一、美国政府间支出配置和地方事权与支出责任

（一）政府结构及支出概述

1．政府结构

美国是典型的联邦制国家，分权和制衡是政府组织的基本原则，也是指导政府间财政关系的重要思想。美国联邦制政府分为联邦、州和地方政府三级。美国共有50个州政府、1个特区（即华盛顿哥伦比亚特区）。按照联邦政府的界定，2012年美国有89055个地方政府。美国地方政府的形式多样，其中包括县郡、乡镇、自治市、特别区等。美国宪法对州政府的权力有规定，各州政府又有各自的宪法。美国联邦政府是由州授权形成的，联邦政府和地方政府的权力是各州政府让渡的结果。联邦政府和州政府之间是一种平等关系，而地方政府行为和职权由州宪法规定，各州的州政府和地方政府之间是上下级关系。

美国地方政府（不含州）主要有两种类型：一类是通用型地方政府，包括县郡、市、镇或村，这类政府通常提供多种公共服务，如治安、交通、市政建设、垃圾处理等；另一类是提供特定公共服务、满足不同利益群体共同需求的特别服务区政府，如向公众提供学校、消防、公园、供水等单一服务的政府。特别服务区政府是基于功能和特定公共服务的提供而设置的，其管辖区域通常与其他形式的地方政府行政管辖区域交叉重叠。特别服务区的辖区与受益范围具有一致性，符合辖区设置的财政等价原则，可以使公共服务的受益和成本相匹配，使外部效应内部化，消除“搭便车”问题，并发挥特定公共服务提供的规模效应；但这同时使地方政府太多、太杂，增加了公共服务的提供成本。县郡政府和市级政府（或镇政府、学区政府、特别服务区政府）等各种类型的地方政府之间是平级关系。

2．政府支出规模

从历史来看，随着经济和社会的发展，美国政府的事权和支出范围也不断扩展。1930—1931财年，美国政府支出与GDP之比为12.93%。此后，由于社会福利政策、公共设施建设等应对经济危机的“新政”使政府支出范围和规模迅速扩大。20世纪30年代末，政府支出与GDP之比达到20%以上。第二次世界大战中，美国参战后军费开支急剧增加，政府支出规模在1945年占GDP的51.79%，成为历史最高。第二次世界大战后，由于社会福利的发展、政府活动范围的扩张，政府支出占GDP的比重整体呈上升趋势。2008年全球金融危机爆发后，美国反危机政策的实施，使政府支出占GDP的比重在2009—2010财年达到41.27%。其后，随着经济的复苏，政府支出占GDP的比重又有一定幅度的下降，2014—2015财年政府支出为GDP的34%（参见图1-1）。

（二）联邦、州和地方政府的支出

美国联邦、州和地方三级政府有各自的事权和支出责任。在三级政府中，联邦政府的事权和支出责任更大，同时对州和地方政府给予转移支付，以支持各地方公共服务的供给及政府职能愿景的实现。表1-1和表1-2分别列举了美国联邦、州和地方政府的财政支出情况以及美国各级政府支出所占比重。从财政支出看，2014—2015财年，联邦政府直接支出为3.51万亿美元，占政府总支出的53.18%；州政府直接支出为1.51万亿美元，占政府总支出的22.88%；地方政府直接支出为1.58万亿美元，占政府总支出的23.94%；州和地方政府直接支出约占政府总支出的56.82%。而在2002—2003财年，联邦政府直接支出占政府总支出的比重为49.51%，州和地方政府支出占政府总支出的比重为50.49%。比较而言，州和地方政府的事权和支出责任有所缩减，联邦政府的事权和支出责任却在扩大。

州和地方政府相对于联邦政府更直接面对居民，理论上由州及以下地方政府提供公共服务更符合居民的偏好，在公共服务供给上更为有效。事实上，美国作为典型的分权型政府，联邦政府的公共支出与州及以下地方政府的公共支出规模大致相当，联邦政府仍承担着相对较大的事权和支出责任。联邦政府在国防、养老、医疗、社会福利、公共管理事务、公共安全、交通运输、农林牧渔、生态保护、社区发展、基础研究、经济事务等方面产生大量的支出。

（三）州和地方政府的事权与支出责任

政府的支出结构和支出项目是政府事权与支出责任的直接体现。美国联邦、州和地方政府在事权与支出责任上具有共通性，经常共同负责提供大量公共服务。2012—2013财年美国各级政府的财政支出项目及2012—2013财年美国各级政府主要支出项目的支出金额占总支出的比重分别如表1-3和表1-4所示。

州政府的主要事权和支出责任主要有医疗卫生、高等教育、养老、福利事业、高速公路的运营和建设、公共安全、州公共行政事务等。2012—2013财年美国州政府财政支出结构如图1-2所示。①医疗卫生。医疗卫生支出是州政府的第一大支出。2012—2013财年，该项支出占州政府总支出的31.76%，主要用于医疗服务（包括公共卫生服务和医院运营、建设及其他资本性支出）和对私人部门提供的公共医疗服务项目的支付。②教育。2012—2013财年，教育支出占州政府总支出的18.1%，是州政府的第二大支出项目。州政府的教育支出主要花费在高等教育；此外，也有州奖助学金、对特定教育培训的项目支出（如残障教育、成年教育、职业教育等）、在初等和中等教育上的少量支出。③养老。2012—2013财年，养老支出占州政府总支出的13.41%，是州政府的第三大支出项目。州养老支出主要用于公共部门就业人员退休金支付，以及对符合州强制意外伤害保险计划的职工进行的支付。④福利事业。2012—2013财年，福利支出占州政府总支出的12.11%，是州政府的第四大支出项目。该项支出主要用于对失业人员的失业补偿、对居民家庭和小孩的收入性支持、住房和社区发展。⑤交通运输。州政府的交通运输支出主要花在高速公路的运营和建设、公交事业上。2012—2013财年，该项支出占州政府支出的7.6%。⑥公共安全。州政府的公共安全支出主要用于监狱、警察服务和其他一些公共秩序及安全事项。2012—2013财年，该项支出占州政府支出的4.51%。⑦一般公共管理服务。州的一般公共管理服务支出是州立法机关、行政机关和法院的支出。2012—2013财年，该项支出占州政府支出的3.4%。⑧其他。州政府在自然资源事务、能源和燃料等方面也承担有部分事权与支出责任。2012—2013财年，该项支出占州政府支出的5.89%。

美国地方政府主要承担受益范围和需求具有地方性的公共服务，如基础教育、消防、治安、道路和公交的建设和运营、医疗、娱乐和体育、供水等。2012—2013财年，美国地方政府财政支出结构如图1-3所示。①教育。教育支出是地方政府的第一大支出。2012—2013财年，教育支出占地方政府总支出的36.9%，主要用于初等和中等教育、高等教育、图书馆建设等，其中初等和中等教育支出占地方教育支出的90%以上。②公共安全。地方政府的安全事务主要包括消防、犯罪矫正等。2012—2013财年，该项支出占地方政府总支出的9.58%。③医疗卫生。地方政府的医疗卫生支出主要用于辖区公共卫生服务和医院运营、建设及其他资本性支出，以及少量对私人部门提供的公共医疗服务项目的支付。2012—2013财年，该项支出占地方政府总支出的8.38%。④交通运输。地方政府的交通运输支出主要用于辖区内高速公路、公交、机场等的建设和运营。2012—2013财年，该项支出占地方政府总支出的8.12%。⑤福利事业。2012—2013财年，地方政府社会福利性支出占地方政府总支出的5.48%，主要包括对居民家庭和小孩的收入性支持、住房和社区的发展支出。⑥地方一般公共管理服务。该项支出主要指地方行政和立法机关、法院的公共事务支出。2012—2013财年，该项支出占地方政府总支出的4.43%。⑦养老。地方养老支出主要用于对公共部门就业人员的退休补助。2012—2013财年，该项支出占地方政府总支出的2.6%。⑧其他地方事务。地方政府在垃圾清理、排污及污水处理、自来水供给、娱乐和体育、能源供应、自然资源及其他地方事务中承担着大量事权和支出责任。该部分支出占地方政府总支出的20.69%。