导论 问题的提出：文化体制与国家治理体系和治理能力现代化的要求不相适应

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出推进国家治理体系和治理能力现代化的要求。文化治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。如何按照国家治理体系和治理能力现代化的要求深化文化体制改革，是当前和今后一段时间文化建设的紧迫问题，也是本课题研究的重点。

目前，我国的文化体制与国家治理体系和治理能力现代化的要求很不适应。无论是文化管理体制还是文化生产经营机制都存在一些问题。

一、文化管理体制存在的问题

1．意识形态主导的理念没有大的突破

我国文化理念，如管理理论、管理体制、管理方式等建立于战争年代、发展于冷战时期。战争年代和计划经济时期，文化管理的目的是为政治服务，手段是依靠政权力量，主要方式是宣传灌输，把意识形态当作文化的唯一属性。这种管理体制和方式曾经发挥过积极作用，也出现过严重的问题。现今时代已经发生了翻天覆地的变化，管理理论、管理体制、管理方式等文化理念迫切需要与时俱进。改革开放以后，尽管人们在文化理念上不断探索，但仍然没有完全摆脱为政治服务的理念，没能突破意识形态的束缚。尽管党的十六大关于文化事业与文化产业的区分从理论层面澄清了文化领域泛意识形态化的误区，在理论上有很大突破，但在具体实践过程中，“宁左勿右”仍在一定程度上影响着文化决策。

2．法律法规不健全

与发达国家相比，我国文化法律体系还很不健全。相比之下，发达国家文化产业各门类都已经形成了一套成熟完善的法律体系。以美国对媒体业的法律体系为例，美国已经形成了宪法、宪法第一修正案、联邦电信法、《尼尔与明尼苏达法案》《纽约时报与沙利文法案》《纽约时报与美国法案》等一系列相当完备的法律体系，政府管理部门主要是依法进行管理。

相比较而言，我国文化立法滞后的问题十分突出。到世纪之交，只出台了一部《著作权法》。现行文化立法主要是制定了一批法规规章，这些法规规章主要集中在行政管理方面，行政法规有明显的局限性，具有法律层次低、法律效力等级低、缺乏上位法的依据等不足。其他如知识产权保护力度不足，执法力度还不够的问题也很突出。盗版行为十分猖獗，盗版的软件、光盘、书籍随处可见，损害了企业和消费者的利益，扰乱了文化市场秩序。

3．政事不分、企事不分

转变政府职能，管办分离，实行政企分开、政事分开是行政体制改革的一个基本要求。改革开放以来，经过多年努力，其他领域的上述问题已经基本解决，但文化管理部门政事不分、企事不分的问题仍然很严重。

4．分业管理人为割裂不同文化领域的关联

从行政管理来说，我国目前文化管理体制采取的是分业管理的体制。2013年以前，由文化部管理演艺、图书馆和博物馆等公共文化服务、动漫等，广播电视总局管理广播电视电影；新闻出版总署管理报刊、出版等。此外，受政府授权，中国作协和中国文联承担分管文学和艺术的职能；国务院新闻管理办公室承担对外宣传职能。互联网兴起后，又成立了国务院信息管理办公室，承担网络信息管理职能，与国务院新闻管理办公室两块牌子，一套人马，各自独立。除此之外，党的机构——中宣部承担领导宣传文化的职能，同时承担管理党报党刊的职能。

分业管理的特点是条块式管理。好处是职责明确，但弊端也很多。一是割裂了不同文化生产领域的相互联系，造成资源的浪费。从国际趋势看，为了实现文化产品效益最大化，文化生产领域产业融合的趋势越来越明显。但我国分业管理体制却限制了国有文化企业的融合发展。演艺业、报刊业、广播电视业企（事）业单位只能画地为牢，在各自的领域发展。二是不适应科技进步的趋势。网络技术、通信技术、数字技术的兴起既推动了产业融合，又使新领域、新行业不断出现。一方面，产业融合打破了既有的分业管理格局，使分业管理体制与发展生产力的要求相互龃龉；另一方面，科技进步又带来层出不穷的新文化行业，出现大量的空白地带。这些都使分业管理体制越来越不能与此相适应。

5．管理方式的单一化、简单化

由于对市场经济条件下文化发展规律、文化产品生产规律缺乏深入的研究，导致文化管理方式的单一化。例如，文化企业一窝蜂似的进行集团化改革。实际上，文化产业主体是中小文化企业。专、精、特是文化企业生存的法宝。而让所有的文化企业都去上市、融资，显然违背文化产品的生产规律。文化企业上市融资来的钱，要么没有地方花，要么投资其他项目，如房地产等。这就失去了上市的本来意义，改革失去了本来的目的。另外，自上而下式的改革往往出现一刀切的情况，如演出业与媒体产业有很大的差别。媒体产业可以做到规模化生产，而演出业却无法做到，如果都实行一刀切，显然也不符合文化的发展规律。

二、文化生产经营机制存在的问题

1．按照行政级次配置文化资源（以电视业、出版业为例）

我国广播电视业是按照行政级次来设置的。我国目前电视台实行的是四级办台体制。即中央、省、市、县都办电视台，卫星频道（卫视）也是按照行政区划分配，每个省（区市）一个。

按照行政级次来设置有以下问题：一是内容重复，造成频道资源浪费。各地电视频道设置雷同。如综合频道、经济频道、体育频道、青少年频道，等等。四级办电视台带来产业集中度低、文化资源大量闲置和浪费的问题。二是生存状况差异极大。电视台主要依靠广告收入来生存。在经济发达地区，电视台生存得还不错；在经济不发达地区，特别是中西部的许多县市，电视台生存境况就差很多。据统计，全国超过2/3的地方电视台入不敷出，面临生存困境。这是虚假广告，内容不健康的广告、节目，广告播出超时等违规行为屡禁不绝的重要原因。

以出版业为例。我国的出版业是由国家委托党务部门、行政部门、事业单位、军队等创办出版社，经营图书（音像）出版业务。目前全国共有581家出版社，分布在中央部委、各省（区市）、副省级城市和军队、高等院校、科研机构等。行政配置资源的结果，一是雷同。每个省、自治区、直辖市出版社的类型基本相同，都是由人民出版社、教育出版社、文艺出版社、儿童出版社、古籍出版社等组成。二是难以形成规模。国内销售额最大的出版社是高校出版社，但与发达国家出版集团相比差距很大。三是出版社数量少。在国外申请成立出版社像申办企业一样简单，但在我国，出版社是严格控制的，书号也是严格控制的。德国有1.6万家出版社，我国台湾地区有7000多家出版社。相比之下，我国出版社数量太少。特许经营有助于对出版社的监管，但也限制了出版业的发展。

按照行政级次配置文化资源，将民间资本挡在了报刊和图书出版的门外。这不利于解放和发展文化生产力，也导致大量违规行为的出现。一方面，一些报刊出版单位因经营不善，需要民间资本“输血”；另一方面，民营企业出于拓展经营领域的考虑，需采取各种迂回策略，进入媒体领域。但因缺乏政策法律依据，这些行为有很大的风险。2001年5月19日和20日，成都《商务早报》和《蜀报》先后被停刊，原因之一就是两家报纸接受了托普公司旗下的托普传媒近3000万元的投资。实际上这种情况十分普遍。

2．文化市场条块分割

主要表现在：一是文化市场多头执法。二是地方保护。受利益驱动，各个行政层级总是本能地力求保护本地区的利益，这使得跨地区经营受到限制，不利于形成全国统一的充分竞争的文化市场，也很难使生产要素得到优化配置。三是不利于维护公民文化权利。由于地区分割，地方党政部门，特别是当地一把手对当地的文化单位、当地媒体有绝对的控制权。这也使得媒体监督、舆论监督难以真正落实。

3．所有制壁垒存在，解放和发展文化社会生产力还很不够

改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，曾经森严的所有制壁垒已经被彻底打破，投资主体多元化的格局已经形成。但是在文化经济领域，在长期大一统、管办不分的传统文化管理体制下，文化生产资源高度集中在国有文化企事业单位手中，各种市场准入上的不公平现象普遍存在，严重阻碍了我国文化产业与文化事业的发展。同时，由于国家是文化建设投资的唯一主体，而且采取只管投入、不问产出的财政投入模式，使文化生产资源得不到有效而合理的配置和利用，也养成了国有文化单位的生产惰性，丧失了文化产品面向市场、面向群众的主动性，国有文化生产资源因此大量闲置。投资主体单一、责权利不明晰、投资效益低下，造成文化产品和服务的结构性过剩与战略性短缺并存的局面，人民群众的文化消费受到极度制约。文化体制改革核心是要解放和发展文化生产力。现在解放和发展文化社会生产力还很不够。在民间资本、社会力量参与文化内容生产、参与文化传播渠道建设方面，虽然有了很大程度的开放，但还很不够，并没有把搞活民营企业、民间经济放到与搞活国有企业、国有经济同等重要的位置，社会力量没有被真正调动起来。

4．投融资政策不合理

一是准入政策不完善，虽然国家有关文件指出“非公有制文化企业在项目审批、资质认定、融资等方面与国有文化企业享有同等待遇”，不能否认这对民营文化企业来说是个好政策。但是从开放的领域可以看出，这些领域要么是民间资本早已进入、市场已经做得比较成熟的领域，要么是无利可图或是长期需要补贴的领域，所以民间资本经营的范围仍较小。

二是财政税收政策不完善。我国文化产业规模还较小，在其发展过程中离不开财政扶持。在西方发达国家，政府非常重视财政税收对文化产业的扶持，这也是西方文化产业发达的重要原因之一。而我国文化产业的财政税收政策，虽然在鼓励投融资主体进入文化产业领域的方向进行变革，但力度还不够，对投资者还没有足够的吸引力，不能有力地引导资金流入文化产业领域。

5．文化投融资渠道缺乏

一是财政资金有限。我国财政收入虽然逐年递增，但是需要财政支出的项目太多，特别是基础设施的建设、国防科技等都需要财政资金的大力支持，文化产业资金缺口很大，只靠财政资金难以满足。

二是银行信贷难。文化产业在相当程度上属于高风险行业，又由于我国文化产业起步晚，大多数文化企业都是中小企业，用于银行信贷的抵押资产有限，可信度不高，造成了银行对文化企业的“惧贷”。

三是资本市场融资难。由于我国资本市场体系不健全，主板市场的上市条件太高，使大多数中小文化企业很难实现上市融资。

四是民间资本进入不畅。与国有资本相比，民间资本的准入领域还不够宽阔，民间资本进入的可能性和数量要打一定的折扣。

随着中国文化产业的快速发展和文化体制改革继续向深度推进，在实践层面遭遇的困难和障碍的增多，寻求文化体制改革的对策和思路成为客观需要。我们认为深化文化体制改革，一方面需要推进文化宏观管理体制的改革，另一方面要积极稳妥地推进文化生产微观运行机制的改革。