2.4 扩权改革学理定位与小城镇发展要素对应关系

2.4.1 扩权改革学理定位

提到扩权改革，很容易想到西方的亚里士多德的分权思想：“三者之中，其一是有关城邦一般公务的议事机能；其二为行政机能部分，即行政机能有什么样的职司，负责的是哪些事务，以及他们如何选任，这些问题都应该逐个论述；其三为审判（司法）机能。”随后，孟德斯鸠引用英格兰的案例，提出国家的三种权力（立法权力、国际法事项行政权力、民政法规事项行政权力）应该相互分立，并相互作用，成为“三权分立”学说界最具有影响力的代表。西方国家在分权实践中树立了美国、英国、法国等这样经典的案例，其中法国的分权模式更为学术界所关注，法国自1982年开始进行了地方分权改革，这次分权伴随着行政权力、行政职责的下移，地方政府机构改革和财政资源的转移，可以说这次改革迎合了当时较好的经济形势，并且具有不可逆转的趋势。法国分权的实践，在开展的背景及实施措施方面与我国的扩权改革有着异曲同工之妙。

对于我国来说，尤其是新中国成立后，中央集权在一段时间内集聚了全国的力量开展社会主义建设，使得国家战争创伤在短时间内得以恢复，随着各省市将重心转向经济建设，予以地方更多发展自主权成了中央一直反复强调的重点。1978年中共十一届三中全会后，邓小平提出“放权让利、分灶吃饭”的体制改革。1979年，邓小平在《关于经济工作的几点意见》中提出“财政体制，总的来说，我们是比较集中的。有些需要下放的，需要给地方上一些，使地方财权多一点，活动余地大一点，总的方针应该是这样”。1986年9月，在听取中央财经领导小组汇报时，邓小平再次强调政治体制改革对于经济体制改革的重要性，并且重申了政治体制改革的目的是调动群众积极性，提高效率，克服官僚主义。对于政治体制改革的内容，邓小平明确了一是党政分开，二是权力下放，三是精简机构，在权力下放中也突出了地方各级政府也都有一个权力下放的问题，而精简机构也是与权力下放有关的。这是1986年9月至11月期间邓小平关于政治体制改革问题四次谈话中反复提及和强调的内容，反映了我国对领导权力乃至政治体制方面的改革措施在不断延续，深入开展。

在中央放权政策的层层影响下，地方行政体制也发生着相应的变化，从人民公社化、政社合一开始，到小县并大县再到扩大地区一级财政权力，直至“市管县”体制的全面开展，中央到地方政府的权力分解随着这样的行政体制变化不断地进行着调整。在这个过程中，浙江省从最初财政体制的省管，逐渐拓展了县域的权力，随后推行强县扩权的政策，将“省管县”体制深入推广，层层递进，镇级政府的扩权也水到渠成。2007年5月，浙江省下发《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发〔2007〕13号），首批选定141个省级中心镇，按照“依法下放、能放就放”的原则，开展了强镇扩权的改革。

然而，“扩权”二字并不能将这项改革措施全面完整地表示出来，扩权也与放权、分权的概念相互交织，为了明晰浙江省开展这项工作的意图和实际过程，对扩权改革的内涵还需准确地定位。

世界银行分权专题小组（Decentralization Thematic Team）的Litvack（1997）认为，分权包含了不同国家的多样化概念，不同类型的分权形式也由于自身特点、政策实施条件等不同因素需要区别开来。分权概括起来讲是个复杂的多方面概念，主要指中央政府公共服务职能的权力和责任转移至下属或半独立的政府机构，或是私营部门。

从类型上讲，分权主要包括政治分权、行政分权、财政分权和市场分权，其中，行政分权是指在不同层级政府之间，为了提供各种公共服务而将权力、责任和财政资源等重新进行分配，是中央政府或部门公共职能的计划、财政和管理等职责向下级政府或部门的转移（transfer）。行政分权又包括权力分散、权力委托、权力下放三种主要形式。

（1）权力分散。它被认为是分权中最弱的形式，通常用于单一制国家，是在中央政府不同层级中重新分配决策制定、财政收支及管理权限，仅仅是中央政府部门一些职责转移至省级或区级政府部门，创造出了一种现场管理模式，或者是在中央政府部门监督下的当地行政管理模式。

（2）权力委托。权力委托是种较为广泛的分权形式，通过委托，中央政府将政策制定及公共服务管理权转移至半自治组织（semi-autonomous organiza-tions），并对该组织负责。权力委托主要用于公共企业或公司、房管部门、交管部门、特殊服务区、半自治学区、区域开发公司或特殊项目实施单位，通常这些组织在决策方面有很大的斟处权。

（3）权力下放。权力下放时政府转移决策制定权、财政收支及管理权等至当地政府或半自治组织，并赋予其法人地位。权力下放一般将权力职责交给市，由市自选市长及议会，自身创收，自身制定投资决策。在这样的系统中，当地政府有明确的法定地域范围，并在范围内执行公共服务，这也是多数政治分权的基础。

从狭义概念上来讲，强镇扩权应属于行政分权中的权力下放，其中很关键的一点是权力下放的时候要赋予接受权力的下级政府法人地位，该级政府在自身管辖的地域范围内有高度的自治权，能够自身创收并制定投资决策。在浙江省开展的强镇扩权改革从政策初衷以及一般理解来看，实践操作中还远远未能达到概念明确的“本该”达到的效果，在政策实施阶段甚至还包括了权力分散和权力委托为主的形式，显然这“似乎”是一种概念的混淆和交织，但是正是这样的交错使得政策实施的难度下降，一些“苛刻”的要求和标准短期内暂时不需要完全达到，工作能够较为顺利地开展。

此外，浙江省的强镇扩权改革政策又不仅仅局限于行政分权，在改革政策的具体内容中还包括了财政体制、土地管理等方面的内容，使之成为一个较为综合的体制机制改革手段。

2.4.2 扩权改革与小城镇发展要素对应关系

改革政策作用于小城镇发展是比较抽象的概念，本书主要通过将改革政策涉及的内容与小城镇自身权力结构以及小城镇发展要素之间的对应关系建立起来，来明确具体的作用要素和作用过程。

尽管强镇扩权改革更多地强调对小城镇审批权限的赋予，但从浙江省2007年通过《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》（浙政发〔2007〕13号）开始，小城镇体制机制改革就不再仅仅局限于某一个方面，而是涉及行政管理体制、财政管理体制、社会管理体制、户籍就业保障制度等多方面的综合性改革，在关于具体扶持政策和改革措施的内容中，与小城镇体制机制改革相联系的政策覆盖了小城镇财政体制、规费优惠、用地支持、经济社会管理权限、投资体制、户籍制度、就业和社会保障等许多方面，这些也几乎包含了关系到小城镇发展的所有内容。

以现行的行政管理体制为例，按照职能分工理论，政府权力配置体系是政府职能分工的对应体系，政府职能履行的范围和性质决定了行政权力的配置，行政权力配置是政府职能分工的结果，社会经济发展的程度不同，对社会分工的要求不同，政府职能分工和相应的权力配置格局便会不同。Y镇在以往的发展中已经形成了自身较为稳定的行政管理体制，然而由于强镇扩权改革的实施，该体制原有的框架被触动，包括政府职能、机构设置和人员编制等都受到了改革政策的影响。

同样地，强镇扩权改革政策在有关小城镇发展的财政管理体制、土地管理制度、户籍管理制度等方面都有较为明确的改革措施和内容。财政管理体制均强调按照财权与事权相匹配的原则，进一步理顺县（市、区）与试点镇的财力分配关系，建立试点镇政策倾斜、设有金库的一级财政体制，实现财力分配向试点镇倾斜。土地管理方面，要求各地将省下达的年度城镇建设用地切块指标优先安排给试点中心镇。这些具体的政策措施将是最终影响小城镇发展的关键，然而若要使相关的内容成为现实，成为小城镇发展过程中的实体要素，必然要依靠小城镇政府的决策执行。

小城镇发展的动力因素可分解为三个基本因素：资源、区位、政策。区位和政策虽然都可以对小城镇经济发展起到推动作用，但实际上其作用机理也是通过对资源这个内力的激发而使经济得以提升的（汤铭潭等，2012）。可以看得见或以实体形式存在的硬性资源指各种自然资源、人力资源、资本资源等，这些硬性资源决定了一个地区发展的先决条件，会对传统经济发展起到较为重要的作用。因此，影响小城镇发展的要素可以主要从资源的角度来分类，例如资本要素、人力要素、土地要素等，如果能够在小城镇发展的过程中对上述要素进行改变，势必会带来小城镇发展的变化。

影响小城镇发展的这些基本要素主要通过小城镇自身管理的人民政府的具体职权来执行并成为现实，这也是由《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方人民政府组织法》明确赋予的。强镇扩权改革政策中明确了关于小城镇体制机制改革方面的内容较为广泛，包括了行政管理体制、财政管理体制、土地管理制度、户籍管理体制、就业保障体制等许多内容，这些管理体制内容的变化，最为直接影响到的是小城镇人民政府的具体职权，会调整地方政府的权力结构。因此，在政策作用于小城镇发展的过程中，小城镇地方政府的权力结构成了政策内容和小城镇发展要素两者联系的重要桥梁。

目前较为常用和综合的乡镇整个权力结构可以大致分为项目审批权、行政执法权、组织人事权、财务处置权、事项决策权及其他依法实施的权力。其中，项目审批权是对小城镇内部发生的事务进行准予或调整，具备较强的监督、控制作用，小城镇的组织人事权即内部人员录用、调动、任免等权力，财务处置权是指对镇级物资采购、钱款支配等权力，这几项权力目前在乡镇权力结构中相对较为重要。以Y镇为例，其权力结构同样可以划分为项目审批权、行政执法权、组织人事权、财务处置权等，其中项目审批权又分为行政许可、非行政许可和服务类三种，是权力结构重要的组成部分，当前县级政府开展的权力下放内容主要集中于项目审批权。以行政管理体制受到扩权改革政策的影响为例，小城镇政府职能的改变对应了其权力结构中审批权限、执法权限的变化，这些权限是当前赋予小城镇社会经济管理权限的关键内容，此外行政管理体制中关于机构优化及人员编制的调整也对应了小城镇组织人事权的变化。

上述分析大致构建了强镇扩权改革政策与小城镇发展要素之间的对应关系，首先将强镇扩权改革政策要求内容分类和归纳，得到关于小城镇发展的行政管理体制、财政管理体制、土地管理制度、户籍管理体制、就业保障体制等诸多体制机制要求；其次将小城镇的权力结构依据具体的职能分别确定为项目审批权、执法权、组织人事权、财务处置权、事项决策权等不同的权力类别，权力的分类与强镇扩权改革政策的要求内容以及实际工作内容相匹配，行政管理体制中的政府职能与小城镇的项目审批权和执法权相对应，政府职能的变化对小城镇权力结构中的这两项权限会有影响，政府机构和人员与小城镇的组织人事权相对应，财政管理体制与财务处置权相对应，扩权改革涉及其他方面体制的变化则与小城镇的事项决策权相对应；最后小城镇的权力结构中不同权限的变化最终会影响小城镇发展动力因素中资源的变化，组织人事权与小城镇发展中的人力资源相对应，财务处置权与资本资源相对应，事项决策权中土地管理权与土地资源相对应，项目审批权则通过资源配置间接影响小城镇发展过程中的人力、资本、土地等资源要素。三者形成了“扩权改革政策—小城镇权力结构—小城镇发展要素”的影响路径，如图2.2所示。

由图2.2可以看出，在突出强调政府行政管理体制中职能转变的同时，权力结构及重视度同样发生了一定的变化，小城镇公共服务职能进一步强化，从原来只重视审批权限转变为重执法、重组织人事、重财务处置等公共管理性的工作内容。

就城建这方面工作来说，扩权主要应下放审批权，权限和开发区一样，包括“一书三证”发放以及建设工程施工许可发放。

——D县X镇D镇长

最核心的主要是事权（审批）、财权和人权（专业人员）。

——S县发改委K科长

扩权的影响主要有两个方面：审批和财政。

——S县P镇县规划分局D局长

实施中碰到的问题主要有关资金、人力资源和政策支持力度。

——T县B镇镇长

本书将主要从政府行政管理体制、项目审批权限、财政管理体制和土地管理制度等方面论述强镇扩权改革政策实施过程，这其中，项目审批权限变更属于政府行政管理体制中权力设置改变带来的变化，由于项目审批权限涉及内容较多，同时又是当前阶段各地着重开展的具体工作，本书将会单独对其内容进行详细阐述。其余的影响要素分属不同的管理制度，相互之间通过综合的作用影响小城镇发展。本书将重点从上述四项体制制度方面开展论述，将每项体制制度的实施过程具体展现出来，并且说明它们的作用及对成效进行一定的评价。