见》提出了9大方面29条政策措施。一是构筑保险民生保障网，完善多层次社会保障体系。把商业保险建成社会保障体系的重要支柱，创新养老保险产品服务，发展多样化健康保险服务。二是发挥保险风险管理功能，完善社会治理体系。运用保险机制创新公共服务提供方式，发挥责任保险化解矛盾纠纷的功能作用。三是完善保险经济补偿机制，提高灾害救助参与度。将保险纳入灾害事故防范救助体系，建立巨灾保险制度。四是大力发展“三农”保险，创新支农惠农方式。积极发展农业保险，拓展“三农”保险的广度和深度。五是拓展保险服务功能，促进经济提质增效升级。充分发挥保险资金长期投资的独特优势，促进保险市场与货币市场、资本市场协调发展，推动保险服务经济结构调整，加大保险业支持企业“走出去”的力度。六是推进保险业改革开放，全面提升行业发展水平。深化保险行业改革，提升保险业对外开放水平，鼓励保险产品服务创新，加快发展再保险市场，充分发挥保险中介市场作用。七是加强和改进保险监管，防范化解风险。推进监管体系和监管能力现代化，加强保险消费者合法权益保护，守住不发生系统性区域性金融风险的底线。八是加强基础建设，优化保险业发展环境。全面推进保险业信用体系建设，加强保险业基础设施建设，提升全社会的保险意识，在全社会形成学保险、懂保险、用保险的氛围。九是完善现代保险服务业发展的支持政策。建立保险监管协调机制，鼓励政府通过多种方式购买保险服务，研究完善促进现代保险服务业加快发展的税收政策，适时开展个人税收递延型商业养老保险试点，加强对养老产业和健康服务业的用地保障，完善对农业保险的财政补贴政策。

（三）以改革创新推进中国保险业的发展

1．推进市场体系的改革创新

推进市场体系的改革创新，发挥市场在资源配置中的决定性作用。改革重点是深化费率形成机制改革，推进资金运用体制改革，推进市场准入退出机制改革。

第一，深化费率形成机制改革。寿险领域，重点是在总结前一阶段放开预定利率成效和经验的基础上，扩大费率市场化的范围，防范改革可能引起的风险。启动分红险、万能险费率形成机制改革，实现人身险费率形成机制的全面市场化。启动与费率形成机制相适应的精算制度改革，完善准备金评估规则和分红账户管理与分红特储制度，在放开前端的同时从后端管住风险。产险领域，重点是深化商业车险条款费率管理制度改革，完善市场化的商业车险条款费率形成机制。条件成熟的地区先行先试，在试点的基础上推开。

第二，继续推进资金运用体制改革。进一步放开投资领域和范围，把更多的选择权交给市场主体。保险监管按照“抓大放小”的思路，推进资金运用比例监管改革。推动建立资管产品集中登记交易系统，增强资管产品的流动性，发挥市场的定价功能。成立中国保险资产管理业协会，推动行业自我管理、自我提升。加快转变监管方式，把监管重点由放开渠道转变为风险监管，在有效防范风险的前提下推动资金运用市场化改革顺利进行。

第三，继续推进市场准入与退出机制改革。坚持市场化、区域化的准入导向，突出专业化特色，统筹规划市场准入和市场体系培育，完善市场退出和风险处置的制度机制，切实为发挥市场配置资源的决定性作用创造条件。优化准入标准和审核流程，深化高管任职资格核准改革，建立准入预披露制度。鼓励中资保险公司“走出去”，稳步拓展国际保险市场。规范并购重组行为，加快推动有关立法工作。健全保险保障基金的救助和融资机制，明确风险处置的触发条件，丰富风险处置工具箱，确保市场平稳运行。

2．推进保险服务体系的改革创新

站在服务国家治理体系和治理能力现代化的高度，推进保险业服务体系改革创新，建设一个在现代金融体系、社会保障体系、农业保障体系、灾害救助体系和社会管理体系中发挥重要作用的现代保险服务业。重点是在巨灾保险、农业保险、商业养老和健康保险、责任保险等领域取得新进展。

第一，探索发展巨灾保险。以制度建设为基础，以商业保险为平台，以多层级分级分担风险为保障，发挥政府和市场的作用，在总结试点经验的基础上逐步推广，建立符合我国国情的巨灾保险制度。云南、深圳等地在开展地震和综合巨灾保险试点的基础上，争取国家对巨灾保险政策支持，推动立法进程。

第二，规范发展农业保险。2017年，在规范发展农业保险方面，财政部发布《中央财政农业保险保险费补贴管理办法》（财金〔2016〕123号），主要包括以下内容：一是明确补贴政策。按照事权与支出责任相适应的要求，该办法明确中央财政提供保险费补贴的农业保险标的为关系国计民生和粮食、生态安全的主要大宗农产品。同时，该办法鼓励各地结合本地实际和财力状况，对特色险种给予一定的保险费补贴支持。二是重视保险方案。在已出台的监管政策的基础上，该办法对补贴险种保险条款与费率、保险责任、保险金额等内容做了进一步明确和完善。该办法要求经办机构在充分听取有关政府部门和农民意见的基础上拟定条款和费率，不得设置绝对免赔，科学合理设置相对免赔。同时，经办机构连续3年获得超额利润的，原则上适当降低保险费率。三是严格保障措施。为切实保障国家的惠农政策落到实处，该办法要求各地和经办机构应当结合实际，研究制定查勘定损工作规范，做到同一地区统一程序、统一标准，并增加了鼓励各地对经办机构展业给予支持的内容。实际工作中，地方财政可按规定通过预算安排资金，支持农业保险工作开展。

第三，大力发展商业养老和健康保险。重点是夯实基础，加强协调，通过试点带动扩面。养老保险方面，我国应继续推进个人税收递延型养老保险试点工作；鼓励保险公司参与养老服务业建设；开展老年人住房反向抵押养老保险试点；以企业年金税收优惠政策为契机，大力拓展企业年金业务。健康保险方面，我国应研究健全完善健康保险相关税收政策，推进保险机构在更大范围和更高统筹层次上经办新农合等各类医保服务；进一步完善大病保险统计制度，夯实大病保险定价基础；与相关部委加强协调，健全大病保险制度，扩大大病保险试点范围。

第四，深入发展责任保险。以《中华人民共和国食品安全法》的修改为契机，积极协调配合有关部门，推动食品安全责任强制保险立法，做好相关配套机制建设。健全医疗责任保险各项制度，推动保险业参与医疗纠纷调解机制建设，提升保险服务能力。深入总结环境污染责任保险试点经验，逐步拓展试点范围和领域，加强风险评估等基础制度建设。强化承运人责任保险业务管理，加强监督检查，促进其规范健康发展。

3．推进保险监管体系的改革创新

保险业的发展，要处理好监管和市场的关系，既要发挥市场的资源配置作用，也要通过推进保险监管体系的改革创新，有效发挥政府的监管职能，促进市场的长期健康发展。

第一，建立健全监管制度。制度是管长远、管根本的。加快建立健全市场准入退出、治理理赔难和销售误导、网络保险、资金运用等关键监管环节的规章制定工作。推进“偿二代”建设，加快建成一套既与国际接轨、又与我国保险业发展阶段相适应的监管体系，完成全部技术标准的制定工作，组织行业对各种风险汇总后的整体测试。

第二，完善监管方式。2018年3月13日，国务院关于提请第十三届全国人民代表大会第一次会议审议的国务院机构改革的议案表示，中国将组建中国银行保险监督管理委员会，将中国银行业监督管理委员会和中国保险监督管理委员会的职责整合，组建中国银行保险监督管理委员会，将银监会和保监会拟定银行业、保险业重要性法律法规草案和审慎监管基本制度的职责，均划入中国人民银行，确保发展与监管职能的切实分离。同时，我国秉承放开前端、管住后端的改革方向，进一步改进监管方式，提高监管的针对性和有效性。一是强化过程监管。把握关键环节，科学实施事前、事中、事后监管。抓好分类监管、资产负债匹配监管和非现场监管，强化公司治理和内控的约束力，把偿付能力监管作为刚性要求，贯穿监管的全过程。二是强化信息披露监管。发布实施保险经营和服务两个评价体系，加强对保险公司的市场评价和社会监督。由行业协会向社会公开评价结果和排名，促进保险公司提升经营和服务水平。督促各保险机构严格执行保险公司信息披露监管规定。