第一节 去产能和金融资源结构调整

近年来，我国面临行业性产能过剩难题，资本形成率高、最终消费率低，高投资、低消费特征仍相当明显。去产能的根本目的在于提高供给对需求的适应性，去除无效产能，扩大有效产能，形成经济发展新动能。去产能的主要举措是控制新增产能、化解存量产能。化解存量产能涉及淘汰落后产能、清理违规产能、化解过剩产能。压减产能需要产能过剩行业资金供给总量的压降和结构的调整。面对过剩产能，需要找到金融资源流向过剩产能的通道，进而有针对性地采取金融调控措施，以有效控制新增产能。对于已经陷在过剩产能中的存量金融资源，需要找到盘活存量、有序退出的方式，进而有针对性地采取协助措施。

一、长三角地区差异化的去产能任务

整体上看，长三角地区的产能过剩与全国层面不尽相同。根据长三角地区两省一市资本形成率和最终消费率数据的对比，上海最终消费率自2000年开始超过资本形成率，2010年开始超过55%，至2015年接近60%，资本形成率则自2009年起显现出明显下降，至2012年起徘徊在40%以下（见图4-1）。浙江最终消费率自2011年开始持续超过资本形成率，持续维持在50%以下，资本形成率徘徊在45%上下。江苏资本形成率自2002年持续高于最终消费率，维持在50%左右，最终消费率持续维持在42%左右。自2012年起，江苏最终消费率与资本形成率反向变动，2014年后最终消费率开始超过资本形成率，2015年达到50%。以2015年为例，江苏生铁、粗钢、钢材、水泥产量分别占到全国的10.19%、13.68%、12.07%、7.63%；浙江相应指标分别占到全国的1.55%、1.98%、3.60%、4.80%；上海相应指标分别占到全国的2.44%、2.22%、1.96%、0.18%。由此可以推断，长三角地区产能过剩调整的难度系数，江苏较大，上海较小，浙江适中。

资源和能源环境约束紧的上海，较早面临产业转型和去产能问题。根据上海市政府2014年发布的关于化解严重过剩产能的文件，控制产能扩张的重点是钢铁、水泥、船舶行业。根据2014年《上海产业结构调整负面清单及能效指南》，上海率先用“负面清单”管理模式去除落后产能，配合差别电价政策对高载能行业由“限制发展”升级为“限制生存”。在《上海工业及生产性服务业指导目录和布局指南（2014年版）》中，选定电力、化工、钢铁、有色、建材、机械、船舶等12个重点调整行业，明确将部分生产工艺、装备和产品纳入限制类、淘汰类指导目录。据上海经济和信息化委员会的公开报道，自2007年起，上海不断关停高能耗、高污染、高危险、低效益的“三高一低”企业。目前，上海外环线内工业区外已无危险化学品生产企业，部分高能耗、高污染行业，已实现铁合金、平板玻璃、电解铝、皮革鞣制等行业的整体退出。

江苏是制造业大省，在经济发展转向新常态的过程中，以外向型经济为导向的制造业所面临的产能过剩问题相对明显。根据江苏省政府2016年公布的去产能实施意见，去产能工作的重点是煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃、船舶等行业。与2016年全国煤炭、钢铁去产能任务相比，增加了水泥、平板玻璃和船舶三个行业。实际上，江苏去产能的重点行业与国家在2013年明确的去产能重点行业（钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等）基本吻合。

浙江省经信委在2012年出台了《浙江省淘汰落后生产能力指导目录（2012年版）》，去产能的重点行业包括钢铁、有色、石化、机械、建材、纺织、轻工、其他八大行业。2014年，浙江省把钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃、船舶等行业作为去产能的重点领域。2016年，浙江省把钢铁、水泥等行业作为去产能的重点行业。浙江除传统的去产能任务外，更多地引导和鼓励困难企业采取市场化的破产重整的方式，让无力生存企业的股东依法退出，盘活仍有部分价值的资产。

二、产能过剩和固定资产投资的资金来源

通过固定资产投资资金来源可以分析相应的金融资源供给。根据长三角地区的数据，江苏和浙江固定资产投资资金来源中国内贷款占比和自筹资金占比趋势是，源于自筹的比例增加，源于贷款的比例下降（见图4-2）。其中，浙江固定资产投资中源于自筹的占比较江苏低8个百分点左右，源于贷款的占比则较江苏高2个百分点左右。然而，上海固定资产投资资金来源中贷款占比基本维持在25%左右，显著高于苏浙两省；自筹资金占比一直比苏浙两省低，特别是在2011年后，上海自筹资金占比连续下降，至2015年已低于40%。

根据固定资产投资的资金来源分析，可以发现一个基本悖论：社会上普遍认为制造业等非金融企业杠杆率高，大量企业依靠银行信贷进行扩张，进而在产能过剩行业造成信贷成本高企、制造业企业主要为银行打工的媒体印象。但是，全国固定资产投资的贷款来源以2003年为分水岭，从20%下降到了10%，且即使是2003年前的20%的占比也很低。问题是：如果银行只是按统计数据反映的项目贷款占比投放资金，那么可以肯定地讲，企业不可能有足够资金用于固定资产投资，也就不会有现在严重的产能过剩问题。由此带来两个很自然的疑问：一是金融资源到底有没有过度供给到产能过剩行业；二是如果金融资源过度供给到了产能过剩行业，那么到底是通过哪些渠道实现的。按照非金融企业高杠杆融资的现实，银行信贷及其他金融资金必然是通过暗道注入了非金融企业的固定资产投资中。很显然，问题出在企业自筹资金的真实来源上，贷款占比已失去统计分析意义。

企业进行固定资产投资的资金来源渠道，主要包括自有资金（含资本公积和盈余公积）、银行贷款、信托市场、融资租赁市场、债券市场、股票市场、股权投资以及民间借贷。根据《国务院关于调整和完善固定资产投资项目资本金制度的通知》（国发〔2015〕51号），产能过剩行业固定资产投资项目有最低资本金比例要求，如钢铁、电解铝项目为40%，水泥项目为35%，煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、多晶硅项目为30%。然而，由产能过剩行业企业的财务困难程度可以推断其在固定资产投资项目的资本金上运用了自筹资金能力。信贷资源主要通过以下渠道转化为自筹资金。

第一，运用流动资金贷款。一个较为普遍的现象是非金融企业将流动资金贷款挪作项目建设资金。银行、信托、融资租赁以及各类债券都充当了金融资源流入固定资产投资的通道。在调研过程中，企业和银行反映了如下一个基本事实：企业从银行获得的贷款以短期或中长期流动资金贷款为主，但是，企业普遍存在“短贷长用”问题，将流动资金贷款改变用途，从事长期固定资产投资。企业为什么能够顺利实现流动资金贷款向固定资产投资项目建设的转换呢？一是银行等金融机构倾向于发放企业流动资金贷款、个人经营性贷款。从银行信贷风险控制的角度讲，短期流动资金贷款合同期限短、审贷程序简便，而且企业经营稍有风吹草动，也可以及时从企业压缩贷款。二是流动资金贷款投放额度过大，贷后管理不到位。银行业金融机构在不知情或知情的背景下，对企业以不完全真实的财务报表、贸易合同等形式申请流动资金贷款进行了授信和放款，进而导致企业过度融资。非金融企业通过交易对手间接获得资金控制权，进而用于项目建设，成为自筹资金来源。

第二，通过担保方式获得过量融资。贷款抵押担保方式的实物资产倾向，导致重资产企业能获得较多贷款资源，即拥有较多固定资产的企业易于获得金融支持。缺少实物资产的企业，通过互保、联保等保证方式也可获得过多的融资支持。而且，企业为获取更多贷款，银行为多投放贷款，企业或有负债的担保记录并没有严格录入中国人民银行征信系统。

第三，项目建设过程中的个体理性增加了银行之外其他渠道的资金供给。受产能过剩行业景气度变化的影响，部分金融机构已经开始压缩授信支持，但项目建设可能只完成了一部分，并没有形成产能。出于对沉没成本和产能转换成本的比较的考虑，企业会尽一切可能进行融资以继续完成项目，包括请求长期合作银行继续授信支持，以及发行债券、使用成本较高的信托以及成本更高的民间借贷。

三、金融机构的主动调整和被动调整

煤炭、钢铁、水泥、平板玻璃等行业产能过剩的结果必然是盈利下降甚至亏损，市场力量必然促使固定资产投资方向发生调整，进而表现为产能投资结构显著调整。一是产能过剩行业投资增速应当下降；二是有市场前景的产业固定资产应呈现增加势头。从金融角度看，经过多年的金融改革，金融机构绝大部分以利润最大化作为主要经营目标。产能过剩行业盈利差，甚至面临全行业性亏损，银行业金融机构的理性选择应该是减少信贷投放。以2015年为例，在全国固定资产投资中，制造业固定资产投资在全部行业中的占比为32.09%，但制造业固定资产投资中的自筹资金占全部行业自筹资金的比例达到39.74%，制造业贷款占全部行业固定资产投资贷款金额的比例却低至21.55%。与制造业相反，交通运输、电力、公共基础设施等基建投资和房地产投资的固定资产投资贷款分别占全部固定资产投资贷款的28.79%和36.87%，超出了其固定资产投资在全部行业中的占比。本质上是银行业金融机构理性地增加了对风险系数较低行业的信贷投放，下调了对产能过剩行业项目的贷款投放。

面对严重的产能过剩，市场机制必然以更剧烈的手段迫使产能进行调整，即多数企业面临亏损，销售收入无法弥补生产成本，利润仅够支付原料成本、人员工资、贷款利息，固定资产折旧无法弥补，甚至无法支付利息和人员工资。付息是银行贷款维持正常状态的前提条件。亏损企业首先面临银行特别是异地银行压缩贷款、债券到期需要兑付等现实压力，再接下来会面临银行起诉、查封。其中，部分企业将直接面临停产困境。在市场需求变动呈现周期性波动时，面临暂时性困难的企业如果预期市场需求有可能在较短时间内恢复，就往往会与债权银行磋商，通过贷款展期、借新还旧等手段，稳住企业融资环境，继续支持企业维持生产经营。地方政府为缓解金融经济风险、降低企业成本，也纷纷成立小微企业转贷基金。但是，当市场需求并不是传统意义上的周期性波动，存在大面积的产能过剩时，市场需求长时间无法反转，也就意味着需要去掉绝对过剩产能，或者提档升级调整产能质量结构，通过让低端产能破产获得新生。

江苏光伏产业位居全国前列，太阳能电池产能和分布式太阳能发电装机容量位居龙头地位。但是自2011年起，国际市场需求下降，光伏企业生存困难，多晶硅、光伏组件等领域面临产能过剩。由于市场环境变化、投资失败和内部管理等原因，无锡尚德太阳能无法维系巨额债务，于2013年3月被法院宣布破产重整。破产重整后，经破产管理人确认的各类债权约107亿元人民币，其中银行债权金额为70多亿元。在法院主导、债权人参与和政府协助下，经市场化全球筛选战略投资者，江苏顺风光电收购重整无锡尚德，先期支付30亿元收购款，之后在两年内再投资不低于30亿元进行技术改造。结果是，普通债权人获得了31.55%的债权清偿比例，原股东依法退出。从无锡尚德破产重整案例可以看出，通过对困难企业的市场化、法制化兼并重组，原有股东因为投资失败被清除出场，金融债权人因为授信企业经营失败承担了风险和损失，而战略投资者实现了产业链布局，以低成本方式承接了破产企业的产能。市场化的兼并重组实现了产能成本结构的转换，获得了新的市场竞争能力和优势，进而通过市场竞争迫使其他低效产能退出市场。银行业金融机构对企业的过度金融供给，最终通过不良贷款核销和银行利润弥补风险拨备的方式被动退出。

债权银行如果有动力申请困难企业破产，将面临两个现实问题：一是法院是否能够依法受理破产；二是破产重整不成功进入破产清算程序后，地方政府能否协助推进破产清算。

对于第一个问题，地方政府受传统政绩观或市场形象的影响，易采取各种协调措施，避免企业进入破产程序。如果债权银行坚持申请破产，那么在政府不情愿的背景下，破产程序涉及的大量协调工作就得不到政府有关部门的支持，甚至还有可能影响债权银行在当地的经营环境。从法院角度看，破产案件特别是破产清算案件，协调成本高，法院可能会面临专业人员不足，花费较大精力却难以获得好的办案效果的困境。从中介角度看，破产清算的人员成本高，但破产清算企业往往没有太多有价值的资产，破产费用无法保障，因此也不愿成为破产管理人。目前，最高人民法院为解决破产难问题，已推动在设区市及以上行政区设置专门的破产法庭，而且支持民事执行案件开展“执转破”，即执行法院发现被执行企业法人符合破产条件后，经有关当事人同意后执行法院应当及时将企业移送破产程序，通过破产来化解相关矛盾纠纷。江苏省高院于2016年出台了《关于充分发挥破产审判职能作用服务保障供给侧结构性改革去产能的意见》，强调依法审查受理破产案件，同时对假破产真逃债的予以制止。

对于第二个问题，困难企业进入破产重整程序后，不一定能够找到战略重组方，如果找不到战略重组方，那么将按破产程序转入破产清算阶段。按照市场化原则，产能过剩行业的资产是否有价值取决于战略投资者测算的市场收益。如果没有可预期的收益，那么破产重整企业将面临无人投标重组，破产企业的产能将被动退出市场，彻底出清有关产能。实际上，这正是没有市场生存基础的过剩产能实现市场出清的过程。为实现去产能，地方政府应积极协助破产清算企业的过剩产能、无效产能实现市场出清：一是可以帮助协调破产清算中的工商营业执照注销，对破产中介费用设立补贴机制，协助法院执行打击逃废债，对有关员工实施救助和再就业培训等；二是可以对破产清算企业的土地进行收储，进而支付有关破产费用和人员安置费用。

无论是破产重整还是破产清算，都在法律上厘清了债权债务关系，有关资产价格降到一定程度后，总有一定的市场价值，会有投资方对有关资产进行改造后将其用于新的产业。即使仍然用于原有行业，也已经对产能实施了重大调整。战略重组方企业将以较低的成本接手有关资产，以低成本策略，重塑产能结构，进而实现其他高成本产能的去化过程。所以，无论是破产重整，还是破产清算，本质上都是市场化的产能调整过程，按市场化方式支持有关企业该重整的重整、该清算的清算。在老企业死去的过程中，员工已经逐步消化和转移，新企业接手有关资产后仍要雇用员工，又提供了就业机会。从政府的角度看，不管谁来接手固定资产，都会在当地生产，为当地提供就业、税收和GDP，因此应对破产重整或清算工作给予应有的支持和协助。

四、僵尸企业及其存在的市场逻辑悖论

僵尸企业因为能够获得资金支持而持续存活。那么问题是，为什么僵尸企业能够获得资金支持呢？一是国有僵尸企业存在软预算约束。国有资本受托管理人不愿意承认经营管理或投资失败，通过各种理由证明可以挽回国有资产损失，以争取继续获得有关企业资本金的支持，或者持续获得财政补贴、技改补贴、贷款贴息补贴。二是僵尸企业以就业等社会问题绑架政府。其本质在于政府社会政策还未实现政策托底，政府担心企业破产后会导致员工上访等社会问题。三是债权金融机构预算约束软化。对于资不抵债的企业，债权人有权申请企业破产，但因受企业绑架、债权金融机构管理层不愿意面对当前损失或者政府干预等原因，债权金融机构采取续转贷款的方式维系企业生存，没有依法催收债款。

无论是国有资本还是债权金融机构，对僵尸企业的前期投入都属于经济学意义上的沉没成本。经济决策需要面向未来，投资决策不应考虑沉没成本。无论国有资本的预算软约束，还是债权金融机构的预算软约束，都存在逻辑悖论。至于就业等社会问题，一是企业有价值的资产被其他投资人接收并盘活后，会产生一部分就业需求，因此就业问题没有想象的那么严峻；二是随着社会保障制度建设的推进，摩擦性失业的成本已较过去小了许多，再就业和社会保障机制能够起到降落安全垫的作用。如果政府社会保障制度还没有准备好，那么政府对僵尸企业的持续输血还不如用于补贴产能过剩行业的人员安置和社会保障制度建设。

去除僵尸企业关键在于停止输血，解决软预算约束问题，依法实施破产。对于国有僵尸企业而言，核心在于是否承认国有资本投资失败，能否回到市场化的资源配置决策机制上来。从股东的角度看，如果股东有实力，能够一直对僵尸企业特别是存在周期性困难的企业注入资本金，那么最终可以度过市场需求的寒冬。在产业组织理论中也有一个“财大气粗”（deep pocket）理论。其背后的逻辑是，需求的极端波动可以逼迫股东没有实力的企业以破产方式退出市场。然而，如果产能过剩是一种常态，几乎看不到市场需求回暖的迹象，再有实力的股东也要考虑是否要壮士断腕、不再注入资金。对于金融债权人而言，更需要看到僵尸企业已经成为金融风险的重要源头，不能单纯出于短期稳定、账面美化等原因而制造长期风险和不稳定，要清楚风险累积有可能成为拖垮金融机构的导火索。

五、违法违规产能和金融监管

如果产能过剩行业的生产导致了过多的环境、能源、产品质量、安全生产方面的问题，就只能说明行业技术标准过低，需要通过提高行业技术限制准入。对于已限期整改的，如果整改不到位，应坚决淘汰，不得复工生产。对于违法违规的产能、达不到市场准入标准的产能，政府应依据有关行政法规采取强制关停措施。

江苏、上海、浙江都根据环保、安全、质量、能耗等方面的标准，依法依规推动落后产能限期退出。江苏、浙江按国家部署的要求，强化环保、能耗、产品质量、安全生产等方面的执法监管，坚决取缔违法产能，全面清理违规产能，明确规定对隐瞒不报的在建违规项目，一经查实，立即责令停建，金融机构停止发放贷款，国土资源、环保部门依据土地管理、环境保护等方面的法律法规予以处理。

一般而言，违法违规产能投资是无法获得银行授信的，多数违法违规产能是通过供应商间接获得资金支持的。但是，对产能过剩行业的投资，仍存在获得授信的可能，因此需要从严监管，督促银行做好资金用途管控。我们在调研中发现，基层在投资管理中存在违规先建现象，部分违法违规项目也获得了银行授信支持。2017年2月国家发改委等部委联合印发了《关于进一步落实有保有压政策促进钢材市场平衡运行的通知》，要求对长期亏损、失去清偿能力和市场竞争力的钢铁企业，落后产能和其他不符合产业政策的产能，坚决压缩退出相关贷款，严禁向生产销售“地条钢”的企业提供任何形式的授信支持。从事实和结果看，金融业在过剩产能形成中并没有充分发挥资金把关作用，因此应强化金融监管和金融问责，使金融机构远离违法违规建设的产能。在用技术标准限制新增产能时，也可以用同样方式隔离新增产能与信贷资源供给。