议行权力分立体制

“议行权力分立”与“议行权力结合”是相对应的类型。虽然它最初并不是发源于美国，但其作为成熟的体制是美国建立起来的，而且直到今天也只有美国具有典型性。美国制宪者苦心建立这种体制是从防止多数专政出发的，麦迪逊就曾说过：“在殖民地时代的美国人，只热心于摆脱专制君主的统治，而不曾考虑到立法部门篡夺权力的危险。然而，立法部门的篡夺权力与行政部门一样，必然走向专制。”因此，当时在建构新的体制时，一方面赋予总统以制约国会的权力，另一方面，将国会分为两部分，使它们相互制约。不过后来美国国会政治发展过程中并没有出现过制宪者们所担心的情况。事实恰恰相反，美国的代议民主制没有走到国会“专制”而是走向了行政集权。

“议行权力分立”，从法理上说，议会和行政的权力是人民分别赋予的。在两者的关系中，根据宪法规定，各司其职。例如，美国联邦宪法一方面规定立法权均属于由参议院和众议院组成之合众国国会；另一方面规定，行政权属于美利坚合众国总统。由于权力“分立”，国会除通过弹劾外无权对总统以不信任案迫使他辞职，总统也无权解散国会，相互间没有责任关系，大家都只对宪法负责，只对人民负责。但是，其中有一点必须一提，如果以英国为典型的“议行权力结合”体制是通过政党的操作结合起来的，那么美国却正是由于体制内的政党不具有英国体制内政党的那种功能，因此才使这种“议行权力分立”体制保持长期稳定。美国总统所在的党，可以是国会中的多数党，也可以是国会中的少数党。就是在同一政党的情况下，总统也很难驾驭本党议员的投票行为，因为美国两大党缺少英国政党那样的组织控制的机制，所以，英国学者认为“把美国政治看作在五十个政党制的范围内而不是在一党制的范围内发挥作用，这绝非是异想天开”。

当然，美国的这种“议行权力分立”体制，并非“分立”或“对立”的体制，两者之间不仅有互相制衡的关系，而且还有互相配合的关系，说得更确切些，由于两者所代表的根本利益是同一的。因此通常存在着一种彼此默契的关系。

总的来说，美国的“议行权力分立”体系内部关系是很复杂的，国会和总统的权力制衡，并非有权实行相互监督，而是通过权力交错，或者说通过部分共有权力的行使以达到牵制的目的，总统的行政任命权，要得到参议院的认可，国会行使立法权制定的法律，总统有否决权，国会对总统的否决经2/3多数同意可以推翻总统的否决。这实际上是在行使部分共有权力的过程中，各种力量互相较量以达到利益平衡的目的。说真的，美国的这种“议行权力分立”体制，如果没有默契的关系，那它的运转只能是无效的，整个政府的活动就会在互相扯皮之中消耗殆尽。当然美国国会政治的现实不是这样，问题的关键是在于国会和总统在行使共有权力时有相互制衡的一面，但在默契之中又有相互配合的一面。这正是美国“议行权力分立”体制的秘密。

自从20世纪30年代以来，“议行权力分立”与“议行权力结合”体制一样，随着政府的政治和社会职能的扩大，行政高度集权，议会权力不仅通过委托立法权、行政命令权等形式转移到行政部门上去，而且常常不得不依赖于甚至受控于行政部门。70年代以后，美国国会虽然通过立法改革，加强国会的权力，限制总统的权力，例如1973年通过战争权力法；1974年通过预算法和拨款扣压控制法等，同时国会还作了自身的改进，调整内部权力结构，加强为之服务的专业助手和辅助机构，但是，这并没有改变行政集权的趋势。据保守的估计，今天国会通过的议案，其中实际是政府的议案也要占约40%—50%，尽管这比“议行权力结合”体制的英国政府议案所占的比例要低一些。

美国国会的“议行权力分立”体制，其中的权力关系非常复杂，操作起来弹性很大。国会和行政很难“通力合作”进行有效立法，正像美国学者所说，国会立法程序很像“障碍跑道”。众议院、参议院、总统相互制约。对此情况，英国学者早在30年代末就提出自己的看法，认为“在现代国家里，要将立法从行政那里完全分裂开来，是不可能的。在制定政策的时候，像立法议会那样的一个团体，是绝对不可能将自身组织起来进行创造性的行动的，除非指挥组织的就是运用组织者自己”。不过，这位学者也承认，这“是一种美国制度：是在美国的环境之中发挥作用的，是受美国历史势力陶冶的，因此在它对美国需要上的效用，应该用美国的标准去评价”。因为它毕竟运转二百多年了。但是，另有一点倒是更值得一提，凡仿效美国这种体制的国家没有不走样的，并且很难说得上是成功。

一九九三