3.4 双层次政府体制构建

为了发扬县下设市的优点，规避县下设市的问题，通过构建县—（乡镇级）市双层次政府体制达到相应目标。

3.4.1 地方政府事权类型

一般而言，地方政府掌握的权力有两种：一是地区性的，二是功能性的。就区域性而言，在许多具有综合目的的区域或地方政府之间分配管理地方公共事务的权力。就功能性而言，则是在许多专业部门和相关代理人之间分配管理地方公共事物的权力。也就是说，国家既从地区的意义上又从功能的意义上把权力分配给地方，同时又委派中央的代理人去执行权力。区域性的机构和功能性的机构是相互依赖、相互补充的，当然它们之间也有重叠、冲突和竞争。

3.4.2 地方政府机构的改革

地方政府机构的改革必然是利用相互依赖、相互补充的一面，避免重叠、冲突和竞争。这样，双层次地方政府体制具有明显的优越性。为了减少机构的重复以及分界区隔问题，可以保留联合政府的优越性，即：构建双层次地方政府体制。这种体制将国家行政区划系列划分为两个并列子体系，即区域性行政区划系列，如省、县、乡；城镇性行政区划系列，如直辖市、省辖市、县级市、县辖市和建制镇。在此基础上，将国家赋予地方政府的权限分解为三个方面：区域性行政区管辖的权限，城市性行政区管辖的权限以及两者共管辖的权限，如有些事务可由两级地方政府分工完成，如城市详细规划由城市政府编制，结构规划则由县或县市组成的区域委员会编制，县市共同完成规划项目的实施等。

3.4.3 双层政府管理模式

本着城乡分治的理念，提出县辖市与县的双层政府结构，县作为区域性行政区划，县辖市作为城镇性行政区划，二者间有明确分权。依据“放权强镇”的指导思想，采用县（或县级市）和县辖镇级市实行双层政府的管理模式，即：将环保、教育等区域性事权保留在县级政府，将经济和民生部分的事权下放到县辖镇级市（顾朝林等，2008）。类似地，浦善新（2006）提出让有条件的非县城区域性中心镇切块设市，作为推行城乡分治的突破口，在基层由市负责城市事务，由县负责协调整个县域的事务。