第二节 供给侧结构性改革的主要内容、重点和任务

去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板这“三去一降一补”工作，是我国2016年供给侧结构性改革的重点任务。2017年在此基础上，增加了另外三项任务：一是深入推进农业供给侧结构性改革；二是着力振兴实体经济；三是促进房地产市场平稳健康发展。以下我们选择一些重点问题进行阐述。

一、供给侧结构性改革的重点问题之一：去产能与消灭僵尸企业

我国的过剩产能的形成原因很复杂，主要有三大直接原因：一是2000年加入WTO以来，我国面向外需形成出口导向战略，集聚了大量的产能；二是国内需求在地产、汽车、家用电器等行业高速成长的基础上被不断拉起，由此带动产能过度扩张和过剩；三是2008年为了应对全球金融危机，我国制定了4万亿人民币的量化宽松计划，这使过剩产能又有所扩大。目前在国际市场增长放慢的情况下，仅仅靠刺激国内需求是很难解决产能过剩问题的，这就相当于准备了两桌饭，只来了一桌客人，使劲吃也吃不完。

产能严重过剩的最大危害，是产业内的过度供给严重压低了行业价格，使正常企业也无法获取平均利润，从而危及产业内所有企业的生存。因此，去产能的关键，是利用竞争政策化解过剩产能，减少产业内的无效供给和低端供给。

过去我国是短缺经济，在这个条件下扩张产能需要利用鼓励性的产业政策。现在去产能，政策工具不能用反了，而应该及时地转换为运用竞争政策。竞争政策保护竞争而不是竞争者，它为市场主体创造公平竞争的市场环境，由此激发市场主体的活力和创造力。具体可以通过鼓励企业间的收购兼并去消灭僵尸企业，也可以在竞争中让它们自生自灭，实现市场自动出清。

当下的政策取向，要鼓励前者，要把对产能过剩的企业的补贴，转为对兼并重组过程中优势企业的补贴；对某些产业给予重点扶持的政策，也应该由对产能的补助，转变为对消费者和用户的补贴，以培育市场需求、扩大市场竞争和淘汰落后企业。另外，也可以通过建立产能竞争标准淘汰落后产能。这是在去产能中减少行政干预的好做法。当前去产能实践中，有运用行政手段越演越烈的问题和倾向，已经在实践中引起了严重的问题，如误伤了真正效率高的民营企业，等等。

其实，不分青红皂白地去产能，往往会反应过度，危及效率。较好的办法是把落后产能分为三种，并分类施策：在技术层面，它指以落后技术和工艺装备为基础的生产能力；在市场层面，它指丧失了竞争力的生产能力；在政策层面，它指高耗能、高污染、质量不达标、有安全隐患的生产能力。这样，对前两类落后产能，应该全部交给企业和市场调节。而对第三种落后产能，政府应通过提高环保、能耗、质量、标准、安全等各种准入门槛来完成淘汰目标，加强规则意识，减少计划意识，加强选择意识，减少指令意识。这是实现良性产能治理的要件。

去过剩产能中的一个主要问题是处置僵尸企业。这是指一些经济效益长期不佳、扭亏无望，主要依靠银行信贷和政府补贴维持生存，且难以顺利从产业内退出的濒临死亡的企业。目前，我国在煤炭、钢铁、水泥、有色金属等行业，国有的僵尸企业比较集中。企业规模大、附加值低、行业产能严重过剩、入不敷出，是僵尸企业所具有的共同特征。大量的僵尸企业僵而不死，主要与地方政府长期运用包括财政补贴、银行贷款等在内的扭曲的支持手段有直接的关系，甚至是其一手操纵的结果。

地方政府为何愿意甚至千方百计地为属地内的僵尸企业续命？其主要原因大致如下：

一是企业因经营不善或其他原因，其续存期内的静态和动态负债率都太高，若让其由市场调节自动破产死亡，则地方政府以前通过追加投资、税收优惠、低价土地、信贷扶持等方式进行的前期投入就会打水漂，成为无法回收的沉淀成本，甚至相关官员也会被追究责任。

二是这些企业往往属于劳动密集型产业，拥有大量的低技能职工，劳动力转移和再就业困难，同时因占据大量的信贷资源，其破产死亡会极大地影响银行资产负债表的状况，因此地方政府和银行只能与其并不心甘情愿地同坐一条船，只能继续向其“输血”，花钱买“平安”。

在实践中，僵尸企业的危害在于：一是它占用了大量的资金、土地等宝贵的发展资源，消耗了大量的社会财富，却不产生任何经济效益；二是它使经济体系一方面占用资源，另一方面继续沉淀资源，是国民经济粗放发展、效率低下的根本原因；三是它有可能引起系统性、大面积的金融危机；四是如果僵尸企业不死，行业内的优秀企业就得不到足够的市场份额和市场空间，特别是有的甚至继续扩大生产，不愿退出，打乱了行业调结构、去产能、降亏损的国家行动。

2016年1月4日，中央权威人士在《人民日报》解读供给侧结构性改革时，对如何处理产能过剩的僵尸企业问题，做了如下生动的表述：“当务之急是斩钉截铁处置僵尸企业，坚定不移减少过剩产能，让僵尸入土为安，腾出宝贵的实物资源、信贷资源和市场空间”。从中可以看出僵尸企业问题的严重性，以及中央领导对处置产能过剩的僵尸企业的决心和信心。

长期以来，在产业结构调整和产业组织调整（即产业内企业关系的调整）中，我们遇到的最棘手的问题都是：做“加法”相对比较容易，如用增加投资的办法调结构，由于各方得益，因此皆大欢喜；而做“减法”，让产能过剩企业退出市场，就十分困难。究其原因，主要是前者是增量调整，不触及减少被调整企业的利益问题，各方面“你好我好大家好”；后者是存量调整，某些人的利益不调整、不降低，整个社会的福利就不能得到提高，因此受到阻挠就是必然现象。

但是，在一个正常的经济发展体中，对于发展的结构变化，我们不可能长期地、单一地只使用增量调整手段做“加法”，而不加大利用有效的存量调整手段或者做做“减法”。举例来说，如果经济体从一穷二白开始，原有的资产存量是100单位，这个时候我们只需要投入50单位的增量，就可通过经济发展实现50%的结构调整；如果经济体中的资产存量发展到1000单位，这时仍然投入50单位的增量，结构调整的力度只能维持原来的5%，而达到原有的调整力度必须投入500单位的增量。如果我们可以让1000单位中的1/5的资产流动起来，这200单位的“死”资产就变成了结构调整的新鲜的“活跃”力量，就能集约化使用经济资源，同时减少结构调整的增量投入。

那么，究竟什么样的经济政策，才能让处于“僵尸”状态的企业资产“活跃”起来呢？习近平总书记指出，供给侧结构性改革的重点，是促进产能过剩有效化解，促进产业优化重组，降低企业成本。这说明，供给侧结构性改革的重点，是合理运用产业结构政策和产业组织政策，尤其是要注意巧妙地利用产业组织政策，这在社会主义市场经济体制下的结构调整中显得更为重要，意义也更大。这是因为，产业组织调整是现代市场经济条件下，产业结构调整的微观基础。产业组织调整针对的是具体的产业内或者行业内企业之间的竞争与垄断、集中与分散、聚合与裂变等市场关系的调整，说到底是资源在产业内按效率原则的流动和配置。因此如果没有一个个具体的行业内企业之间市场关系的自动调整，如减产、转产、退出、进入、兼并、收购等微观行动，以及由此伴随而来的企业内部重组和治理结构的调整，就不可能有更大范围内的产业结构变化。很显然，正是这些微观行动，构成了宏观产业结构调整的基础。

必须特别指出，产业结构调整的主体是企业和企业家，而不是政府官员。过去，一些学者和政府官员都认为，只有政府才能调整宏观上的产业结构，或者调整产业结构主要是负责宏观调控的政府的天然职责。这种观点是错误的，因为它忽视了产业结构变化是由产业内企业之间市场关系变化引起的的事实，不符合它是由企业家根据市场需求所做出的微观自主决策的事实。因此，过分地强调由政府来调结构，是不可能取得实质性进展和效果的。

据此可以断言，调整产业组织结构是化解产能过剩、消灭僵尸企业的主要途径，是纠正资源在产业内配置失误、提高供给质量和效率的主要措施，即通过产业内企业间关系的重组，以及资源在企业内的重组，使资源在产业内由低效率企业向高效率企业加速移动，实现有效配置，从而提高供给结构适合需求结构的水平和能力。

通过调整产业组织来解决僵尸企业和产能过剩问题，具体的机制主要是两类：一是主动性调整机制，即通过鼓励企业间的收购兼并，消灭效率低、产能过剩的企业；二是被动性调整机制，即放任市场机制自动和自我调节，让产能过剩的企业自生自灭，由此实现市场自动出清。从有利于社会稳定和有效利用资源的角度看，我们应该主要采用前一种办法。

对产业组织的变化，从要素上看无论是主动性调整，还是破动性调整，后续难点都在劳动方而不在资产方。但是主动性调整机制是把难点交给了兼并重组方的优势企业，而被动性调整则把包袱扔给了社会和政府。不难看出，市场出清的摩擦力的大小、社会冲突发生的可能性，取决于继续维持劳动力市场持续再就业的能力和社会保险制度。

在当下，我国在这两个方面能力不足、准备并不充分，因此最好的市场出清机制，是鼓励企业间的并购重组，除了政策取向上的鼓励之外，特别地建议地方政府要把对产能过剩的企业的补贴，转为对兼并重组方优势企业的补贴；对某些产业重点扶持的政策，也应该由对企业扩大产能的支持和补助政策，转变为对使用该产业产品的消费者和用户的补贴政策。前者可以减少产能并鼓励结构调整行为，后者可以培育市场需求、扩大市场竞争并减少产能过剩。这些都是加速闲置资源流动的主要激励措施，也是中央提出的少破产、多重组的清理僵尸企业政策的理论基础。

清理僵尸企业、化解产能过剩的主要困难在哪里？应该说主要难点在劳动方而不在资产方。至于其中的原因，其实很容易理解：在现代市场经济运行中，资本流动的障碍小，而劳动力退出壁垒大。资产调整往往只有技术上的壁垒，如存在用途限制，炼钢炉不能用来酿酒，水泥厂很难改为酒店，而没有来自经济社会方面上的障碍。但是对劳动力的调整，除了会遇到技术上、经济上的种种障碍外，往往还有社会学甚至心理学意义上的障碍，如对伴随自己渡过艰难岁月的企业，容易产生依恋的情感，职工对进入新的行业缺少技能上、思想上和精神上的准备，等等。

据一些基层官员反映，“清除僵尸企业，政府要么当冤大头，要么扮黑社会，依法清除遇到了强大的阻力”。由此滋生的为难情绪是：“遇到僵尸国企，政府就当冤大头；遇到僵尸民企，干部怕沾腥，扮黑社会又怕违法，只好随它去，不作为”。从实践看，当前依法处置僵尸企业主要有“三难”：一是启动破产难，二是协调破产难，三是审理破产难。

清除僵尸企业、化解过剩产能是一项需要综合施策的复杂的工作。政府除了要进一步提升对兼并重组在新一轮结构改革中的重要作用的认识外，还需要：

第一，认真学习主要市场经济国家在推动转型升级、治理产能过剩过程中的好的做法和经验，尽量避免直接破产，避免运用激进的手段制造人为的社会冲突，重视运用兼并重组手段实现优胜劣汰。

第二，大力发展资本市场，发挥其在资产价格公正评估、兼并收购、化解过剩产能、消灭僵尸企业中的积极作用和内在功能。尤其是要鼓励那些有实力的上市公司通过股票增发、借壳上市等手段实现对效率差的企业的并购重组。

第三，大力发展职业技术教育，加大对僵尸企业职工的技能培训力度。我国现代服务业的增长空间，今后将是吸纳就业的主要“蓄水池”。劳动技能培训的方向也主要应该靠向这些方面，以适应结构调整和服务业革命时代的到来。

第四，改革和完善对地方政府官员的评价考核制度，防止简单地用GDP、财政收入增长等考核指标评价官员政绩。应该加大化解过剩产能、减轻地方政府债务、消灭僵尸企业、保护生态环境等方面的考核权重，以改变地方政府官员政绩的目标排序结构，约束其经济行为。

二、供给侧结构性改革的重点问题之二：因地制宜、因城施策去库存

在“三去一降一补”这五项供给侧结构性改革的重点任务中，去库存问题始终占据着重要的地位。这五项任务或多或少地都与房地产市场的非健康发展态势有直接或间接的关系。可以这样说，中国现阶段经济问题的痛点，主要在于房地产。房地产市场的非健康发展态势，是这些痛点问题的集中性来源，因而也是一揽子解决发展结构问题的关键所在。其理由是：

第一，房地产库存过大问题的核心，在于房地产市场的利益失衡。在过去的十多年中，地方政府、开发商和社会投资投机者，共同拉动了房地产开发规模的急速增加，以及价格的飙升。如土地财政格局和追求GDP快速增长的利益诱惑，促使地方政府无止境地拍卖土地；对大城市房地产购买的限购措施，激励开发企业到三四线城市进行大规模的房地产开发；不断上涨的房地产价格，既强化了这种无序开发行为，也诱使全社会各种投资投机需求疯狂追逐。

第二，我国经济中普遍存在的产能过剩问题，与房地产库存过高后导致的投资增速下降过快、需求不足有直接的关系。国家统计局数据表明，2015年1—10月，全国房地产开发投资78801亿元，同比名义增长2.0%，创历史新低。而在2013年，全国房地产开发投资基本保持在20%左右的速度，2014年房地产投资达到10万亿元。由于我国房地产投资增长对GDP增长的贡献率一直维持在50%左右，因此房地产开发投资增速的大幅回落，是影响GDP增长和产业需求的主要因素，从而导致许多与房地产相关的部门严重过剩。如我国钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等直接与房地产投资相关的产业部门，产能利用率都只有70%左右，大大低于国际平均水平。

第三，房地产泡沫是我国金融风险的主要来源。在我国商业银行的贷款结构中，对房地产业的直接和间接贷款，占据了重要的甚至是主要的地位。如果不断推高的房地产价格泡沫发生猛烈的破裂，那么最终损失的还是银行资产。目前地方政府通过各种渠道向商业银行融资，抵押的主要是土地等实物资产的产权价值。因此，推高土地价值取得更多的融资，就成为地方政府正常的理性行为。这一抵押贷款型的商业模式对政府项目来说，其最大的缺陷在于，一旦房地产泡沫破裂，作为抵押物的土地等实物资产的价值就会大幅度下降，银行资金就会出现支付链的断裂，就可能会直接引发金融危机。因此，如果中国不幸发生系统性、大面积的危机，那么一定会是从房地产泡沫突然被刺破，以房价大幅度下跌和相应的地价下跌开始，一定是由地方政府的各类投资平台的“债务地雷”所引爆，一定表现为商业银行的支付危机和债务链断裂！

第四，降低实体企业的成本，必须首先降低和稳定房地产价格。房地产作为劳动者必要的生存和生活品，其价格是劳动力再生产成本的一个重要组成部分。其价格水平的高低，不仅直接决定劳动力价格水平的高低，而且会通过产业关联效应，极大地引发经济体系中价格的普涨潮。现在房地产价格在全国各地的普遍暴涨，已经引发了劳动力价格持续猛烈的上涨。随着房价的上涨，沿海地区劳动力的价格每年上升30%以上。不仅一些劳动密集型的制造业早已无法生存，大量地破产倒闭，而且很多城市的消费性服务业，也因营业场所租金价格、用工成本高昂，或者无法生存，或者进一步推动本行业或其他行业劳动力成本的螺旋式上升。

因此，现阶段解决中国经济痛点问题的关键，首先在于解决房地产市场的非健康发展问题。只有如此，才能取得供给侧结构性改革的系统性、全面性胜利，否则就可能是头痛医头、脚痛医脚。据此来看，解决房地产市场的失衡问题，是解决五大重点任务的主导环节。怎样化解房地产高库存，就成为经济政策需要发力的首要的和中心的问题。

2015年年底，中央经济工作会议提出了六条化解房地产高库存的政策措施：一靠农民工市民化；二靠在本地就业的非户籍人口落户买房或租房；三靠建设公租房制度；四靠发展住房租赁市场；五靠降低房价；六靠取消对房地产的限购。

这六条政策措施表明了最高决策层对房地产问题高度关注，这是过去所没有过的。这些政策的大多数，都可能是在中长期才能有效发挥作用，短期内还需要进一步具体化和因地制宜、因时制宜地实施。这些政策扬弃了过去政府对房地产市场干预过多过频的做法，试图努力让市场机制在化解房地产高库存的过程中起决定性作用。

具体来看，上文列示的第一和第二条政策，都是寄希望于农民工即新市民成为消化住房库存的主要群体。这一政策定位的对象是精准的。但对农民工来说，要想成为城镇化中的新市民，核心问题还有三：一是农民工在高房价的环境下会遇到实际有效需求即购买力不足的困境，毕竟需要并不等于实际有效需求；二是大多数农民工往往会选择在中小城市购房，而不是选择在就业地购房，产生这种错位的原因主要是房价，但这些地方并没有足够的就业机会；三是中小城市公共服务一般都比较薄弱或者短缺，年轻一代的农民工们都更偏爱文化、教育以及其他基础设施较为完善的大城市。中国的三、四线城市的户籍现在完全放开不会有任何大问题，但是这些城市对新生代农民工的吸引力并不够。正是目前这种购房行为与就业、户籍、公共服务等之间的严重撕裂，成为新生代农民工们在市民化进程中购房的痛点。

上文列示的第三和第四条政策，涉及租赁市场的建设问题。目前，我国一、二线城市虽然已经形成了租赁市场，但由于一般投资房地产租赁市场的回报率只有2%左右，过低的回报难以满足投资者的正常要求，因此这个市场并不成熟，不可能吸引住房投资者大规模地开拓租赁市场。至于在三、四线城市，因为就业机会缺乏，对租赁的需求规模小，更不可能吸引投资者投资商品房租赁市场。另外，目前一、二线城市用非住宅物业（即工业、商业用房等）做租赁的比较多，因为商业机会相对较多，有比较高的投资回报。但是这种现象与住宅去库存问题关系不大。

第五条政策说要用鼓励适当降价的办法刺激房地产销售。中国房地产在库存很严重的条件下，其价格仍然保持在高位。这个问题的原因比较复杂，后文将专门进行分析。

最后一条政策，针对的是对房地产交易的限购措施。现在一线城市的限购政策可能不仅不能取消，反而还要适当加强。如果“北上广深”的限购马上取消，那么不仅房价将会继续攀升和疯涨，而且还会对全国的去库存产生消极作用。至于如南京、杭州等二线城市的限购政策，它们大部分事实上已经取消。显然，这条政策对三、四线城市楼市去库存的作用效果十分有限。

因此，在短期中去库存还需要出台诸如降首付、降低交易费用、提高公积金贷款比例、发放首套购房补贴（如利息抵个税等）等其他更微观的政策配合，给地方因地因时制宜的政策选择权，这样去库存政策才能达到更好的效果。

对于目前化解房地产库存问题，我们认为还需要作出下列三个具体的准确判断，才能够精准发力、重点施策：

第一，中国房地产库存到底有多严重？国家统计局的数据显示，截至2015年11月末，全国商品房待售面积为6.9637亿平方米。如果假设它全部是住宅（实际上住宅待售面积仅占一半多一点），按照城镇户籍人口人均36平方米的住房面积计算，那么可供大约1930万人居住。根据最新统计，全国目前外出的农民工有2.74亿人，其中欲定居城市的80、90后就达到1.68亿人，理论上只要这些年轻的农民工中有1/8左右的人能够在城市安居，就能轻易地消化掉接近7亿平方米的库存。因此，这种库存水平根本就不是什么大问题。而且，在2015年1—10月份，商品房销售面积达到9.4898亿平方米，根据这种销售速度估算，目前待售的商品房库存，只需要7.3个月就能去掉。由此看来，全国房地产库存的问题好像并不严重。

但是也有专家估计，中国房地产库存数字根本不是接近7亿平方米，而更可能在85亿～90亿平方米。按过去3年的平均销售速度，要7年才能卖光。笔者认为，这一估计肯定是夸大了。因为，2014年全国竣工住宅28.63亿平方米，2015年估计不会超过30亿平方米，即使需求降到零，两年内一套也卖不出去，最多也就库存60亿平方米。显然，85亿～90亿平方米的数据，肯定是把库存的统计口径放大了，不仅包括了已经竣工而未销售掉的面积，而且包括了前些年投资已经铺开但开工后尚未竣工验收的面积，以及集体所有制土地上建成的小产权房，同时还把各种非住宅房屋如厂房、商业楼宇、教育用房等公建房也统计了进来。据中国社科院2015年年底的估计，商品房库存量为40亿平方米左右，这个数字应该比较靠谱。

第二，房地产高库存的分布结构如何？一线城市如目前北京、上海、广州、深圳等的房地产市场，面临的不是去库存压力，而是亟须通过补库存、增加供给来缓解房价过快上涨的压力。二线城市如江苏南京、苏州等最近房价涨幅较大、过猛，也是要补库存而非去库存。未来人口净流入的城市，房价还会继续上涨。这些城市有相当部分的热点楼盘甚至几个月就暴涨了一半以上。2009—2014年，南京人口净流入50万人，房价涨幅虽然不如“北上广深”等一线城市，但补库存的任务同样不能放松。因此，我国当前楼市库存的绝大部分，应该主要分布在投资下滑严重的广大三、四线城市，乃至县级城市，它们才是真正需要化解库存的重点地区。江苏除少数地区外，总体上去库存任务并不十分艰巨。某些库存压力较大的地区，如常州和苏北一些中小城市，完全可以利用放开城市户籍制度和农民工市民化机遇，通过政策让利消化一部分库存，也可以通过政府采取适当的让利补贴等措施，鼓励有改善住房需求条件的本地居民购买新房子，从而启动新一轮再城市化。不过，让农民工就地选择就业、就地城镇化，去化解三、四线城市甚至县城严重过剩的房地产库存，只是理想化的方案。由于农民工们的就业地与居住地的错配，以及中小城市在公共服务上与大城市的悬殊差距，我国大量的人口正从农村和中小城市流出。这些城市的人口净流出，使广大三、四线城市的住宅需求相对不足、库存积压严重。这些地方应是房地产去库存的重点。

第三，用利息抵扣个税政策去库存是不是好办法？其实它容易导致社会公正程度的失衡。我国个税征收较多的主体，主要居住在特大和大城市。出台这种政策，当然会激励个税缴纳多者早买房、买单价高的房。因此，首先利好的是一、二线城市。但是，目前我国一、二线城市房价已经接近于疯狂，还有必要刺激其进一步上涨吗？此外，由于在那些需要去库存的三、四线城市中，大部分居民的实际收入并不高，其个税缴存也并不多，因此用利息抵扣个税的政策去库存，意义并不是很大。另外，我们也应该客观地看到，利息抵扣个税政策去库存，其实受益最大的是高收入者，是让其变相少缴税，是变相地让中低等收入者去补贴高收入者。这有违于我国必须长期贯彻的社会公平公正原则。

房地产去库存需从宏观、中观、微观等角度综合施策、精准发力，才能产生积极的效果。

第一，要保持货币政策的稳健性。这是去库存政策的最根本之道。如果盲目扩大需求，货币政策放水漫灌，那么只会在高房价的诱惑下，产生更多的库存。我国以往的货币政策导致了我国经济的高杠杆化，企业负债率在全世界都属于较高水平。原因不是中国企业借债多到什么程度，而是我们的企业长期依赖商业银行融资，缺少长期资本的来源渠道。现在要求企业去杠杆，主要应该利用“十三五”期间国家大力发展多层次资本市场的机遇，提高直接融资的比重，建设长期资本来源的可靠机制。去杠杆不能一刀切，应该有结构性的考虑，即中央政府应加杠杆，个人也可以适度地加杠杆，但地方政府、企业应该减杠杆。2016年，中央政府阶段性地把赤字率提高到3%，达到了国际预警线标准。这次中央政府加杠杆，目的是换取给地方政府减杠杆，以及给企业减税降费的空间。中国居民与世界主要经济体居民相比较，其个人负债或杠杆率并不高。在房地产去库存中，央行降低个人首付的比重，其实就是给个人加杠杆。当前要高度警惕某些地区变相采取零首付、首付贷款等加杠杆手段促销，以防止新的金融风险滋生。

第二，要从房地产市场、资本市场的跷跷板游戏中考虑问题。逐步把聚集在房地产市场中的过多货币，向资本市场缓释。只要把沉淀在房地产中的货币流通量的10%吸引到股市A股交易中去，我国的房地产泡沫就会被温和地刺破，房地产市场的风险就会得到有效的释放，同时资本市场也会得到迅猛发展。

第三，鼓励房地产企业间的兼并重组。这样有利于形成寡头垄断的市场结构，便于政府指导其进行价格调整。产业经济学原理告诉我们，房地产市场竞争过度，达不到规模经济标准的企业进入越多，市场的总产出量越高，库存积压就越严重。而且，企业数目过多，达不到垄断竞争的程度，也无法产生市场的自我协调效应。如果可以通过兼并收购重组房地产市场，形成垄断竞争的市场结构，就会有利于产量的自我控制，同时也便于政府进行窗口指导。

第四，要正确引导房地产企业降价销售。应该重点指出，单纯鼓励降价并不能刺激房地产销售，反而会增加库存。买涨不买跌是人类行为的局限性所在。但是鼓吹通过涨价去库存，有道德风险和可能进一步引发经济泡沫的风险。那么具体政策措施怎么设计，才能达到降库存的目的呢？

基层政府官员并不笨。企业家也可能比政府官员更擅长做生意。那么为什么地方政府不督促企业家早点降价去化解库存呢？为什么企业家宁可滞销也死不肯降价呢？这里除了有众所周知的房地产企业拿地的价格太高、房地产建设成本高、降价空间不大的客观原因外，还有受土地财政的驱使，地方政府不愿意降低房价的原因，因为降低房价就表明当地土地价格处于下行通道，就有可能刹不住车。正因为如此，房地产商的最佳营销策略，一般认为是形成房价不断上涨的预期，这样才有可能在涨价的恐慌下迅速卖光房子。这就是房地产商不愿意在房价下跌的市场氛围中经营、不愿降价卖房的微观原因，也是地方政府千方百计力挺房价不下跌的经济学道理。既然买涨不买跌是人类经济行为非理性化的常态现象，那么，房地产去库存就不可能利用去杠杆的办法，而最有可能的是加杠杆，因为只有维持房地产价格的持续上涨态势，较高的价格才能吸引购买。这只有通过个人加杠杆才能达到。如果对个人去杠杆，就会像股票价格在高点去杠杆一样，导致不断下跌进入熊市，房地产库存反而会增加，但是加杠杆则会继续维系疯涨的房价。因此，比较好的办法，是把去存库的任务交给基层政府，由其与房地产商共同就具体楼盘设定降价的底线，由此打破购房者进一步降价的预期，并承诺达到这一水平后不再降价，如果继续下跌，则由售房方或地方政府承诺全额补贴消费者的购房损失。只有如此，才能在动态降价促销中打破消费者的进一步降价的预期。“十三五”时期，随着我国房地产保有税的开征，在既定税率下，房屋价值大小决定了可纳税税基的大小，从而决定了地方财政收入的大小和增长潜力。因此，创造安全的、生态文明的、有竞争力的居住环境，成为房地产发展和地方发展的关键因素，可以断言，未来房地产市场发展会更加健康一些。

当前的房地产市场存在着严重的结构性矛盾。一、二线城市如目前的上海、北京和深圳等，面临的不是去库存的压力，而是亟须通过增加土地供应、通过补库存来缓解房价过快上涨的压力，迫不得已还必须动用包括限购、限贷等在内的各种行政手段。我国的楼市库存，绝大部分分布在广大三、四线城市和县城，这些地区的楼市泡沫，不是表现为价格上涨过快，而是表现为存在严重的库存积压，它们才是真正需要去库存的重点。由于这些地区就业机会相对缺乏，以及它们在基础设施投资、公共服务上与大城市差距悬殊，目前年轻人口净流出的倾向十分明显，从而导致对住宅的需求相对不足。解决这一难题的关键在于，一方面要发挥基层的聪明才智、积极性和主动性，鼓励各地因城施策、因地制宜，以个性化的办法灵活制定去库存的政策；另一方面，中国的城市化过程不可能把所有的人口都吸引或者驱使到特大城市和大城市去，但是我们却不能人为地压抑人民对大城市公共福利水平的追求。因而最根本的办法，还是要大力建设功能互补、产业协调的连绵城市群落，只有如此才能避免大城市人口不合理的急剧膨胀，避免广大中小城市的凋敝。

三、供给侧结构性改革的重点问题之三：降杠杆

2017年的政府工作报告有一个非常重要且显著的特点，即高度重视经济金融风险的防范。李克强总理说，防范经济金融风险发生的主要措施是积极稳妥地去杠杆。要在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重。

这说明我国实体经济部门目前杠杆率过高。国内学者的研究认为，我国目前非金融企业的杠杆率为150%左右，其中国有企业的负债占非金融企业总负债的70%。显然，中国经济运行中的经济金融风险，主要来自这种非金融企业的高杠杆率，主要来自这种国有企业的高杠杆率。按照国际清算银行的数据，目前中国企业部门的债务率为170%左右，这种杠杆率高出发达国家平均值80个百分点，高出新兴经济体平均值66个百分点。

李克强总理说，我国非金融企业杠杆率较高，这与储蓄率高、以信贷为主的融资结构有关。确实，这既是国情，也是问题发生的主因。一般而言，发达国家的企业往往可以通过资本市场来解决主要的融资问题，因此其负债率不会这么高。其中除了上述客观主因外，还有两个原因：一是2008年以及后续的一系列宽松的货币政策实施后，现在中国经济正承受着“结构调整阵痛期”的后果；二是我国目前实体经济部门存在着严重的产能过剩和大量的僵尸国有企业，其实它们都是由信贷资金堆积起来的。因此，实体企业部门也应该成为去杠杆的重点。

举例来说，像现在这样，企业负债100多万亿元，按照4%的五年期利率计算，一年支付的利息就是4万亿元，相当于2015年全年GDP增长总量。长期下去将会掏空实体经济，提早进入产业空心化的时代。在这种情况下，资金必然不肯进入实体经济，容易引起“脱实向虚”现象。因此，不重点去掉非金融企业的高杠杆，振兴实体经济就是一句空话。

党中央、国务院及时发现了我国已存在的实体经济部门的高杠杆率，并把防范金融风险作为2017年政府工作的重要任务。根据政府工作报告提出的要求，我们建议降低实体企业部门杠杆的政策性措施主要应该在如下几个方面着力：

第一，以竞争政策和环保政策去产能、消灭僵尸企业。在竞争中失利、不符合国家环保政策的企业，都应该“早死早超生”。旧的不去新的不来，与其把资源留给僵尸企业浪费挥霍，不如腾给更需要它的优秀企业。要注意的是，去产能、消灭僵尸企业，不应主要依据行政手段，以免误杀真正有市场、有效益的企业，尤其是民营企业。

第二，对暂时陷入需求周期低谷的困难企业，应该用市场化、法治化的办法实施债转股，提高企业资本金比例。一时处于市场底部的周期性企业，尤其是大型的国有企业，不能因为暂时困难就将其定性为僵尸企业。按照发达国家的经验，出于稳定就业、经济的考虑，对这类企业政府必须出手给予调整援助。

第三，大力发展股权融资，降低间接融资的比例，提高直接融资的比例，是中国金融改革的基本方向。中国实体经济企业过于依赖间接融资，而间接融资的性质又天然地决定了它不适合承担创新等风险事业。建设一个法治化的资本市场，提高企业直接融资的比例，对振兴中国实体经济的重要性，无论怎么强调都不为过。

第四，坚决硬化对企业尤其是国有企业的预算约束，强化企业特别是国有企业财务杠杆约束和管理。软预算约束是中国企业尤其是国有经济负债率不断上升、信用恶化的主因。在这方面，最重要的是要按照市场经济规律办事，遵循必须通过市场来约束企业行为的基本常识。

第五，要加强对地方政府融资平台的管理。地方政府负债率高，是我国经济金融风险的另一个重要来源。2013年年底以来的针对地方政府债务平台的清理，已经堵塞了这一漏洞。但是现在地方政府投融资平台的负债又出现了新的形式，它们往往通过地方国企进行负债，具有规模大、隐蔽性强、风险高等特点，是债务风险的主要来源，必须给予高度重视。另外就是现在流行的政府和社会资本合作（以下简称PPP）方式，也存在地方政府债务漏洞。PPP方式由于以项目投资的方式注入资金，未作为政府债务处理而被青睐，但实际上是一种隐性债务。一些地方政府打着PPP的旗号，做起了由政府兜底的“伪PPP”业务，变相地搞政府回购、明股实债、固定回报等融资，而且十分流行，问题突出。这事实上增加了财政未来的隐性负担，需要加以规范化。

四、供给侧结构性改革的重点问题之四：债转股

债转股作为降低经济体系中过高的杠杆率的机制和工具，是供给侧结构性改革中的重要工具和措施。中国政府首批确定的债转股规模为1万亿元，预计在三年甚至更短时间内，化解1万亿元左右规模的银行潜在不良资产，债转股的对象聚焦为有潜在价值、出现暂时困难的企业，以国企为主。这类企业在银行账面上多反映为关注类贷款甚至正常类贷款，而非不良贷款。

在供给侧结构性改革的关键时刻，中央政府隆重祭出17年前朱镕基时代用过的这个大招，究竟意味着什么？对此大声叫好者有之，如有些人认为，债转股是真正的高手才能下出的大招，它让中国的国企活了，让中国的银行活了，让中国的大棋局一下子全部摆脱困境。现在中国重新启动债转股，从防范宏观和系统风险而言，是正确的一步。如果听任债务和信贷崩盘，那么结局肯定会更加糟糕。

坚决反对者的理由也很充分，如认为“大面积推行债转股极可能是银行的噩梦”以及“一万亿乾坤大挪移，可能是中国经济的危险炸弹”。这些观点认为债转股触及了几乎它所涉及的所有的经济、金融和法律的底线。

我们不妨把正反两种观点放在讨论的平台上认真分析。而开展讨论的最佳方法，是找出各种观点背后的推理假设，并分析其适用范围和条件。

（1）违法假设。反对者认为，我国1995年颁布的《商业银行法》第43条明文规定：“商业银行在境内不得从事信托投资和证券经营业务，不得向非自用不动产投资或者向非银行金融机构和企业投资，但国家另有规定的除外。”显然，这一规定界定了商业银行分业经营的运作模式。混业经营是当今世界的潮流，在信息技术支撑下，混业经营的风险也是完全可控的。因此“国家另有规定的除外”这一法律预留的豁免条例，给我国实施债转股，甚至启动混业经营留下了很大的操作空间，完全可以在不违法的前提下实施之。

（2）资本性质假设。反对者论证到，银行借款是债权，它与股权的性质是完全不同的：银行提供借款，其预期是按时收到事先约定的收益；而股权投资的风险和不确定性要大得多，投资者的收益率和获得收益的时间都是很难预知的。其实，银行资本的这种性质，界定了银行和投行的不同。但是，我们应该看到，只有在银行分业经营模式下，这种区分才有管理意义。如果未来法律法规允许银行实施混业经营机制，则在投资比例限制的范围内，银行可以灵活地在这两个方向上同时配置不同性质的资金。

（3）资金期限错配假设。有观点认为债转股会触动“发生系统性金融风险的底线”，因为银行经营的风险之一就是短借长贷带来的期限错配。现在将贷款转换为股权，就会拖延银行回笼资金的时间，增加银行的流动性风险。其实，期限错配是中国银行业资金使用中长期存在的问题，债转股不过是把这个问题从隐性化转为显性化。我国货币市场发达但是资本市场长期落后，企业使用外部资金主要靠商业银行，而从资本市场募集长期资本困难重重。这是中国企业负债重、财务支出比例高的根本原因。显然，面对现实中的企业困难，如果我们从书本出发，认为这个不行，那个也不符合某个原理，那么不仅无助于实际经济问题的解决，而且会拖延问题解决的时间和机会。当然，反对的意见也给我们提示了风险：一是我们不能随意造成新的短贷长投的配置风险；二是要严格控制银行贷款成为股权投资的比例；三是要尽量选择好的、安全度高的投资项目。在中国政府债转股的语境下，“债转股的对象，要聚焦为那些有潜在价值、出现暂时困难的企业”。如果真的能够投入到这些项目中去，那么我们并不用担心有多少风险。

（4）“逆向淘汰”的假设。在中国国有企业的制度机制背景下，努力开拓经营的企业尤其是民营企业承担较高的资金成本支出，以及较重的税负，而那些不思进取、懒惰经营的企业却可以在付不起利息支出、还不起贷款本金的情况下，由政府帮其实施“债转股”，这就颠覆了经济竞争的“优胜劣汰”规则，是逆向淘汰，是“奖懒罚勤”。长此以往，整个经济体系的游戏规则都有可能颠覆。这一假设成立的前提是：债转股给的不是那些“有潜在价值、出现暂时困难的企业”，而是甄别机制出了问题，给了那些不思进取、懒惰经营的企业。

（5）道德底线假设。债转股的安排，对于欠债的企业来说，当然可以优化资产负债结构、拓宽潜在的发展空间，无疑是天大的利好。但是其内在的道德风险是，它可能鼓励企业在经济形势好的时候大举借债，给银行固定收益，给自己留下主要的剩余收益；一旦经济形势逆转或者企业经营不善，就要求把债权转为股权，把损失转嫁到银行头上。这样，就会出现变相的“损失有人分担，收益却上不封顶”的恶劣经营环境。这个假设合理，而且问题成立。

以上分析表明，债转股现在要不要搞，似乎不是一个从实际出发的好问题。在现实的决策者看来，当今经济增长速度高位下行，去产能、去杠杆、降成本的任务十分艰巨，在这种环境下，如果不能让实体企业轻装上阵，不解决它们的实际困难，那么不仅银行的债权根本不可能收回，而且还会由此引发直接的、规模巨大的、系统性的金融和经济风险。孰轻孰重，个中分量只要你不是从本本出发，不发那种书生议论，应该都是能看清楚的。于是看问题的方法转向了我们要问的问题：我们究竟应该如何做，才能从改革四十年来不断地“拯救国有企业”中汲取重要的经验教训？应该怎样做好这项工作，来保证供给侧结构性改革顺利推进？这样一思考，还真能发现许多更加重要的现实问题。为此总结如下几点：

（1）为什么本次债转股的对象是以国企为主，为什么不救非国企，是不需要救吗？其实，宣布债转股对象以国企为主，已经暗含的意义就是：在政策取向上，对国企与民企始终还是有亲疏之分，即政府对民企很少存在父爱主义。民企并非不存在陷入困境的企业，而是民企的体制机制灵活，遇到宏观经济形势不好、市场发生调整时，往往自身能够自动出清，这也是民企具有强大竞争力的原因所在。相反，改革开放以来，中国的很多国有企业，在宏观上已经被政府救过三次（分别是用股票上市拯救、朱镕基时期的债转股拯救以及本次拯救），有些活过来一阵子后，不就又陷入僵尸困境。这充分说明，在竞争性领域中，非国企的营运效率要远远大于国企，竞争性领域中的国企是资源消耗的无底洞，不仅救不活，而且会成为阻碍我国发展方式转变、影响产业转型升级的主要因素。

（2）通过债转股救助的国企，其有没有潜在价值，怎么判断，谁来判断？依我们看，绝大多数竞争性领域中的国有企业，尤其是僵尸形态的国有企业，对创造社会财富这个根本性的企业宗旨来说，都没有一丝一毫的存在价值。“让僵尸尽早入土为安”，是中央权威人士答《人民日报》记者问时用到的生动语言。因此，判断谁该用人民的血汗钱来救助，标准只能来自社会主义政治经济学，答案只有一个：是否有利于发展我国社会主义初级阶段的生产力。谁该来做出这个判断？毫无疑问，也只能是政府搭桥，充分发挥市场的决定性作用。

（3）出现暂时困难就一定要债转股？就要让银行变投行？如果是暂时性困难，那么一定是外部需求的周期性变化所导致的，挺过了这个难关，企业就有希望。遇到了这种暂时性困难，似乎不需要通过债转股这种颠覆银行属性的激烈措施，只需要对贷款适当展期即可。其实，我国相当多的产能是在世界经济增长黄金期和国内高速增长阶段面向外需形成的。在应对国际金融危机冲击的过程中，宽松的货币政策使一些产能又有所扩大。在国际市场增长放缓的情况下，仅仅依靠刺激国内需求难以解决产能过剩问题。因此，中国企业目前遇到的不是暂时性的需求收缩，而是大的背景和环境的变化，是长期累积的体制性、素质性、结构性矛盾和问题的发作。如果债转股解决不了其微观治理结构和体制的深层次问题，那么即使我们花费了巨大的金钱支出，也只能为僵尸企业延命一时，让其僵而不死而已。

（4）出现暂时性困难就债转股，会不会使预算软约束越演越烈，这怎么破？预算软约束是僵化的体制机制的通病，也是市场不能出清、经济发展效率低下的病根。中国经济运行中能不能克服这个老毛病，关系到社会主义市场经济体制能否真正确立。自古杀人偿命、欠债还钱，可是国企开创了欠债可以不还，还可以“让人入伙”的惯例。这并不是什么改革深入，只能当作权宜之计，而且不能无限蔓延。

（5）道德风险如何防范？答案是在债转股机制设计中，无法避免出现道德风险。应该看到，债转股的本质，是拿老百姓的存款去入股效率低下或濒临破产的国有企业。比起正常的不良贷款清理，债转股只能将问题拖延，同时加剧了银行的资产价值波动，即提高了风险。当然，银行设立子公司投资于优质企业则应另当别论。另外，通过会计科目处理，债转股只是把银行的资产负债表优化了，把拨备率提高了，但是其与正常的不良贷款的清理相比，只是把加在国企身上的杠杆转移到了商业银行。商业银行的国有性质，决定了其一旦陷入困境，最终还是需要央行出手增发货币来解决，最后的买单者仍然是全国人民。

（6）债转股了，企业的长期资本问题解决了，但是行业可能并没有转变，产业可能并没有升级，产能过剩问题可能并没有得到化解。这一点是我们判断单纯的债转股只能将问题拖延的主要依据。为此，建议把利用债转股帮企业解围的过程与鼓励同行业优势企业兼并重组的方案结合起来考虑，与鼓励民企进入、发展混合所有制改革结合起来考虑，与去产能和产业升级结合起来考虑。只有如此，才能使债转股成为促进企业调整结构、化解产能过剩、实现转型升级的工具。

（7）产能过剩问题怎么解决？1999年，朱镕基的债转股政策之所以能取得巨大的成功，其实更多的是靠中国2000年加入WTO的黄金发展机遇。当时出口导向战略的实施，加上国内业已成气候的汽车和住宅产业的迅猛增长，消化了中国的过剩产能，也使大量濒临倒闭的国有企业起死回生。时间过了近20年，如今我们还会有这样的好机遇和好运气吗？在以美国为首的西方国家回归保守主义政策的今天，这种可能性显然要打一个问号。

（8）国企的治理结构在债转股之后，有没有可能得到根本性改良？债转股之后，银行进入国有企业的董事会，会不会从本质上改变其治理缺失的现状？要预判这一点，我们只要看一看擅长经营货币借贷业务的银行，有什么能耐、凭什么本事可以解决国企经营效率低下的问题？国企治理结构的问题，根本在于委托代理机制的天生缺陷，在于缺少竞争淘汰制度。这两个问题不从制度上根本解决，换成谁进董事会，都不可能有什么实质性的建树。因此，一切不能以改革国有企业的治理结构为核心的所谓改革方法，终究不是好的改革。

五、供给侧结构性改革的重点问题之五：着力振兴实体经济

目前资本的“脱实向虚”倾向令实体经济发展的挑战加大，结构纠偏的任务重大而艰巨。在现在这样一个新的历史阶段，中央政府要求大力振兴实体经济、培育壮大新动能，必然会对中国经济健康发展起到积极的奠基作用，其相关的经济政策也必然会产生纲举目张的效应。

实体经济与虚拟经济之间的失衡，是我国经济运行中重大结构性失衡的一个重要表现，已经引起了许多不利于实体经济健康发展的不良后果。众所周知的是，制造业尤其是劳动密集型的制造业，作为实体经济的主体部分，长期以来一直是拉动我国经济增长的主要动力产业。但是在最近十年左右，实体经济企业在过度炒作的房地产和金融业的严重挤压下，其动力功能正在逐步衰减，这是导致我国经济潜在增长率降低的主要因素之一。尤其是房地产的资产泡沫，吸纳了社会主要的资源，挤压了民众的消费能力，拉高了利率水平并推高了制造业的成本，已经成为影响制造业健康发展的最重要的阻碍因素。很多实体企业在由此导致的高成本的挤压下，已经无法赚取社会平均投资回报率，一些企业纷纷主动地退出市场，或被动破产倒闭。

纠偏实体经济与虚拟经济之间的重大结构性失衡，平抑资产价格膨胀，重塑实体经济发展的新环境和新动能，一般来说，可以从“堵”和“疏”两个方面发力：前者就是利用包括行政手段在内的各种手段，限制或压制房地产和金融资产的价格，以及某些交易行为等；后者则要以供给侧结构性改革为主线，把主攻方向定位于提高供给质量，减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性。具体来说，就是要通过创新驱动、品牌建设和发扬“工匠精神”，为市场增加更多的优质资产供给，以此平抑其价格上升趋势。

总体看来，“堵”不是有效的方法，某些激进的非稳健的货币政策还很容易刺破资产泡沫引发金融危机，比较好的办法是“疏”：一方面，可以在虚拟经济领域通过鼓励金融改革和创新，优化金融流程和结构，满足广大居民在收入提升之后不断增长的投资理财需要，从而平抑由资产短缺所带来的资产泡沫问题；另一方面，可以以供给侧结构调整引导企业技术创新，优化结构，淘汰落后产能，为虚拟经济领域提供更多可供选择的金融资产。宏观经济政策可以通过资本市场的发展，鼓励收购兼并和资产重组，消灭无效、低效的僵尸企业，引导供给结构优化调整，从而化解实体经济领域的过剩产能。也可以通过鼓励技术创新和产业创新，为资本市场提供更多的资产配置的选择机会。这些都是我国宏观经济管理在发展的新阶段中所面临的新问题。

由此可见，努力振兴实体经济，是纠偏重大结构性失衡的重要举措，是平抑资产价格膨胀、抑制“资产荒”的根本性措施。不难看出，让实体经济获取社会的平均投资回报率，同时让那些从事技术创新的杰出企业获取超额经济报酬，是实体经济振兴的最主要的微观经济机制，也是社会用所获得的更多的优质金融资产去平抑膨胀的资产价格的关键和基础。

实体经济是国民经济的核心和基础，是国家竞争力的根本来源。现在虚拟经济发展过度了，必须回归它的原有功能。只有让虚拟经济回归自己的基本功能，发展实体经济的成本才能降低，发展环境才能优化，发展新动能才能形成。

2016年的中央经济工作会议至少从以下几个方面提出了纠偏“脱实向虚”倾向、振兴实体经济的具体措施，认真去贯彻落实，使其落地生根，必将重振中国实体经济发展新动能：

第一，用市场、法治的办法做好去产能工作。化解严重过剩的产能，是为了恢复实体经济的正常供求关系，推动实体经济企业持续复苏和振兴。落后产能主要有三种：在技术层面，指以落后技术和工艺装备为基础的生产能力；在市场层面，指丧失了竞争力的生产能力；在政策层面，指环保、能耗、质量、标准、安全不达标、不合规制的生产能力。用市场、法治的办法去产能，就是要把前两类落后产能全部交给企业和市场调节。而对第三种落后产能，政府应抓住处置僵尸企业这个牛鼻子，严格执行相关法律法规和标准，以各种准入门槛来完成淘汰目标，加强规则意识，减少计划意识，加强选择意识，减少指令意识。这是良性产能治理的要件。

第二，在控制总杠杆率的前提下，把降低企业杠杆率作为重中之重。给实体经济企业去杠杆，既是为其减负增利，也是为了防止出现金融风险。当下，由于地方政府债务与企业债务搅在一起，很难区分其边界，因此重点去企业杠杆十分必要。为此，降低企业杠杆率，一是要支持企业市场化、法治化债转股；二是要加大股权融资力度，降低银行贷款比率；三是要加强对债务的软性预算约束的管理，强化企业自身对债务杠杆的硬约束。

第三，通过制度创新和制度改革，降低实体经济制度性交易成本和要素成本。降成本具有双向调节供求的政策含义。降成本包括降要素成本和制度成本两块。前者最重要的途径是提升生产率，由此去降低单位产出的成本；后者就是要通过制度改革，以降低制度成本来降低要素成本。例如，抑制房价上涨过快导致的各行各业的要素成本迅猛上升的趋势，根本的办法还是要从制度上破除土地财政的副作用。税收和各种收费是制度成本的重要组成部分。目前我国全面大幅度地实施降税的空间并不大，主要实施的是结构性减税政策，但是阶段性地降低长期居高不下的“五险一金”的费率，却有较大的运作空间。降费率也是国务院印发的《降低实体经济企业成本工作方案》的要求。让政府与各种可面向市场的事业单位、中介机构彻底脱钩，让其参与市场竞争，也是可以尝试的重要的降费手段。

降成本具有双向调节供求关系失衡的政策含义。现在成本的高低问题，由于涉及产业转移，已成国际产业竞争和国内经济政策的焦点。从成本视角推动供给侧结构性改革，可以取得立竿见影的发展效果。降成本包括降要素成本和制度成本两块。前者最重要的途径是提升生产率，推动企业眼睛向内降本增效，如降低企业用能成本，降低单位产品的原材料成本等；后者就是要通过制度改革，降低各类交易成本特别是制度性交易成本，如减少审批环节，降低各类中介评估费用，降低物流成本，提高劳动力市场的灵活性，等等。

第四，除了提高质量、创建品牌、创新驱动等供给侧结构性改革的措施外，这次中央经济工作会议还提出了两个振兴实体经济的直接有力的措施，它们是发展实体经济的崭新视角：一是要建设法治化的市场营商环境，加强引进外资工作，更好地发挥外资企业对促进实体经济发展的重要作用。这是中央明确地把吸收FDI与发展实体经济联系起来，对于促进引进外资工作具有“拨乱反正”的重要意义。二是从优化产业组织的角度，提出了大中小企业协调发展的要求，即要提高大企业素质，在市场准入、要素配置等方面创造条件，使中小微企业更好地参与市场公平竞争。通过优化产业组织来振兴壮大实体经济，这个办法有很多优越性，政策操作的空间也很大。如新日铁占日本钢铁产量的比重、浦项占韩国钢铁产量的比重都在50%以上，而宝钢和武钢合并后，仅占中国钢铁产量的7.6%。因此产业组织程度低，是我国各行业大规模产能过剩的根源之一。

第五，通过抑制房地产泡沫，为实体经济创造低成本的发展环境。一是坚持“房子是用来住的，不是用来炒的”的定位，让其回归消费品功能。这将为制造业降低成本、鼓励创新创造良好氛围。二是提出房价上涨压力大的城市，可用增加土地供应的办法来缓解压力的举措。其实，这不仅要合理增加土地供应，而且还要提高住宅用地比例，盘活城市闲置和低效用地。这是降低这些城市房价上涨预期的根本办法，将会对房价持续上涨产生重大的抑制效果。三是要求特大城市加快疏解部分城市功能，带动周边中小城市发展。这是大力发展城市群的重要信号，不仅可以抑制这些功能过于密集的城市的房价上涨，而且可以对三、四线城市产生去房地产库存的效应。

第六，通过深化国企改革，以及加强产权保护制度建设，为实体经济企业奠定发展的制度基础。一方面，混合所有制改革是国企改革的重要突破口，应按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐，加快推动国有资本投资、运营公司改革试点，以此奠定我国国民经济的基础。另一方面，则要抓紧编纂民法典，加强对各种所有制组织和自然人财产权的保护。坚持有错必纠，甄别纠正一批侵害企业产权的错案冤案。这对于稳定民营企业家的预期、提高近年来逐步下降的民营企业投资的积极性，也具有基础性的支撑作用。

六、供给侧结构性改革的区域化：以江苏省为例

国家层面的供给侧结构性改革任务，落实到某一个具体区域去执行，还需要根据这些具体区域经济社会发展的特点和发展的阶段，制定切实可行的战略规划、战略重点和具体的落实方案。下面我们以经济发达的江苏省为例，对其进行简要的论述。之所以安排这一内容，既是因为考虑到上文论述不够具体，有些抽象化，需要具体的内容来补充，也是因为我们相对而言比较熟悉江苏的经济发展情况。

（一）关于去产能

这一轮去产能主要是去制造业过剩产能。江苏是制造业大省，制造业产能过剩问题自然比较严重。我国产能过剩行业主要包括钢铁、煤炭、水泥、平板玻璃、光伏（多晶硅）、风电设备、船舶制造七个行业。除了煤炭，其余六个行业江苏的产能占全国的比重，不是第一就是第二。国家首批重点要化解的产能是钢铁和煤炭。江苏也要相应地列出去产能的重点行业。

据我们测算，江苏七大支柱产业中除纺织业之外，电子、化工、电气、钢铁、通用设备、金属制品这六个产业均表现出显著的产能过剩现象。这当中一部分是受市场周期性波动调节的，但是大部分都是结构性、素质性、体制性病根所致。贯彻中央关于当前经济运行的矛盾是结构性和周期性并存、以结构性矛盾为主的这一判断，可以使我们的政府在世界经济不景气的情况和条件下有所作为。

应该指出的是，制造业产能严重过剩也是泡沫经济，因为它是由源源不断的银行贷款支撑起来的，是银行和企业加杠杆运作的主要表现。这种产能过剩到一定的程度，过高的杠杆就会崩溃，从而引发金融经济危机。因此，化解过剩产能也是去杠杆，两者目标一致。其实，化解过剩产能，并非是要简单地把这些企业的产能给毁坏掉，或者关停并转，在短期中，也可以用其他办法来缓解：兼并收购重组；通过“一带一路”转移；增加内需，如把这些过剩产能运用于乡村高标准道路交通、基础设施建设等；提高技术等级标准，如将建筑物用材标准提高一倍等办法消化过剩的钢铁、建材等。

最后应该指出，江苏因制造业规模大而导致的绝对产能过剩问题虽然比较严重，但是与国内其他省份比起来，去产能的任务并不算十分艰巨。主要是因为：（1）目前最需要去产能的是国有僵尸企业，而江苏省除少量的国有钢铁和煤炭企业外，绝大多数产能过剩的企业都是民营企业和外资企业，后者的去产能过程，往往是通过市场自动出清实现的，并不存在如国有企业那样的资本障碍和劳动障碍；（2）江苏制造业的巨大产能，主要是在面向全球市场出口导向中形成的，目前一部分过剩产能起因于世界经济处于周期性的低谷阶段，只要挺过这个阶段，就会迎来新的繁荣，目前并没有必要把既有的生产能力全部毁掉。

（二）关于去库存

很多最近房价涨幅较大、过猛的地方，如南京、苏州等地，是要补库存而非去库存。未来人口净流入的城市，房价还会继续上涨，补库存的任务不能放松。2009—2014年，南京人口净流入50万人，房价涨幅虽然高，但压力要远远小于“京沪广深”等一线城市。

除少数地区，江苏总体上去库存任务并不十分艰巨。某些库存压力较大的地区，如常州和苏北一些中小城市，可利用放开城市户籍制度的机遇，以及农民工市民化的机遇，通过政策让利消化一部分库存；也可以通过政府采取适当的让利补贴等措施，鼓励有改善住房需求条件的本地居民购买新房子，从而启动新一轮再城市化。

房地产市场降价只会增库存，买涨不买跌是人类行为的局限性所在。但是鼓吹通过涨价去库存，有道德风险和可能进一步引发经济泡沫的风险。因此比较好的办法，是把去存库的任务交给基层政府，由其与房地产商共同就具体楼盘设定降价的底线，由此打破购房者进一步降价的预期。

“十三五”时期，随着房地产税的开征，在既定税率下，房屋价值大小决定了可纳税税基的大小，从而决定了地方财政收入的大小和增长潜力，因此创造安全的、生态文明的、有竞争力的居住环境，成为地产发展和地方发展的关键因素，因此可以断言未来地产市场发展会更加健康一些。

（三）关于去杠杆

地方政府总体上应该是去杠杆。杠杆率高以及杠杆结构的不合理，已经严重地影响到地方政府的边际投资能力，这是“稳增长”的主要障碍之一。未来发达地区的地方政府可率先试行去土地财政化、发行地方政府债券、资产证券化等改革措施。

中国企业的负债率在全世界都属于较高水平。原因不是中国企业借债多到什么程度，而是我们的企业长期依赖商业银行融资，缺少长期资本的来源渠道。未来企业去杠杆，主要应该利用“十三五”期间国家大力发展多层次资本市场的机遇，提高直接融资的比重，建设长期资本来源的可靠机制。

中国居民与世界主要经济体居民相比较，其个人负债率或杠杆率并不高。在房地产去库存中，央行降低个人首付的比重，其实就是给个人加杠杆。当前要高度警惕某些地区变相采取零首付、首付贷款等加杠杆手段促销，以防止新的金融风险滋生。

总之，现在去杠杆应该是结构性的，即中央政府应加杠杆，个人也可以适度地加杠杆，但地方政府、企业应该减杠杆。2016年，中央政府阶段性地把赤字率提高到3%，达到了国际预警线标准。这是中央政府加杠杆，目的是换取给地方政府减杠杆，以及给企业减税降费的空间。

江苏经济基本面好，发展质量高，资产质量上乘，即使是同等的杠杆率，投资安全性也高一些，融资的硬约束也小一些，所以江苏对“好的杠杆”可多用一些。例如，同样面积的土地资产，在江苏可能价值要更高一些，流动性更强一些，因而资产安全度更高。

江苏重资产行业多，与服务业相比，杠杆率的运用也会高一些。随供给侧结构性改革的深入，江苏重资产行业应逐步向重人力、知识、技术资本行业调整，使产业结构尽快地软化。

（四）关于降成本

一般来说，制造业利润单薄，因而它对生产成本变动非常敏感。国家降实体企业成本的行动，对江苏产业发展具有重大的作用和意义。

当前虚拟经济泡沫化严重，同时实体经济产能过剩，这对制造业的机会成本影响更大，江苏制造深受泡沫经济所带来的高资本成本的伤害。

江苏制造企业生产成本的降低，今后主要应依靠机器换人去解决，由此提升劳动生产率，克服已经较为严重的人口老龄化对产业发展所带来的副作用。

降低实体企业制度性交易成本，则需大力发展江苏的生产者服务业，寄希望于改革强势政府的管制体制，以及实施较大力度的减税减费。

（五）关于补短板

与全面、高水平的小康社会的目标相比较，江苏省经济社会发展的短板主要有下面几个方面：

（1）经济发展是重资产模式，人均收入达1万美元之后，服务业比重持续低于相应经济体，其中，生产性服务业比重更低；

（2）重化工业比重过大，带来单位国土面积排放总量这个指标难以控制；

（3）以国际代工模式取得利用外资、国际贸易的爆炸式成长，但外向型经济中外资企业贡献大，本土企业的发展水平与本省经济总量并不成正比；

（4）与深圳相比，虽然科技创新能力连续多年在全国排第一，但本土原创性科技成果少，拥有自主创新专利、著名品牌的国际大企业更少；

（5）地区差距虽有缩小，但问题持续几十年未见发生根本性的好转，表现为省内处于后工业化社会的地区、处于工业化社会的地区和处于农业化社会的地区三种格局并存；

（6）收入分配差距虽然在国内较小，但是GDP中工资的含量不太高，与一些发达省份甚至发展水平远低于江苏省的地区相比还有较大的差距。未来必须千方百计地提升这一发展的黄金标准，使人民有更多的发展获得感。

总之，江苏因自身发展阶段与全国其他地区不同，对“三去一降一补”五项重点任务的政策选择可能也会与其他地区不完全相同。各个地区都应该根据自己的特点和发展阶段，正确把握和精准地列出供给侧改革的重点。

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