一、日本政府的事权与支出责任
（一）中央与地方政府的事权划分
自1949年“夏普劝告”提出以来，日本先后出台了很多有关推动地方分权改革的方案，如《地方分权推进法》（1995）、《地方分权一览法》（1999）、《地方分权改革推进法》（2006）等，以法律形式推进分权改革。
日本事权划分的基本原则和基本理念是，明确中央与地方政府的不同作用，提高地方政府的自主性和自立性，力求建设充满个性与活力的地区社会。地方分权改革的基本目标是构建分权型社会。地方分权改革应当实现两种转变：一是中央与地方的关系由过去的“上下、主从”转变为“对等、协作”，二是行政体系由过去中央主导的单一形式向由居民主导的综合行政体系转变。以此为宗旨，中央政府在对地方政府进行干预时，应当尽可能尊重地方政府的自主性，并且这种干预应当是必要性的。中央政府对地方政府的干预主要通过立法机关、司法机关、行政机关进行。
日本在进行事权划分时，主要遵循一个基本原则：与人民日常生活相关的事务尽可能由地方自治团体负责，地方自治团体不能承担的再由中央政府承担。日本中央政府主要负责全国性事务，主要包括外交、国防、司法、刑罚、国家运输、通信、邮政、国立教育、国立医院、气象等。与人民生活密切相关的事务主要由地方自治团体与中央政府共同承担，而具体实施主要由地方自治团体负责。
日本的《地方自治法》对地方自治团体之间的事权划分进行了规范：一方面，都道府县政府主要负责处理跨区域的事务，与市町村有关的协调事务以及超过市町村处理范围的事务；另一方面，市町村政府一般处理都道府县管辖范围外的事务。事实上，各级政府事权的划分并非简单基于各个事务领域，而是将同一事务领域在各层级政府间进行划分，发挥各层级政府的职能作用。按日本《地方自治法》的规定，地方政府的行政事务分为“法定委托事务”和“自治事务”。所谓“法定委托事务”，是指法律或政令规定由地方政府履行的本应属于中央政府或都道府县政府职能范围内的事务，具体包括护照的签发、国道的管理、国家指定统计事务等。“自治事务”指的是除“法定委托事务”以外的地方政府的行政事务。
在市场经济条件下，政府事权主要有外交、国防、安全、土地利用、交通、基础设施建设、经济活动、福利、环境、教育与体育文化等。这些事权在各级政府之间的划分体现在各级政府之间的分工上，不仅关系到社会公平问题，也关系到行政效率问题。根据日本经验，在政府职能的划分上，资源配置以基层政府为主，收入分配以上级政府为主，稳定经济以中央政府为主。①国家安全与社会治安。国家安全属于中央政府的事务，而社会治安主要属于地方自治团体。②土地利用。以日本的河流的管理为例，日本政府根据日本河流对国民经济不同的作用与地位对其进行划分。不同层级的河流由不同层级的政府进行管理。一级河流由中央政府负责管理，二级河流由都道府县首长进行管理，准用河流由市町村政府按规定进行管理。城市下水道的维修管理由市町村政府负责，而河流下水道的设置和维护由都道府县政府负责。③基础设施建设。以日本的道路为例，不同层级的政府根据道路的归属对其进行管理。国道主要由中央政府负责，都道府县知事配合补充；都道府县的道路由都道府县政府负责；市町村的道路由市町村政府负责。城市规划属于都道府县政府的职能，而实施工作原则上由市町村政府负责。④经济活动。中央政府为发展国民经济、稳定经济而进行计划、指导并提供资金，具体实施主要由地方自治团体负责。⑤社会福利。中央政府负责整个社会福利的计划与指导以及标准的制定工作，同时也承担部分社会福利事务。其余主要由都道府县与市町村设立的福利机构负责。⑥医疗卫生。中央政府主要负责相关的国家考试、执照发放、医药特殊事务许可，并对全国医疗卫生工作进行全面计划与指导。与国民生活直接相关的卫生行政和公共卫生相关事务的具体实施主要由地方自治团体负责。都道府县政府和市町村政府在公共卫生事务上分工比较明确：都道府县政府负责卫生防疫工作；市町村政府主要负责公共环境卫生。就公共医疗机构而言，中央和地方都创办有医院，地方政府设立的医院要多于中央政府。⑦教育。义务教育由各级政府分工负责。学校设置、综合管理等由市町村政府负责，教职工任命与工资等由都道府县政府负责，而中央政府通过转移支付承担50%的教职工工资经费。中央政府对高中教育不具有直接管理权。在高中学校中，由都道府县政府设置的学校占多数。公立学校由教育委员会负责管理，而都道府县政府对私立学校具有监管权。日本的大学教育有国立大学、地方公立大学和私立大学。中央政府具有大学设立的批准权和对私立大学的监管权，但不能干涉教育内容等学校管理事务。残疾人教育主要由都道府县政府负责管理。日本中央、都道府县和市町村三级政府之间的事权划分情况如表2-1所示。
（二）中央与地方政府的财政支出
与事权相对应的是各级政府的支出，表2-2给出的是1990—2015年日本中央政府和地方政府财政支出的基本情况。日本中央总支出中有约三分之一的支出是通过地方交付税交付金、地方特别交付金、国库支出金、国有资产所在市町村交付金等形式的对地方政府的转移支付。扣除中央政府对地方政府的转移支付后的支出为中央纯支出。另外，地方政府对中央政府也有少量的上交，扣除地方政府对中央上交支出后的支出为地方政府纯支出。由表2-2可见，日本中央财政支出比重持续上升，而地方政府财政支出不断下降。中央财政支出占财政总支出的比重从1990年的34.7%，上升到2015年的44.09%，中央财政支出占比提高了约10个百分点；相反，地方财政支出占财政总支出的比重由1990年的65.26%，下降到2015年的55.91%。从中央、都道府县和市町村三级政府财政支出结构来看，中央财政支出占财政总支出的比重提高、地方财政支出占财政总支出的比重下降。地方财政支出所占比重降低主要在于都道府县级政府支出降低（如表2-3所示）。
近些年，日本开始推动分权化改革。从表面上看，中央与地方财政支出相对比例的变化趋势与分权改革相悖。其中的主要原因在于，日本近年的分权改革主要措施是一方面重新划分税权，增加地方自有财力和地方自主性；另一方面减少中央对地方的事权干预，减少地方受托事务，中央政府承担更多的事权。日本的分权改革增强了地方政府的财力和自主性，但总体上并没有增加事权，与此同时，中央的事权和支出责任却在增加。日本中央财政支出比重上升主要在于日本中央政府的社会保险补贴支出和长期执行经济刺激政策带来的国债支出的增加。2013年，日本中央财政支出结构图如图2-1所示。
（三）地方政府的支出责任
日本都道府县和市町村政府的财政支出包括12类：议会费、总务费、民生费、卫生费、农林水产费、商工费、土木费、消防费、警察费、教育费和公债费等。其中，议会费为地方权力机关的运行支出；总务费是地方一般管理服务支出；民生费为福利支出，包括社会福利、老人福利、小孩福利、生活保障、灾害救助等支出；卫生费包括公共卫生、保健机构、环境清扫等支出；农林水产费为地方对农、林、牧、渔等产业的支出；商工费是地方在商业和制造业上的支出；土木费为地方政府用在道路、桥梁、河川海岸、港湾、下水道、公园、街道、市政设施、住宅、空港等方面的支出；教育费是地方政府用在小学、初中、高中、大学、社会教育、教育管理、学校保健、体育设施等方面的支出。
除公债支出和公共管理支出外，都道府县政府的财政支出主要用于教育、社会福利、基础设施和市政项目、警察、工商和农业事业。2013年，日本都道府县财政支出中教育费占22.7%，民生费占16.11%，商工费占8.76%，土木费占12.09%，农林水产费占5.6%，警察费占6.63%，卫生费占3.72%，具体如图2-2所示。
除公债支出和公共管理支出外，市町村政府的财政支出主要用于社会福利、基础设施和市政项目、教育、卫生、工商和农业事业、消费等。2013年，在日本市町村财政支出中，民生费占34.66%、土木费占12.3%、教育费占10.27%，卫生费占8.15%，农林水产费和商工费共占5.86%，消防费占3.42%，具体如图2-3所示。
