2.3 浙江省小城镇体制机制改革和强镇扩权改革现状

浙江省小城镇是伴随着浙江城市化推进而迅速发展起来的，2000年后，浙江省针对小城镇出台政策，力求促进其体制创新，加快小城镇动力机制转变，实现更为高效的小城镇发展，这个阶段的政策和文件更为集中、强化（详见附录2）。

2.3.1 浙江省小城镇体制机制改革发展阶段

浙江省小城镇发展很显著的特点就是其伴随着经济体制改革的推进，尤其是国家对乡镇企业、民营经济表示支持和鼓励后，小城镇由20世纪80年代初的停滞发展状态转变为1999年前后达到顶峰，最多时全省有建制镇1000余个（建设部课题组，2007）。21世纪以来，浙江的小城镇发展开始由数量的扩张向内涵的深化转变，省内也出台一系列政策将各种功能的小城镇进行整合、归并，有效地促进了小城镇更为健康地发展。总体上看，2000年以后，浙江省小城镇体制机制改革可以总结为“一条主线、三个台阶、多种措施”。

一条主线是指始终围绕起区域发展带动作用的中心镇，将其作为政策制定、体制突破的重要对象，集中各类资源，优先发展中心镇。对于中心镇的体制机制改革，强调先行先试，通过试点获得成功经验，及时推广。与此同时，浙江省中心镇发展改革始终与国家小城镇体制机制改革的要求相一致，尽管具体的改革措施在某些小城镇会提早试行，但往往是在国家层面对一些具体措施予以肯定的前提下实施开展的。

三个台阶是指，2000年对应《中共中央国务院关于促进小城镇健康发展的若干意见》（中发〔2000〕11号），浙江省公布了136个省级中心镇，迈上了明确中心镇工作的第一个台阶；又于2007年出台了《浙江省人民政府关于加快推进中心镇培育工程的若干意见》，确定了列入“十一五”中心镇培育工程的第一批141个省级中心镇名单，并明确提出完善中心镇财政体制、实施规费优惠政策（地方留成部分向中心镇倾斜）、加大投入和用地支持力度、扩大经济社会管理权限等扶持政策，这是十分重要的第二个台阶，标志着浙江省小城镇发展已经形成较为完整集中的指导方向；第三个台阶是在中心镇发展的基础上，颁布《浙江省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发〔2010〕162号），对一批具有小城市形态的特大镇，开展小城市培育试点，着力破解现行管理体制等因素制约引起的困难和问题，加快实现特大镇能级提升，由“镇”向“市”转变。

多种措施是指，2000年后浙江省公布省中心镇名单以后，一直围绕小城镇体制机制改革出台了各类政策和文件。2001年10月，省人民政府办公厅转发省体改办等部门《关于乡镇行政区划调整工作意见的通知》，为小城镇发展提供合适的空间和腹地，并积极要求推进乡镇和街道行政管理体制改革。后续的政策和文件包括2001年《浙江省人民政府关于调整乡镇土地利用总体规划审批权限的通知》（浙政发〔2001〕76号）,2003年《浙江省人民政府关于进一步完善地方财政体制的通知》（浙政发〔2003〕38号）,2004年《关于<浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要>的通知》（浙委发〔2004〕93号）,2009年《浙江省人民政府办公厅关于切实做好城乡建设用地增减挂钩工作的通知》（浙政办发〔2009〕121号）,2009年《浙江省人民政府办公厅关于深入推进行政审批制度改革的意见》（浙政办发〔2009〕86号）,2010年《关于省小城市培育试点专项资金管理若干问题的通知》（浙财建〔2010〕353号）,2012年《浙江省人民政府办公厅关于印发2012年全省小城市培育试点和中心镇发展改革工作要点的通知》（浙政办发〔2012〕33号）……从政策和文件的内容不难看出，在浙江省中心镇发展和小城市培育试点工作开展过程中，对于与之相配套的行政审批、土地使用、财政资金等方面具体的措施，省政府都进行了明确和指导，通过这样的保障手段使得浙江省小城镇发展，尤其是中心镇培育工作能够一直十分顺利地推进。

2.3.2 浙江省强镇扩权改革整体实施状况

浙江省最早开展强镇扩权改革是从绍兴市开始的。绍兴市从20世纪90年代中期就乡镇扩权进行了有益的探索，从小城镇综合改革试点到农村综合改革试点，从强镇扩权到扩权强镇，特别是2007年后，各县（市、区）通过延伸部门机构、增加授权内容等办法，积极探索中心镇扩权强镇改革试点。绍兴市专门研究出台了《关于积极推进扩权强镇工作的若干指导意见》（绍市委发〔2009〕56号），对各乡镇放权共涉及15个方面、72项事项，各县（市）也均结合当地实际，出台了相关政策。

2010年10月13日，浙江省中心镇发展改革暨小城市培育试点工作会议在杭州召开，时任省委书记赵洪祝指出，加快中心镇发展改革和小城市培育，是推进新型城市化的重大举措，是统筹城乡发展的战略选择，是中心镇自身发展壮大的内在要求，是推进经济发展方式转变的必然选择。要通过科学规划、试点培育、产业集聚、公共投入、体制改革，加快中心镇发展和小城市培育，力争到2015年将全省200个中心镇培育成为县域人口集中的新主体、产业集聚的新高地、功能集成的新平台、要素集约的新载体，建设成为产业特色鲜明、生态环境优良、社会事业进步、功能设施完善的县域中心或副中心，并推进一批特大镇转型升级发展成为小城市。

2010年12月14日，浙江省发改委、省编委办、省法制办联合出台了《浙江省强镇扩权改革指导意见》（浙发改城体〔2010〕1178号）。12月21日，浙江省出台了《浙江省人民政府办公厅关于开展小城市培育试点的通知》（浙政办发〔2010〕162号）。这标志着以中心镇发展为核心的强镇扩权改革正式成为浙江省小城镇体制机制改革的重要抓手，改革的真正含义是要按照建设服务型政府、责任政府、法治政府的要求，进行政府行政管理体制转变，着重推进政府职能转变，扩大中心镇经济社会管理权限，同时把建立财政分配新体系、土地使用指标倾斜等手段作为促发中心镇新发展的“催化剂”，激发中心镇活力，进一步增强中心镇统筹协调、社会管理和公共服务能力，并以此作为小城镇体制机制改革创新的有效尝试，为更多其他乡镇今后的发展提供经验。

27个小城市试点镇2011年、2012年呈现了“镇均固定资产投资62.2%、29.1%的增长，GDP17.6%、15.1%的增速，财政26.0%、13.6%的增收”的超常发展态势（浙江省发改委城乡体改处，2012,2013），扩权改革政策似乎通过小城市培育将改革的绩效进一步放大了出来。

总体上看，浙江省强镇扩权改革政策从正式出台至今经历了两个阶段：一是迎合与观望并存，二是思考与择优为准。当前的很多小城镇都已从第一阶段进入第二阶段，今后还会如何发展依旧值得关注。

第一阶段迎合与观望并存是在强镇扩权改革和小城市培育试点出台不久，到2012年左右，由于省政府并未对政策细则进行明确，各地政府并不明晰具体的改革政策操作办法。为了落实省政府文件，在地方开展对应的地方性指导，在审批权限下放方面，各地政府迅速迎合政策中要求的审批事项下放，甚至将县级大部分权限一并交给乡镇一级。钱清镇下放审批事项137项，新登镇下放审批事项251项，观海卫镇下放审批事项290项（另有238项国税局事项）……每个小城镇在审批权限下放过程中，尽管会因原有发展条件的不同，涉及的审批事项不会完全相同，但下放的审批事项数相差甚多反映出在强镇扩权改革政策推进过程中，各地政府对政策难以把控，也出现了文件先发，实际操作再观望的状况。在财政体制改革方面也是如此，小城镇迅速实施了新的财政体制并实施了税费返还等政策，但县镇两级关于县级财政补助的推进可能产生不同的看法。

目前整个D县强镇扩权的各方面工作主要围绕省发改委文件中提出的“三年行动计划”开展，但开展工作主要还在县级层面，具体实施意见尚未出台，仍需等待后续工作安排。

——D县X镇D镇长

市一级权力下放有具体的清单，主要有委托、派驻机构、完全放权等形式，7月份将正式挂牌，通过行政服务中心来实施，10月份正式运作，目前还什么都没开始。

——F市X镇S镇长

第二阶段思考与择优为准是各地政府通过县级职能部门和小城镇之间不断互动，在2012年后对前一阶段开展的各方面工作重新认识和梳理。一些县级部门对于人事高配的工作就提出了暂停的要求，主要考虑到干部高配后可能会带来县域内职级不匹配的问题。很多地方政府也意识到并不是给予小城镇的审批事项越多越好，逐渐开始对前一阶段“随意”下放的审批事项重新进行明确。这个阶段是在扩权改革开展一段时间后，各地政府根据自身实际情况开始对前一阶段的工作进行纠偏和稳定，标志着强镇扩权改革工作开始进入有序时期。

县里以前只有建设局，目前成立了规划局，有些权力反而上收了。

——Q镇M镇长

税费返还说是和国家政策有矛盾，现在又都要还回去了。

——Y镇财政局W局长

2.3.3 浙江省小城镇体制机制改革与强镇扩权改革内在联系

通过对浙江省小城镇体制机制改革的发展阶段和强镇扩权改革政策推出过程的梳理，不难发现，小城镇体制机制改革始终是各级政府为了促进小城镇进一步发展，实现区域资源有效配置的一种手段，从小城镇发展的历程也可以看出，这种体制机制改革始终与小城镇自身发展密不可分，自小城镇发展受到关注以后，各种相关的体制机制改革就几乎没有中断过，各种试点措施也不断出现，有的城镇甚至成为多种改革叠加的案例。因此，从小城镇发展历史的角度看，浙江省开展的强镇扩权改革只是小城镇体制机制改革某一阶段的产物，两者呈一种包含关系。尽管在今后的小城镇体制机制改革中还可能出现新的措施或者导向，但就当前的发展阶段而言，强镇扩权改革基本上涵盖了浙江省小城镇体制机制改革的重要内容和具体措施。

强镇扩权改革政策最早并非由浙江省提出，然而当前在浙江省开展的具体工作与其他省份相比却较为广泛，改革成效也较为显著，其中较为关键的一个原因是强镇扩权改革较好地解决了浙江省小城镇发展过程中遇到的阻碍经济社会发展的问题——小城镇政府管理体制僵硬、职能缺位、权能不足、官员责任意识淡薄等（陈剩勇等，2007；王雄杰，2010），强镇扩权改革能直接从影响乡镇政府社会治理有效性的因素入手改革（姚莉，2008），改善小城镇发展过程中存在的主要问题。浙江省开展的强镇扩权改革迎合了小城镇发展过程中解决问题的导向，并且区别于一定的要素赋予改革措施，在体制机制改革方面迈出了新的一步。

2.3.4 Y镇强镇扩权改革政策执行状况

对2011年Y镇的政府机构设置（见图2.1）进行梳理可以发现，镇政府的权力核心集中在党委、人大、政协和政府之中（见图2.1中虚线框），党政办是整个权力核心的后勤保障部门，另外有民政残联、工会、团委、妇联、司法所等20多个职能部门，一些重要的部门领导由镇党委委员或政府人员兼任，如新区、新市镇公司，党委委员除镇书记、副书记外，还由组织委员、纪委委员、新邨书记和派出所所长共同组成。镇内重要性比较高的部门有新市镇公司、农技水利站、村建站、财政局，从这些部门配置的人员数量也可以看出来。整个镇政府的办事人员约240人（村/社区工作人员不计入），远远超过了县政府对Y镇人员编制的核准数量。图2.1中，线条上的人数代表部门的人员有兼职的情况。

从Y镇政府机构职责来看，除党委、政府、人大、政协“四套班子”属于权力核心，确定小城镇各项决策以外，其余的20多个职能部门的机构职责大致可以分为五个方面：社会管理、农业生产、财政管理、经济发展和村镇建设。所有的政府部门机构职责主要面向小城镇自身管理，管理内容相对较为简单，涉及行政处罚方面的内容几乎没有。机构职责中最为主要的内容是社会管理，相关的部门主要有综治中心、司法所、民情中心、劳保所、民政残联、文化站等，这些部门均围绕小城镇居民的日常生活管理，是本地居民重要的保障；农技水利站主要负责农业生产方面的工作，是保障本镇各村开展农业生产的机构；经济服务中心和旅游公司主要围绕小城镇的经济发展进行招商引资、旅游发展方面的工作；村建站主要负责农村居民建房及公共服务设施的建设；镇本级的财政工作由财政局主要监督管理。总体上看，Y镇政府机构设置和机构职责反映了其政府权力结构的情况，权力配置主要以服务型审批权限为主，还包括镇本级的财政处置权、组织人事权等权限。

J县人民政府于2011年2月25日颁布《关于加快推进Y小城市培育试点工作的若干意见》，标志着Y镇以强镇扩权改革为核心的小城镇体制改革的开展。文件中明确“两个组织领导机构”（J县与Y镇联动的小城市培育试点工作协调小组、Y镇小城市培育试点工作领导小组）作为推进工作的保障，分别由县长和镇党委书记任两个小组的组长。

文件颁布后，县镇两级的主要工作是对各项工作的细则进行明确，主要体现在明确具体下放审批事项，确定财政体制及配套资金使用方式，协调土地指标等方面，用了将近2年的时间将各个方面的大致内容进行确定，还包括县级层面的思想统一。

2011年省里文件主要是要求对Y镇下放审批事项，比较仓促。……这次基本没有推行，但是为后续工作的推动奠定了基础。……2012年底，在前几次的基础上，Y镇再次提出明确下放事项，审批中心再次和部门对接，仍然是前面的过程，相互沟通协调，最终明确了129项，并发文件，后续也按照这个文件确定下来进行逐步实施。

——Y镇人大J主席

这期间改革政策的执行主要体现在县、镇两个层面：县级层面主要通过发改部门的协调与县级层面其他职能部门不断沟通，多次与Y镇进行对接，提出需要支持的事项以及适当进行县级层面资源的倾斜；镇级层面主要通过项目建设推进小城市建设任务，Y镇三年行动计划中确定要完成总项目数150个，总投资额30.90亿元，2011年在小城市培育试点工作第一年就推进了项目60项，竣工7项。

镇级行政审批服务中心于2012年底正式竣工并投入运行，开展了围绕镇区居民的公共服务，截至2013年底，完成各类审批事项2.3万余件。但是总体上，审批事项下放执行过程相对缓慢，原有驻镇机构以分局形式开展审批工作的已经在进行并且成效较好，然而相对专业的审批事项由于对应于Y镇的执行标准或细则与原有县级要求不匹配而无法直接开展行政审批，已完成的审批事项中，近90%属于专业性不高的劳动社保类事项。

整体上看，由于县镇两级政府的高度重视，目前Y镇的改革政策执行较为顺畅，尽管在过程中遇到了一些问题和挫折，但是政策可能带来的实效性使两级政府的人员都一直保持着积极性，政策已经从最初的宏观调整开始逐步向小城镇内部深入影响，政策的细则在不断完善，各方面对政策的认识也在不断加深。