译者序 探寻国际贸易制度的国内政治基础

全球化时代意味着，国际政治的冲突与合作将同国内政治一起塑造我们的生活。经过诸多学者出色的讨论，国际合作的重要性已变得不言自明。不过对国家为什么选择合作（换言之，国际合作的起源是什么？）的研究仍值得继续深入。开展国际合作必然意味着某种程度的制度化，无论其形式为何。爱德华·曼斯菲尔德和海伦·米尔纳将分析聚焦于国际贸易协定这一产生广泛国际、国内影响的制度形式，并采用理性选择作为其研究路径。如果我们认为国家是理性的，那么包括特惠贸易协定在内的国际合作就必然会带来某种收益。而本书的理论贡献便是系统性地挖掘出这种利益是如何根植于国内政治之中的。为加深对本书的理解，我们将其置于更加完整的学术脉络之中，讨论其缘起与贡献，同时也尝试指出相应的局限和进一步扩展空间，希望能激起更为广泛的对话。

国际制度的国内功能理论

讨论国际合作很难绕开国际制度。作为国家间合作的契约，国际制度是否起作用、如何起作用，以及起到什么作用，曾是20世纪末西方国际关系学界展开辩论的重要议题。基于国际关系的无政府状态，以罗伯特·基欧汉为代表的新自由制度主义者发展出了一套国际制度的功能理论（functional theory）。“国际制度在很大程度上就是对产权、不确定性以及交易成本等问题的反映。不存在有意识地设计出来的制度，这类问题将会使世界政治中合作的努力受到挫折……从自助体系的缺陷来讲，我们需要国际制度。”（Keohane 1984，87—88）这种功能理论认为，国际政治是一个失灵的“市场”，而国际制度的功能便是为了解决其中的“市场失灵”问题。因而，对此更加贴切的学术标签应为：国际制度的国际功能理论。与其相联系但又有区别的是，关注国内政治层次的国际关系学者强调，国内政治市场同样存在失灵现象，而国际制度也可以在一定程度上解决这些问题，故这一支成果我称为国际制度的国内功能理论。

国际制度的国际功能理论受益于新制度经济学，强调国际制度的需求侧分析。基欧汉（Keohane 1984）在《霸权之后》中首次系统阐述了该理论。他的学生莉萨·马丁（Martin 1992）则从协作型、劝说型、保证型、协调型等博弈模型出发，指出由于国家间存在问题的复杂性，国际制度如何满足功能需要取决于不同合作领域的博弈方式和报偿结构。故一个自然的推论便是，国际制度间的差异并不是随机的，而是国家基于其需要理性设计而来的（Martin and Simmons 1998）。不难发现，国际制度理性设计的早期文献大多讨论的也是国家间问题（Koremenos et al.2003）。作为国内学者研究国际制度的代表性著作，苏长和与田野在其书中亦将国际合作中的国际制度视为解决“国际政治市场失灵”的工具，讨论的着眼点也集中在“国家间”交易成本上（苏长和2000；田野2006）。对于这一阶段的绝大多数成果而言，国家之所以选择加入国际制度，是出于国际层次的原因。

或许是结构现实主义的影响力过于强劲，从国内政治探讨国际关系的路径一度处在边缘。在肯尼思·华尔兹（Waltz 1979）看来，来自国内政治的解释存在显而易见的缺陷，即不能解释为何两个国内政治明显不同的国家会在受到体系压力时表现出相似的行为模式。本书作者之一米尔纳（Milner 1997）的《利益、制度与信息》则是在国际关系中“找回国内政治”的代表作。与米尔纳师出同门的马丁（Martin 2000）随后出版的《民主国家的承诺》亦属于这一脉。她们在著作中都强调从结构意义上分析国内政治制度对国际合作的影响。但这仍不能算作国际合作的国内功能理论，因为但凡说到“功能”，其背后必定隐含行为体的位置，即在这类理论中，需要存在战略性的行为体。正如戴维·莱克（Lake 2009，237—238）指出的：“如果国际制度确实重要，它们就会改变国家内部的利益和制度。”反过来，领导人可以策略性地运用国际制度以实现国内政治目标。换言之，国际制度的国内功能理论强调，国际制度（或者更广义上的国际协调）之所以产生，是为了向某些国内政治问题提供解决方案。

根据上文对学术脉络的简单梳理，我们或许可以将研究国际制度起源的理论简单分为四类（见表0.1）。其中一方面是国际和国内层次的二分，另一方面是结构和行为体的二分。表0.1的左上角为国际结构理论，其认为国际制度起源于体系层次的结构性因素，如两极结构、联盟体系、霸权实力。左下角为国际功能理论，即国家行为体可以战略性地运用国际制度来解决国际层次的问题，如集体行动、信息不对称、利益分配等。正是这些国际层次的利益，使国家愿意形成各式各样的国际制度。右上角为国内结构理论，强调国内制度中的某些结构性因素，如分治政府、立法机构会影响到国际制度的形成与设计。右下角为国内功能理论，该理论无疑接受了国内政治中的结构性特点，认为行为体在实现自身利益时必须考虑到结构约束；但行为体在面对国内约束时，仍可以战略性地运用国际制度来实现其国内政治目标，如政治竞争、经济改革等。当国家行为体（主要指中央政府及领导人）在纯粹的国内环境下遭遇否决、承诺、动员等国家自主性困境时，参与国际制度将改变行为体互动的制度环境，从而推动其自身偏好的实现（田野2014）。

注：笔者自制。

可以看出，对国际制度起源的研究大致经历了两个转向。先是从结构主义理论转向行为体战略互动的理论，然后是从国际体系的政治经济学理论转向国际国内互动的政治经济学理论。第一次转向借鉴的学科是新制度经济学，第二次则更多地从比较政治学和比较政治经济学中获得新知，如社会联盟理论、中位选民理论、否决者理论。本书的研究问题同样旨在探讨国际制度的起源。其核心观点认为，国内政治影响了国家为何以及何时进行合作来形成特惠贸易协定。就理论归属而言，应被纳入国际制度的国内功能理论。

国际贸易制度的国内政治起源

在明确了本项研究所属的理论脉络后，我将在此处进一步揭示其研究思路。希望在帮助读者更好理解本书的同时也使其有益于我们自己的研究。在此之前，有必要对书中的研究问题、主要论点和实证策略作一个简单总结。

书中的研究问题是“国家为何以及何时选择形成特惠贸易协定”。两位作者在第二章中详尽发展了关于国内政治成本和贸易协定收益的论点，建立了一个理性主义的国际合作模型，解释为何政府会就特惠贸易协定进行谈判。其两大假说反映在书名中，一是国内政治中的“表决”（votes），即政体类型的民主程度。二是国内政治中的“否决”（vetoes），即国家中可以阻止政策变化的群体——所谓“否决者”——的数量。针对政体类型假说，其核心逻辑是信息不对称引起的道德风险问题，国际贸易协定可以作为一种信号机制对选民提供保证。对民主制下的领导人而言，这一保证的收益更大，故民主程度更高的国家更有可能加入特惠贸易协定。关于否决者假说，其核心逻辑是国内政治运作中的交易成本问题。否决者数量的增加意味着一国参与特惠贸易协定的可能性下降，因为这通常意味着协定谈判和批准过程中国内交易成本的增加（绝不会减少）。

在经验部分，作者通过自行整理贸易协定数据库（1951年至2004年间所有特惠贸易协定的批准日期），以百万计的样本用三章的篇幅进行了详细的实证检验。首先在第三章中讨论了体系层次的政治和经济变量，为随后讨论国内政治的计量模型提供了参照和控制变量。其次在第四章中使用定向国家对子（directed country-dyads）数据验证了关于民主程度和否决者数量的国内政治假说。最后在第五章中考察了一系列辅助假说（Mansfield and Minler 2012，152）：

1.签署贸易协定的民主政府比未签署贸易协定的同类政府在位时间更长。

2.左翼政府比中间派或右翼政府更有可能签署并批准特惠贸易协定。

3.接触国际贸易较多的民主国家比接触国际贸易较少的同类国家更有可能签署特惠贸易协定。

4.国内政治更具竞争性的专制国家比不具竞争性的同类国家更有可能签署特惠贸易协定。

5.一国越民主，其特惠贸易协定提议的一体化水平就越深，而且更有可能在安排中纳入争端解决机制。

6.一国否决者越多，其特惠贸易协定提议的一体化水平就越浅，同意纳入争端解决机制的可能性就越小。

7.否决者数量的提高会增加一项特惠贸易协定签署和批准之间的延迟时长。

其中前五个与政体类型有关，最后两个则是关于否决者的。这些假说是作者基于其理论模型的合理扩展，有助于评估论点的内在逻辑，大大增加了说服力。

事实上，这并不是曼斯菲尔德和米尔纳第一次合作了，他们此前在地区主义的研究中也颇有建树（Mansfield and Milner 1997，1999），而贸易合作便是地区主义的重要组成部分。“罗马不是一天建成的。”两位作者关于国际贸易合作的国内政治起源的系列文章开始于2000年，在我看来，这项研究计划可大致划分为四个阶段。最初是研究民主制度对关税和贸易量的影响（Mansfield, Milner and Rosendorff 2000，2002a），认为民主国家的贸易政策更为自由。之后将国际贸易制度作为被解释变量（Mansfield, Milner and Rosendorff 2002b，2004），从信息和信号的视角讨论了国际贸易制度的国内功能，本书的核心思想成型。第三阶段引入否决者变量，并尝试将民主制与否决者这两大国内政治维度综合起来（Mansfield, Milner and Pevehouse 2007，2008；Mansfield and Milner 2010）。第四阶段是本书出版后继续对相关议题的发展和完善，如国际贸易协定的设计和经济衰退时期贸易协定的形成等议题（Mansfield and Milner 2015，2018）。这是一项成果丰硕且颇具生命力的研究计划。下面我将尝试从研究问题的提出、理论模型的搭建和实证数据的准备三方面着手，展现两位作者的心路历程。读者或许能从中发掘某些一般性的思维方式，使推进一项研究变得有章可循。

一是研究问题的提出。新问题的提出往往需要建立在已有研究的基础上。两位作者都对国家的贸易政策十分感兴趣，其提出问题的思路可参见图0.1。当时政治学界对贸易政策的关心主要体现为讨论贸易壁垒以及特惠贸易协定，但两支文献强调的解释因素却并不相同。在解释一国的关税等贸易壁垒时，其主流观点认为民主制、比例代表制、多数代表制等国内政治制度将对此产生影响（Rogowski 1987；Mansfield and Busch 1995；Milner and Kubota 2001）。而当讨论特惠贸易协定形成时，其主流解释则是聚焦于国际结构层次，例如霸权稳定程度（Kindleberger 1973；Gilpin 1987）和联盟体系（Gowa 1994；Mansfield and Bronson 1997）。

特惠贸易协定和贸易壁垒无疑是联系紧密的议题，很多特惠贸易协定的目标便是削减贸易壁垒，故很可能存在相似的影响因素和理论机制。然而，解释两者的不同路径之间却形成了明显对比。讨论特惠贸易协定的学者不关心国内政治的影响；而从国内政治出发研究贸易壁垒的学者则并不热衷于分析特惠贸易协定。如此便显露出一个理论缺口，即“国内政治制度如何影响特惠贸易协定的形成”，这需要新的研究加以填补。

二是理论模型的搭建。采用理性选择路径的学者在发展理论模型时离不开对以下两方面的考虑，一方面是根据行为体的偏好确定其动机；另一方面则需要审慎地阐述行为体在实现偏好中面对的约束条件，由此发现值得关注的权衡（trade-off）。在此语境下，一个“成本收益”的分析框架是符合直觉的。理性主义在解释事情发生的结果时，需要将其归因于行为体的动机，即从中获得的收益。另一方面，行为体必须权衡实现这些收益要克服的约束条件，即需要付出的成本。

因此，如果要回答国内政治制度如何影响特惠贸易协定的形成，一个思路便是阐明作为行为体的领导人从形成贸易协定中能够获得的收益，以及领导人将要克服的成本。像作者指出的那样：“政治领导人的关注点在于贸易协定如何使国内群体和公众对他们的决策消除疑虑，但同时也担心批准协定涉及的国内成本。对这两方面的权衡是决策者计算是否签署特惠贸易协定的核心。”（Mansfield and Milner 2012，14）在“成本收益”框架下，特惠贸易协定的收益在于可充当一种保证机制，因为签署协定有助于证明政府没有从事与贸易保护主义相关的寻租行为，从而在一定程度上解决了领导人遭受的道德风险问题。此处道德风险是指选民与现任政府间存在事后信息不对称的情形，当经济形势低迷时，选民将无法判断这是由于外生经济冲击（如全球经济衰退或国际危机），还是领导人无视国家利益的寻租行为。基于这一逻辑可知，民主国家在形成协定中收益更大，故更有动机加入特惠贸易协定。若仅考虑贸易协定带来的收益，本项研究依然具有一定的价值，但同时纳入成本因素会使得该模型更具解释力。在形成协定的过程中，国内政治制度的成本体现在说服或收买否决者而产生的交易成本。故随着否决者数量的增加，一国加入特惠贸易协定的可能性会下降。至此，作者便成功地在理性选择路径的“成本收益”框架下实现了对特惠贸易协定形成机制的理论构建，且这一理论具有相当的韧性。

三是实证数据的准备。没有相应的数据，就无法对书中的理论机制进行系统的统计检验。只对已经形成的特惠贸易协定进行分析将不可避免地产生幸存者偏误，因其忽视了其他可能形成但尚未形成协定的国家组合。就因变量而言，作者收集整理了特惠贸易协定的数据库，并对所有年度的国家对子之间是否形成协定进行了编码。同时，作者还得益于当时新涌现出的关于各国国内政治制度的数据库。例如，测量民主程度的政体项目（Polity Project）于1995年完成了第三代更新，覆盖了161个政权从1946年至1994年的数据；此后发布的第四代则将时间段进一步扩大到1800年至2007年。测量否决者数量的政治约束数据库（POLCON）最初于2000年发布。还有作者在检验辅助假说时利用的若干数据库，大多也都是在这一时期才得以面世。若非如此，完成书中如此详尽的经验检验是不可想象的。基于这些新数据，更进一步的经验研究成为可能，甚至在某种意义上成为必要。

通过以上梳理和总结，我们可以充分感受到本项研究的理论价值和经验价值，但这并不意味着其在理论构建和经验检验上是完美无缺的。就实证而言，有学者对书中采用的对子式分析（dyadic analysis）提出了方法论上的警告（Erikson et al.2014）。此外，不同章节的变量测量也存在不一致之处。如作者在测量霸权时，第三章使用的指标为该国贸易量占全球贸易总额的比值。然而在第四章中霸权的测量方式修改为了该国国内生产总值占全球生产总值的比值。需要注意的是，这两种测量看似相同，但在计量模型中可能会产生十分不一样的结果。就理论而言，我将在下一部分讨论书中可能存在的逻辑跳跃以及理论预期与现实世界的张力，并对更一般意义上的“民主合作论”进行反思。

反思国际贸易制度的“民主合作论”

作为主要的理论贡献，两位作者在书中发展了一套民主国家领导人更有动机形成特惠贸易协定的信号机制。简言之，在民主政体中，特惠贸易协定可以使民众更加相信政府没有过多地向保护主义利益集团让步，因而能抵御来自反对派的攻击，在经济低迷时尤其如此。敏锐的读者不难发现，如果这一理论机制是成立的，则至少需要满足两个前提假定。其一，贸易保护会阻碍经济增长；其二，公众支持自由贸易（或者说至少比政府更加偏好贸易自由化），并认为贸易协定是有利的。

尽管作者在书中花了一些篇幅讨论并检验其理论背后的假定（Mans-field and Milner 2012，30—37），但仍缺少了重要一环，即贸易保护与经济形势的关系。这一关系是作者理论推导的基石。他们坦陈：“当经济恶化的时候，选民将更有可能抛弃在位者，这是我们论点所依赖的动力机制。”（Mansfield and Milner 2012，43）既有研究的确显示，较差的经济形势会降低执政者的连任概率，不过能否将其归结于贸易保护，作者并没有提供经验证据。事实上，这并非不证自明的。相当多的研究显示，我们应该更为审慎地认识贸易保护与经济增长和通货膨胀的关系（Batra 2001；Yani-kkaya 2003）。此外，大部分公众或许不太关心贸易政策，故政治家如果希望对选民提供保证，特惠贸易协定可能无法奏效。换句话说，就算政治家没有签署特惠贸易协定，选民也不会为此要求其为低迷的经济形势负责（Guisinger 2009）。

第二个假定可能也并不总是与事实相符。例如，在2016年的美国大选和英国脱欧议题上，相关的特惠贸易协定不仅没有成为现任政党的挡箭牌，反而是被讨伐的重点对象。以下两点原因或许能为此提供解释。第一，不仅存在保护主义利益集团，也存在自由贸易利益集团。当政府被怀疑与自由派利益集团达成了某些交易时，同样会遭受批评。第二，公众（尤其是中位选民）并不一定认为自由贸易符合自身利益。根据世界观点调查（Worldview Survey），公众始终倾向于支持贸易保护（Caplan 2007）。2016年底的皮尤民调数据显示，美国49%的普通民众对参与全球经济持否定态度，而46%的普通民众则持积极态度。形成对比的是，外交精英持上述两种观点的比例分别为86%和2%（Poushter 2016）。虽然21世纪初的许多舆论调查显示公众普遍支持自由贸易，但这种支持可能十分脆弱和善变，甚至在经济波动和经济低迷时发生逆转。与其说经济不景气时公众会因为国家不奉行贸易自由而沮丧，倒不如说他们会因为国家未提供足够多的保护而恼怒。

关于公众到底是支持贸易自由还是贸易保护的信息可以从民意调查和选举结果两方面获悉。除书中广泛采用的调查数据外，通过分析候选人及其政党的竞选纲领和选举结果将同样有所帮助。米尔纳（Milner 2018）在近期的工作论文中发现，全球化使得民主国家的政党变得更为反对全球化，并且这种变化对其获得更大的选票份额有好处。那么同样地，作为中间选民的中下层中产阶级可能并不会倾向于自由贸易。比起对于自由贸易的承诺，他们或许更需要贸易保护（来自右翼政党）和社会福利（来自左翼政党）的承诺。在这种情形下，恰恰是选民的压力促成了贸易保护主义政策。

虽然作者已经意识到，国内政治制度既可以是国际合作的诱因又可以是其阻碍，但他们强调民主国家领导人出于赢得选举的动机更有可能参与国际合作。因此，我仍将本书视为“民主合作论”的研究。有关“民主合作论”的文献认为，民主国家在许多方面与众不同，而正是这些不同使其比威权国家更有动机和能力开展国际合作（Leeds 1999），如贸易自由化、吸引外国投资、偿还主权债务和尊重央行独立性等。不过近年来的研究显示，民主和国际合作的关系可能比之前理论预想的更为复杂（国际冲突领域的相关反思参见Downes and Sechser 2012）。在政体趋同路径（re-gime convergence approach）的文献中，一些威权国家在诸多合作领域也能和民主国家做得一样好，它们同样可以结合自身条件找到使承诺变得可信的机制（Hyde and Saunders 2019）。

当然，对“民主合作论”的反思并不意味着对民主本身价值的否定。而是要求我们在社会科学意义上加以调整和修正，以推进国内政治制度与国际合作的相关研究。一方面，要进一步区分不同的民主类型。竞争性选举并不是民主的全部特征，即使同为先进发达经济体，其民主制度亦存在显著区别，例如总统制与议会制、比例代表制与多数代表制、两院制与一院制等。研究者应进一步关注民主制度下的不同特征。另一方面，要加强对非西方民主政体的研究。既有的“民主合作论”无法有效解释其他政体对国际合作的参与。不同政体中的领导人必定拥有不同的成本收益函数，而且这些难以适用的案例中存在着广泛的差异，这需要更多的理论创新来处理。

其他扩展空间

加入国际贸易协定的选择是国家对外经济政策的一部分，书中侧重从国内政治制度的视角解释一国是否以及如何形成特惠贸易协定。无论是研究问题还是研究路径，本书均可被视作开放经济的政治学（Open Economy Politics, OEP）的研究成果。该范式试图回应全球化时代的两个重要议题（Lake 2006，758）：是什么政治因素决定了我们现在所谓的全球化？全球化如何影响不同主体的利益乃至国家政策？要解答这些问题，国内政治制度是重要的，因为其在一方面塑造并整合了个体层次的利益，另一方面则作用于国际谈判过程。基于此，本部分的扩展也围绕国际关系中的国内政治制度展开。

一是从更多政治领导人的信息中验证书中理论。若作者提出的对选民的保证机制为真，更为直接的辅助假说应该是：在不利的经济条件下，签署特惠贸易协定较多的领导人更有可能获得连任（或预期享有更长的在位时间）。另一个可能的辅助假说是：处在第一个任期的领导人更倾向于形成特惠贸易协定，因为他们面临更强的连任激励。若是单次博弈（领导人不可连任；或领导人已到其法律规定的最后一个任期），领导人便没有必要通过加入贸易协定来释放可信的承诺。

二是通过拆解政体类型和否决者概念来发展国际合作理论。作者的确在第五章的辅助假说中区分了不同威权政体，但并没能进一步讨论民主政体间的差异。例如，可以从选区数量、比例代表制与多数代表制、总统制与议会制、两院制与一院制、政党数量、党纪程度等维度探讨不同民主国家如何参与国际合作。这些民主制度的各个侧面不能被完全打包塞进否决者这一概念中。当然，否决者的概念也可进一步具体化，如区分横向否决者和纵向否决者，考虑司法制度和中央地方关系的影响。

三是研究经济全球化收缩时的国内政治及其影响。既有研究已经指出，经济收缩会改变持不同立场群体间的攻守关系（Rogowski 1989）。在经济全球化扩张期受益而采取攻势的集团可能会在全球化收缩时因受损而转为守势。同时，全球化收缩可能还会通过影响不同社会群体对受益和受损的感知来塑造集体行动的能力，经济全球化收缩使得全球化的受损者更容易被动员起来。经济收缩对国内政治的影响、经济收缩如何改变领导人参与国际合作的收益与成本、经济收缩时期签署贸易协定的制度化水平会加深还是减弱，这些都是未竟的研究议题。

四是重视特惠贸易协定及其他国际制度对国内政治的影响。如同作者在结论部分指出的，特惠贸易协定对国内政治究竟产生了积极还是消极的影响，这应成为未来研究的主题。与此呼应，近来有研究指出，国际经济制度可以帮助锁定国内改革（Baccini and Urpelainen 2014）、促进民主巩固（Poast and Urpelainen 2018）、维护政体稳定（Arias et al.2018）。在开放经济的条件下，国际因素对国内政治的影响将变得愈发突出。这对促进国际政治经济学和比较政治学的融合非常重要，因其一方面为国际政治经济学提供了诸多可研究的重要议题，另一方面也为比较政治学提供了诸多值得考虑的解释变量。

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陈兆源

2019年5月于加州拉荷亚