3.3 县下设市的优点和问题

市是以城市为中心的城镇型地方政府，主要对城市公共事务实行专门管理。市建制的地方政府之所以产生，在于城市与乡村公共事务之间若干本质差别的存在，客观上要求国家在地方政府体制类型结构的划分上采取城乡分治。镇改市，不能简单地切块设成县级市，而应该顺应城镇化的发展，改革设市模式，推进县下设市的模式，设置县辖镇级市。

3.3.1 县下设市模式的优点

概括起来，县下设市具有如下六个方面的优点：

（1）有利于保持县级行政区划相对稳定。中国的县制始于春秋，历经数千年大体轮廓不变，近年来已有近400个县改为市，采用县下设市模式可避免县数量的锐减。

（2）有利于实行市县（自治县）分等、分类管理。中国目前的地方政府行政区划体系和相关政策，鼓励撤县建市和地级市升等升级，产生许多负面效应。实行县下设市，将市、县分成不同系列的行政区划体系，综合考虑人口、面积和经济、社会发展水平，采用国际上通用的综合国力排序法，对市县进行统一排序，按名次而不是绝对分值确定市县等级，实行浮动管理，把竞争机制引入行政管理体制，逐步制定和完善市县行政机关编制法和市县人民政府组织法，使市县机构的设置和人员配备制度化、法律化。实行县下设市，解除县与县城之间的行政隶属关系的束缚，有利于县与县辖市之间的平等竞争和分类管理，符合社会主义市场经济发展的要求、有利于促进市县社会、经济、环境生态效益的全面提高。

（3）有利于减少同级行政区分割。一个区域中行政区（市、县等）的数目决定了行政分割的程度。市、县数目愈少，边界问题愈少，公用设施供应的空间规模愈大，地区协调的可能性愈强。这也就是说，一个区域中适量的行政区有利于提高政府管理的水平。但也并不是行政区愈少愈好，因为一定区域内行政区数目愈少，辖区范围愈大，从而带来管理上的困难。从这个意义看，尽可能减少地方行政区的分割有利于避免因行政分割产生的诸多矛盾和问题，县下设市模式既可以避免进一步的行政区分割，又可将农村型行政区转变为城市型行政区，不失为最佳的设市模式。从中国的实际情况看，启动县下设市模式，既可以克服传统切块设市的弊端，又解决了整县改市出现的矛盾，既保留了非县城切块设市和整县改市的优点，又克服了它们的不足，是更高层次上的城乡分立体制。

（4）有利实现地方政府目标。在西方国家，地方政府（包括市政府）设置具有多重目标，这些目标按西方人宣称的价值取向，是由“自治”“参与”“效率”来推进的。“自治”是指从中央政府或高一层次政府中获得更多的权力；“参与”是鼓励市民和决策者们更多地参与市政事务；“效率”是对政府各项工作及公共服务工作的要求。由小城镇转变为县辖市，使地方政府职能趋向于综合目标型，即由农村型行政区向城市型行政区过渡，与此同时，区域的进一步行政分割等，都有利于“自治”“参与”和“效率”的实现。

（5）有利充分尊重居民的需求和发展权。相对区域型建制来说，城市型建制政府更关注城市的公共基础设施建设，更关注民众的基本生活服务。实行县下设市，改变以往镇级行政机构配置的财政、土地等各种要素资源缺乏，教育、文化、医疗卫生、基础设施等社会事业职能严重滞后的窘况，坚持以人为本，可以大大提升城乡居民的生活质量和幸福指数，促进人的全面发展。此外，县下设市，可以保障居民在城市设立和管理的基本权得，充分发挥广大居民在城市设立和管理的基本权利，充分发挥广大民众参与县辖市体制改革的积极性和创造性。县下的市一般辖区不大，居民相对较少，宜采取民主管理的方式。县下设市改革涉及广大居民的切身利益，所以它在实施过程中会特别注重民意，保障居民的基本权利。比如在设市之前会广泛征求当地居民的意见和建议，只有当大多数居民都基本同意的时候，当地政府才能组织材料申报，务必杜绝撤镇设市中那种全然不顾民意的行政垄断行为。

（6）有利于城镇管理促进可持续发展。设置县下市，城镇被赋予一定的土地使用权、行政审批权、财政支配权和社会事务管理权，政府城市管理能力得到提高，可以帮助政府解决因现行乡镇政府管理体制与城镇化发展不适应的责大权小功能弱等问题。

3.3.2 县下设市涉及的问题

当然，县下设市也不是完美无缺的，也可能出现一些问题。例如，县下设市必然导致原有行政区辖区性质的改变，有的由县辖区或镇辖区整体转变为市辖区，有的则进一步导致辖区的分割。在这种情形下的辖区分割，使上一级政府开支增加，有时还会导致辖区间贫富悬殊、两极分化等现象。再如，县下设市导致的行政分割还可能出现行政效率、有效性、公正性等方面问题。关于行政效率，涉及基础设施因行政分割而重复建设，公用服务业达不到规模经济等方面的问题；关于有效性，涉及因行政分割造成的公用服务活动范围缩小，缺少各机构间的协调，进而减小有效性；关于公正性，涉及因行政分割造成一部分市政府有充足的税源，一部分市政府根本不拥有起码的公用设施，从而造成不公正现象。因此，在县下设市模式出台前，有必要对可能出现的问题进行分析，这样才能达到未雨绸缪的境界。