第二节 精神专科医院民主管理制度建设
《中华人民共和国宪法》第二条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务,这是医院民主管理的根本依据所在。”《中华人民共和国劳动法》第八条规定:“劳动者依照法律规定,通过职工大会、职工代表大会或者其他形式,参与民主管理或者就保护劳动合法权益与用人单位进行平等协商。”《中华人民共和国工会法》第六条规定:“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”
1997年,全国总工会、原卫生部发布《关于加强医疗卫生单位职工民主管理工作的若干意见》(总工发[1997]12号),该文件结合医疗卫生行业实际情况,对医院实施民主管理提出了具体的工作要求。随着医改的不断深入,现代医院管理制度这一表述逐步在政府文件中出现。2011年,国务院办公厅《关于印发医药卫生体制五项重点改革2011年度主要工作安排的通知》提到:“探索建立高效的公立医院管理体制,形成规范化的公立医院法人治理结构,积极推进现代医院管理制度。在之后的若干年,我国现代医院管理制度的探索经历了从概念提出到内涵不断丰富,2017年《关于建立现代医院管理制度的指导意见》(国办发〔2017〕67号)的出台,建立现代医院管理制度的政策框架得以确立,医院民主管理成为现代医院管理制度的重要组成部分。同时,对致力于创建三甲的精神专科医院来说,动员广大职工充分行使民主权利也是《三级精神病院评审标准实施细则》中的一项考核指标,需要充分落实。
医院职工分布在临床、医技、护理、后勤、管理等各个不同的岗位,在相同岗位中,学历层次、专业技术职务、行政职务等也各有不同,不同的群体会从自身的角度出发,表达相应的愿望和利益要求。而民主管理,恰恰可以使全院职工通过合法、有序、理性的渠道和形式来表述自己的观点和意见,在公开、公平、公正原则的指导下,协调医院内部各方面的利益关系,及时解决问题,化解矛盾,从而形成和谐互助的人际关系和良好的医疗秩序。
民主管理其中重要的一项内容就是民主监督。这种由全院职工依法行使的自下而上的监督可以使医院各项决策的制定和执行更科学化、合理化、公开化、透明化,特别是对于药品招标采购、重大基建项目、大型医疗仪器设备购置等工作的负责人和主要领导人,可以有效防止“一言堂”和“暗箱操作”,避免公众赋予领导干部的权力私人化,提高各级领导干部的廉洁自律意识和“防腐”意识,促进医院的党风廉政建设。
民主管理使全体职工都有机会亲自参与医院的各项管理工作,可以使职工们有更多的渠道和途径与医院和科室的领导商讨医院和科室发展过程中的各项方针和重大决策,充分表达自己的意见和建议。同时,领导干部也有更多的机会倾听职工们的心声。这样,自然而然就营造出一种医院如家、领导似兄弟姐妹的和谐氛围,营造出广大干部群众共同为医院谋发展、献良计的和谐景象。
民主管理可以充分调动职工参与医院管理的热情和积极性,增强了广大职工爱院如家的主人翁责任感。职工们会主动去发现问题、思考问题,并提出合理化建议,使全院职工的智慧潜能得以充分激发,而不再是被动等待和接受领导的指令和安排。而当职工的建议被院方所采纳,并形成一种切实可行的方案或制度时,则更能使职工体会到自我价值的实现。
医院应根据《中华人民共和国工会法》,全国总工会、原卫生部《关于加强医疗卫生单位职工民主管理工作的若干意见》(总工发[1997]12号)等文件精神制定相关制度。
职工代表大会是医疗卫生单位实行民主管理的基本形式,是职工行使民主权利的权力机构,它接受医院党委的思想政治领导,并在法律规定的范围内行使职权。
①职工代表由医院职工民主选举产生,任期与职工代表大会届期一致。②选举职工代表应当根据医院职工的分布状况,划分选区,分配名额,由职工直接选举产生。③中层以上领导干部所占比例不超过职工代表总数的四分之一,一线医务人员代表的比例应占半数以上,女职工代表应当占适当的比例。
①职工代表大会每届任期三年或者五年,具体任期由职工代表大会确定。②工会是职工代表大会的工作机构,负责职工代表大会的日常工作。③职工代表大会选举产生的主席团主持会议,处理大会期间有关重大问题。④职工代表大会可以设立若干民主管理专门小组(委员会),组织职工代表开展民主管理专项活动,办理职工代表大会交办的有关事项。专门小组(委员会)负责人由职工代表担任。⑤职工代表大会闭会期间,除法律法规规定应当提交职工代表大会审议通过的事项外,对需要及时处理的重要事项,医院可以召开职工代表大会联席会议进行协商处理,处理结果应当向下一次职工代表大会报告。
①听取院长工作报告,讨论审议医院发展的长远规划和奋斗目标、年度工作计划和总结、财务预决算、基建投资项目和大型仪器购置、职工培训计划、业务招待费使用情况并提出意见和建议。②审议通过岗位责任制、职工工资奖金分配方案、涉及职工切身利益的改革方案、劳动保护措施、职工奖惩办法及其他重要规章制度。③审议决定有关职工生活福利事项、福利基金使用方案和其他有关职工福利的重大事项。④评议监督医院领导干部。评议工作要在职工代表大会上进行,每年至少进行一次,要把评议结果作为奖惩、任免领导干部的重要依据。
(1)职工代表大会每年至少召开一次。每次会议必须有三分之二以上的职工代表出席。遇有重大事项或者特殊情况,经医院主要负责人、工会或三分之一以上职工代表提议,可召开临时会议。
(2)职工代表大会的议题和议案应该由院工会听取职工意见后同医院协商确定,并在会议召开七日前以书面形式送达职工代表。
(3)职工代表大会选举和表决相关事项,必须按照少数服从多数的原则,经全体职工代表的过半数通过。对重要事项的表决,应当采用无记名投票的方式分项表决。
(4)职工代表大会在其职权范围内依法审议通过的决议和事项具有约束力,非经职工代表大会同意不得变更或撤销。应当提请职工代表大会审议、通过、决定的事项,未按照法定程序审议、通过或者决定的无效。
(5)医院工会应当在职工代表大会召开或闭会期间,组织职工代表围绕医院运营管理、职工切身利益事项等方面开展提案活动,提出意见、建议,并由提案工作专门小组(委员会)负责提案的审查、立案、督查和反馈公布。
(6)医院工会应当组织职工代表对职工代表大会决议贯彻落实情况进行巡视检查,将巡视检查情况和整改建议以书面形式向医院反馈,督促整改。
(7)医院工会应当组织职工代表围绕职工代表大会制度运行的规范性、实效性开展质量评估,并根据质量评估的结果,与医院共同研究制定整改措施。
医院应根据原卫生部《关于全面推行医院院务公开的指导意见》(卫医发[2006]428号)、《关于做好深化医药卫生体制改革形势下院务公开工作的通知》(卫医政发[2010]91号)等相关文件的精神,制定相关制度。
(1)医院重大决策、重要人事任免、重大项目安排及大额度资金使用情况。
(2)医院经营管理相关事项:主要包括年度计划及完成情况、医院综合目标管理方案及执行情况、医院业务发展情况、财务预决算、医院担保、工程建设项目及各种招投标、药品设备招标采购、医院重要规章制度、管理措施等。
(3)涉及职工群众切身利益事项:主要包括集体合同、劳动(聘用)合同的签订和履行、职工提薪晋级、工资奖金分配、福利费使用和各类法定社会保障基金缴纳、医院人才引进、招聘录用、职称评聘、业务考核、评先评优、奖励处罚及职工培训事项等。
(4)医院运营管理情况:包括医院医疗工作状况、年度财务预决算、重点监控药品使用情况、药品集中招标采购情况、社会化服务项目招标情况、重大医疗纠纷、医疗事故处理结果等。
(5)与医院领导班子建设和党风廉政建设密切相关的事项:主要包括民主评议领导、业务招待费使用情况、医院中层干部、重要岗位人员的选聘、任用情况;干部廉洁自律有关规定执行情况;医院领导的收入、兼职、住房、用车、出国和通信费用;上级领导机构不正之风投诉信箱、电话。
同时,根据卫健委相关文件精神,医院还应向社会公众公开医院资质信息、医疗服务价格和收费信息、医疗服务重点环节的服务目标和要求、改善医疗服务和便民措施以及行业作风建设等情况。
对内院务公开的主要形式包括:职工代表大会、院务公开栏、党政工联席会、职工代表座谈会、周会、院报、内网等。对外院务公开可采用在门诊、病房、服务窗口等醒目位置设立公开专栏;编印、发放就医手册、宣传资料;设立电子大屏幕公告栏、触摸屏和专门的院务公开网站;建立院领导接待日;设置院务公开投诉信箱等形式。
即预告事由和方案,广泛征求职工群众意见,搞好职工源头参与,统一职工群众的思想。
即在实施过程中适时通报进展情况,接受职工群众监督,便于职工群众全程参与。
即项目实施完成后,准备完整资料公布办事结果,让职工群众放心,便于稳定职工队伍,消除职工群众的疑虑。
职工代表大会和院务公开制度作为民主管理的主要形式为培养职工民主意识,促进科学合理决策发挥了重要作用,但仍然存在着工作制度、工作程序和工作方式不规范、不及时,影响民主管理最终成效。
在实践中,有的医院管理人员占比过高,一线职工没有充分地被代表,职工的意愿没有被充分地反映与收集。有的医院以提高效率减少开支为由,将职代会、中层干部会议及工会会员代表大会三合一。这样的职代会基本上就是流于形式的,不能真正代表职工的意志,职代会失去了其应有的作用。
一部分职工代表对参与管理不够重视,没有充分领会医院职代会提案工作的重要性,存在提案“能不提,就不提;多提不如少提”的思维。一些职代会代表受自身水平限制,提案挖掘不深,不能站在一定的高度撰写提案,主要谈论科室小问题,导致提案质量不高;还有代表没有深入开展调研就盲目下笔,“闭门造车”,提案内容单调,提出的问题不够客观严谨,解决措施缺乏操作性。在提案办理中,负责办理的部门往往存在处理提案不够积极,没有深入细致地进行医院根本问题分析,对提案仅做简单的回复,存在敷衍和拖拉现象。对于提出的解决问题的建议和意见,缺乏足够的理解或者根本没有重视,没有落实情况的反馈,影响了提案人的积极性。
田曙光等对18个医疗单位职工代表大会工作的调查与分析显示,凡召开职代会的单位,都涉及了听取院长工作报告,讨论审议年度工作总结和计划、财务预决算、基建、仪器、人才培养等内容,但是列为专项审议的不多;对业务招待费的使用情况,很多单位都没有详细报告主要开支的各个项目、开支是否符合制度、手续是否完备等,仅是简单地通报一下开支数额以及比上一年降低的百分数;对工资奖金分配方案较重视,50%的单位是经职代会讨论通过的,其余的如改革方案、劳保措施、奖惩办法等,一般未经职代会审议;评议和选举领导干部的职权基本没有落实。
根据《关于做好深化医药卫生体制改革形势下院务公开工作的通知》文件要求,应当公开医疗服务重点环节的服务目标和要求。如住院服务应当公开与患者密切相关的核心制度,包括三级查房时限要求、分级护理的服务内涵和服务项目等;挂号、咨询、入出院、收费、药房等“窗口”部门应当公开工作人员信息、工作时间和岗位职责要求;检查诊断服务要公开检查结果出具时限。但以上内容公示较少,对社会对患者院务公开的信息医院主要集中于医疗价格和费用的公示。同时,因为对一项内容公开多少或公开到什么程度并没有明确的规定,导致有些该公开的事项没有公开,有些公开的内容流于形式,避重就轻,避实就虚,不利于监督考核;院务公开的内容比较滞后,常常不能及时反映政府出台的医药卫生体制改革相关政策和举措,改善医疗服务、优化流程的措施更新不及时;院务公开的有效性不足还表现在,各种公开的设备维护不足,显示屏、触摸屏、网站等常常出现故障,不能正常使用。在医院网络建设上,人员、设备、技术上也远远达不到社会公众的需求。
近年来,全国各地医院根据自身条件已初步开展了以院内网站、显著位置公告栏、电子显示屏等多种形式的院务公开,为公众感知信息的易用性创造了条件。但是网络日益普及的今天,许多医院对网络媒介的重要性认识不足,没有充分利用网络的方便快捷,扩大信息公布的覆盖范围,提高获取信息的及时性。
根据《三级精神专科医院评审标准实施细则》要求,患者或监护人对病情、诊断、医疗措施和医疗风险等具有知情选择的权利,医院有相关制度保证医务人员履行告知义务。但是在医疗过程中有些医生只重视“病”,不重视人,没有尊重患者或监护人的知情选择权利,没有对患者或监护人进行病情、诊断、医疗措施和医疗风险告知,并提供不同的诊疗方案供患者或监护人选择。
忽视与患者之间就病因和病情、当前的治疗情况、下一步如何治疗、医患如何相互配合等情况进行交流。
医院应当严格按规定比例推选职工代表,特别是确保一线专业人员的配备比例,使之具备广泛的群众性,体现大多数职工的意愿和要求。工会组织作为职工代表大会的工作机构,在抓好日常民主管理工作,维护职工知情权、参与权、监督权的基础上,应注重加强职代会法规制度的落实完善与监督考核。同时,要根据《中华人民共和国工会法》与主管部门制定的规章制度,建立、健全相应的工作规范,使医院职工代表大会有章可循、有据可依,以强有力的制度保障职代会的作用充分彰显。
提高职工代表大会提案工作质量可以从组织领导环节、执行征集环节、督办落实环节等3个重点环节进行把握。
各级领导都应当重视并支持此项工作,严格按规范执行。
工会部门一是要通过各种渠道广泛宣传发动,提高职工代表的参与意识与提案意识。二是要通过讲座、座谈会的形式,强化职工代表培训,扩展职工代表视野,提高职工代表撰写提案的调查研究与书面表达能力。三是要做好撰写提案的规范性,提案应制定标准化的模板,格式和内容都要完整统一。提案要一事一案,注明序号存档保存。
对于提案办理部门明确的,要第一时间进行督办,对于涉及多部门联合办理的,要确定牵头部门,积极进行多部门协调,督促各部门按方法、步骤办理。在提案办理部门办理过程中,医院工会和职代会提案组要进行定期查问和督导办理进度,及时汇总部门办理情况。对于已经办结的提案,要将提案办理情况向提案人进行及时反馈,对于提案人反映办理不满意的,要及时向医院进行汇报,深入分析。
要全面落实职代会职权,提高职代会的工作质量,一是要划清决策范围,在医院重大问题上行使好民主管理的基本权力,严厉禁止和处罚绕开职代会做决策的行为,维护职工代表大会权威,保障依法依规议事决策。二是要严格执行职代会决议,对职代会通过的决议必须不折不扣落实,做好有关事项的督查与反馈,强化决议的严肃性。
医院除了完善价格公示制、查询制及费用清单制,提高收费透明度外,还要把深化医药卫生体制改革中制定的相关文件和出台的有关措施及时向社会和患者公开。在公示医疗服务内容方面,应当以完善和公开医院服务的创新措施为突破点,重点公开门急诊就诊流程的优化措施,预约诊疗服务的安排,急诊绿色通道建设情况,检查结果和医疗费用查询方式,与患者密切相关的核心制度,包括三级查房时限要求、分级护理的服务内涵和服务项目、出入院服务流程改善措施等等,让人民群众切实感受到医疗机构改善服务的效果。医院应成立医患关系办公室,公布其电话,门诊和病房均设有意见箱,坚持定期开展医疗质量、服务质量、医德医风的满意度调查,定期在周会或网上公布;还应当向社会和患者公开医疗服务过程中重点环节和“窗口部门”的服务目标和要求,建立患者投诉管理机制,及时有效处理患者投诉和反映的问题。
医院可印制并发放院报、院刊;设置公示栏、宣传橱窗、电子屏幕公告栏、电子触摸查询系统、投诉信箱,设立院领导接待日、院长信箱,设置医院统一的短信平台、网站、官方微博、官方微信等方式主动公开信息,特别是投诉流程、咨询与投诉监督电话号码;在向特定服务对象公开信息时,也可通过当面交谈、书面通知、提供查询等形式予以告知。公民、法人或者其他组织也可通过书面形式向医院申请获取涉及其自身利益的相关信息。我国已进入网络时代,互联网已经渗入到当今社会政治、经济、文化和人们生活中的各个层面,成为人们获取信息不可或缺的重要方式。根据中国互联网络信息中心最新统计报告,截至2017年12月,我国手机网民规模达7.53亿,网民中使用手机上网人群的占比由2016年的95.1%提升至97.5%;因此,院务公开应充分应用互联网这一受众广大、方便快捷的传播平台,提升医院门户网站的技术水平,丰富和完善信息内容,从医院概貌、医疗技术、医疗服务等方面入手,具体包括医院概况、科室介绍、专家介绍、就诊服务、特色技术、科普园地、在线诊疗、精神分裂症患者特殊门诊的办理程序等医保相关政策、医保药物目录、医保患者须知、常见病护理及化验参考值等内容,方便群众就医;还可包含医院文化、医院公告、医院动态和媒体报道回放等专栏,并做到及时更新。医院在微信公众号的建设中可以进一步完善交互功能的开发,这样可以增强用户微信使用黏度,使公众号的影响力进一步扩大。加强医院自主化APP建设,把APP定位成患者就医服务全流程中的“掌上引导器”,从患者预约就诊开始,在候诊、做辅助性检查、获取检查报告、缴费、医保报销等全过程帮助患者,体现患者个性化服务需求,包括开通便民门诊。同时,建立专门的技术队伍,定期维护硬件设备和软件平台,保证使用有效性。
作为一类特殊的弱势群体,精神疾病患者的自主权利应该得到充分考虑和保障。正当地使用特殊干涉权应建立在对患者病情充分了解的基础上,对患者的行为能力要建立合理的评估机制。
医务人员应该本着不伤害、有利、公正的原则,在治疗过程中注重保护和提升患者的自主能力,及时与患者进行有效沟通。多数精神疾病患者行为能力受限,对自身病情无清晰认识,在诊治过程中,主要依据的是监护人同意的原则;但这种限制具有时限性,精神疾病患者有时也具备行为能力,应受到“知情同意”原则的保护。另外,不同的精神疾病以及在精神疾病的不同阶段中,患者的知情同意能力也均不相同,因此精神疾病患者知情同意权的保护应该是一个动态过程,贯穿于诊疗全过程之中。
民主管理主要通过两个途径来实现,其一是通过职工代表参与的形式来实现,主要载体是职代会、院务公开等形式,另一条途径是职工直接自主参与的形式,如品管圈活动、职工座谈会、中层干部会、行政办公例会、科主任例会等。
所谓“品管圈”活动,指在相同、相近或互补性质工作场所的人们主动组成几人(通常7~13人左右)一圈的活动团队,按照一定的活动程序,采取科学的统计工具及方法,集思广益、群策群力来解决工作现场和管理活动的问题与课题,由此提高工作效率,提升产品和服务质量。
1993年,我国大陆地区有医院开始在护理部门试水品管圈,2004年,海南省率先在全省二级以上医疗机构普遍开展品管圈活动,取得了明显的成效。至2009年海南省开展了1000多圈活动,数量为当时全国其他省份医院品管圈总量的两倍。受此启发,国家卫生行政部门也将应用现代管理工具和追踪方法学一并写进医院评审评价标准中,并委托清华大学开展相关研究与培训工作。目前,该项活动在综合医院已经开展,精神专科医院也要充分发挥一线员工的智慧,大力开展品管圈活动,提升服务质量。