1.1 科学认识和处理宪法实施与宪法监督的关系

要对宪法实施和宪法监督的状况进行评估，并在这一基础上，对健全宪法实施和监督制度提出各种设想论证，有一个重要前提，即：科学认识和处理宪法实施与宪法监督的关系。

几十年来，理论对宪法实施和宪法监督的概念特别是相互关系，所做的论述已经很多，可谓见仁见智。其中，一种倾向性的观点，是将宪法监督作为宪法实施的一种方式来看的。笔者认为，从广泛的意义上讲，宪法监督当然是宪法实施的一种，但它毕竟不是从正面积极地实施宪法，而是在宪法权威受到损害时所进行的消极的护宪行为，是一种消极实施宪法的方式。鉴于宪法监督的特殊重要性，有必要将它从通常所说的宪法实施中独立出来，并进一步考察两者之间的辩证关系。我们认为，有以下几个要点值得重视。

第一，宪法实施与宪法监督相辅相成、密不可分。这有以下几个要点：（1）宪法如果得到很好的实施，违宪现象少，宪法监督就容易开展；（2）如果宪法得不到有效实施，违宪现象比较严重，宪法监督的开展和进行就会出现诸多困难；（3）宪法监督有力，就有利于宪法实施，没有有效的宪法监督，宪法实施必然得不到充分保障。

客观地说，近四十年来，我们对宪法实施和宪法监督的辩证关系，从实践到认识上尚未达到相对成熟的境界。要处理好两者的关系，就必须同时抓住推动两者的要害措施。目前，我们在宪法实施和宪法监督方面，都存在诸多薄弱环节，但制度不健全是关键原因。

第二，要避免过于倚重宪法监督对宪法实施的作用。强调宪法监督对宪法实施的重要性，无疑是必要的，但在宪法监督事实上不能完全到位的情况下，过于倚重它，甚至将这一看法绝对化，就容易导致三种消极影响：（1）将宪法实施中出现的所有问题，都归咎于宪法监督不到位，用句流行语，叫做宪法没有牙齿；（2）认为宪法监督不到位，就对宪法实施的前景持过于悲观态度；（3）以宪法监督不到位为由，怠于实施宪法。这三种情况在理论和实践中都不同程度地存在，应当引起重视。

总之，宪法监督对宪法实施很重要，但是，并非唯一。宪法实施取决于诸多因素，宪法监督仅为重要因素之一，仅为一个兜底性保证，而非打开宪法实施之门的万能钥匙。

第三，在宪法监督不能完全到位前，应当采取多种方式积极实施宪法。全面实行宪法监督，需要一个过程，但实施宪法应当积极提速。笔者认为，除了十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“十八届四中全会决定”）提出的宪法宣誓、宪法日、加强宪法宣传和规范性文件备案审查等措施，以及本书第三部分所论证的制度建设之外，还可以采取一些重点方法积极实施宪法。比如，提高各级党政机关领导人、负责人政治道德，用良好的政治道德践行宪法规定。比如，加强政治协商、民主监督，发挥统一战线力量，督促宪法实施。比如，创造典范宪法惯例，提升宪法实施质量。这些问题没有受到足够重视。