第一节　西方城市化与新中国成立以来的城镇化

一、西方城市化的发展

根据城市经济学的一般原理，农业劳动生产率提高引起的农产品剩余是城市发展的先决条件[1]，因此可以断定，在城市出现之前，农业就已有一定程度的发展并且出现了剩余物。马克思、恩格斯在《德意志意识形态》（1845—1846）以及《1857—1858经济学手稿》等经典著作中谈到了城市的起源问题，认为城市的出现与生产力和分工密切相关，在古典古代公社所有制时期，分工已经比较发达，出现了以农业为基础的城市，其主要功能是农民的居住地和军事组织。可见，在前资本主义的农业文明社会，城市处于乡村统治之下，“现代的历史是乡村城市化，而不像古代那样，是城市乡村化”[2]。

那么，具体来说，第一批城市出现在何时何处？什么原因导致这些城市出现？根据奥沙利文在《城市经济学》中的说法[3]，西方第一批城市出现在大约公元前3000年的两河流域和尼罗河流域，著名的有乌尔城、埃利都、孟斐斯等。考古学家们在这些城市的遗址中发掘出了大圣殿遗迹和一些储藏工事，并据此推断西方最早的城市是基于宗教和防卫目的而形成的。以乌尔城为例，它形成于公元前3000年左右，居住的是古巴比伦的苏美尔人，10米高的城墙环绕着整个城市，城市中央是若干个塔庙和神殿，塔庙和神殿四周是城市广场，广场上有附属神庙以及祭司们的住房，再向外是众多民房和店铺。乌尔城在公元前2300年前后达到繁荣全盛，当时居住的人口有3万余人。

需要特别指出的是，这种因宗教和防卫目的而形成的城市可以用经济学中的“规模经济”理论加以解释。农业剩余产生对剩余物储存和保护的需求，由于集中储存与每个家庭单独储存比较起来，会因为规模经济的存在而效率更高，人们便开始兴建各种储藏工事，集中储存与保护农业剩余物。久而久之，在储藏工事的周边地区人口增加，人口密度提高，该地区就逐渐成为防卫型城市。同样，第一批宗教型城市的出现，也是由于宗教活动中存在规模经济的缘故。

历史向前推进。古希腊、古罗马时期代表性的城市有雅典、斯巴达、科林斯、阿各斯以及罗马等。雅典卫城建于公元前580年，是雅典的政治宗教中心，卫城建在山岗高地上，三面皆为悬崖峭壁，是真正的“高处的城市”。城市四周均有坚固的城墙，充分体现了早期城市的军事防御功能。卫城内有大量神庙和宗教建筑，如著名的雅典娜神庙、帕特农神庙等，可见，除了军事要塞外，雅典卫城也是著名的朝拜圣地。公元前5世纪希波战争结束后，雅典成为全希腊的盟主，在其全盛时期，人口曾经达到20万至30万人。被称为“七丘之城”的罗马古城建于公元前753年，相传古城建在七座山丘之上，故得名。建城初期，城中布局混乱，其后陆续修建了城墙、桥梁、神殿、教堂、市政厅等，并且将公共活动区域和生活区域相分离。公元3世纪，罗马古城内坐落着斗兽场、万神殿、君士坦丁凯旋门等代表性建筑，人口约有100万人。雅典的繁荣来自于自由贸易，雅典人用橄榄和手工业产品换取其他城邦的食物和原料，罗马的繁荣来自于征服索取，罗马人依靠征服土地与索取贡品来维持城市的生存，被称为“寄生体制”。因此，城市经济学认为“建立在自愿贸易基础上的城市能生存，而建立在强迫性转让支付基础上的城市不能生存”[4]。中世纪（5—15世纪）是西方封建社会从形成到发展再到繁荣的时期，在此之前，依附于农业社会的自给自足经济，城市主要作为军事、宗教、政治中心而存在。中世纪时期，随着商业和手工业的繁荣，出现了商人和手工业者阶层，因生产和流通活动而形成的工商业城市逐渐兴起，形成了第一批以市场为基础的城市，城市的经济功能日益超越其军事、宗教、政治功能。这一时期，城市分布的最大特点是规模小数量多。10世纪的欧洲，一般城市的人口大约为0.5万人。11世纪，英格兰最大城市伦敦的人口也仅有1.6万人。再以意大利的城市为例，米兰、罗马、威尼斯、热那亚、佛罗伦萨、那不勒斯等都是当时意大利著名的城市，中世纪早期，威尼斯、佛罗伦萨的规模都不超过1万人。到了中后期，随着欧洲经济的稳步发展和城市商业手工业的进一步繁荣，市场型城市不断出现，城市规模迅速扩大。15世纪，欧洲最大城市巴黎的人口达到了27.5万人。尽管如此，从整个中世纪来看，颇具规模的大城市数量有限，一般不到城市总数的5%，绝大多数的城市属于小城市。

15世纪开始，一方面，政治上的权力集中造就了集行政与军事功能于一身的皇家城市；另一方面，航海业进步所引发的远程贸易，促进了港口城市的兴旺，因此，16—17世纪，皇家城市与港口城市得到了快速发展，同时，欧洲开始出现大城市。1700年，作为皇家城市与港口城市的伦敦，人口达到了55万人。[5]

一般公认，西方城市化的迅速发展始于工业革命，城市化是资本主义大工业的产物。随着工场手工业向机器大工业的转变，城市之间的联系加强，小城镇逐渐发展为大工业城市和商业城市。1900年，欧洲前十大城市是伦敦、巴黎、柏林、维也纳、圣彼得堡、曼彻斯特、伯明翰、莫斯科、格拉斯哥以及利物浦，其中，曼彻斯特、伯明翰、格拉斯哥、利物浦的人口都在100万左右，这些城市都是由小城镇发展起来的。具体来说，工业革命对城市化的促进作用是通过如下机制实现的。

从第一产业来看，工业革命导致农业机械化生产替代农民手工劳动，其结果一方面是农业生产效率的提高和农作物产量的增加，另一方面是农业就业人数的急剧减少和农村剩余劳动的增多，两方面的后果既使农业人口向城市流动成为可能，又必然导致人口由农村流向城市。

从第二产业来看，制造业是工业革命影响最为直接和显著的行业，机器大工业生产使得产品的平均成本快速下降，规模经济明显凸现，对规模生产的追求，促进了就业和生产的集中，进而形成集聚经济，造就了众多大工业城市。鳞次栉比的摩天大楼是城市尤其是现代化大城市的代表性符号，形象地说，这一符号是工业革命通过建筑业给城市烙上的印记，没有工业革命，不会有建筑物钢铁框架对砖瓦框架的替代，不会有电梯的上上下下，也就不会有一幢幢摩天大楼的出现，不仅如此，城市的规模也会因空间上的局限而大为缩小。

从第三产业来看，工业革命作用到交通运输业上，使得蒸汽船和火车得以广泛使用，为了减少运输成本，生产活动倾向于靠近河流湖泊或铁路沿线，港口城市和沿线城市得以发展。就城市内部交通而言，工业革命带来了运输业技术进步，步行逐渐被马力铁路[6]、电车、小汽车所取代，随着代步工具的不断增多，城市的地理半径逐步得到延伸，城市规模也随之扩大。

可见，工业革命为城市化的快速发展提供了必要条件，工业化极大地推进了城市化进程，导致城市人口在工业革命之后迅猛增加。从世界城市化进程来看，19世纪初期，世界城市化率即城市人口占世界总人口的比例仅为3%，1900年，上升到大约13%，2000年，达到47.4%，第一个100年提高了10个百分点，第二个100年提高了近35个百分点。再以美国城市化进程为例，从1800年到1900年，美国的城市化率由6%猛增到40%，在21世纪初达到80%左右。

二、美国城市化的历史

19世纪初期美国开始工业化，在大约一个世纪的时间里，美国由一个农业社会国家变成工业化和城市化的国家。1850年，美国的城市化率只有15%，和我国改革开放之初的水平大体相当，到1950年，美国的城市化率上升为64%，100年间上升了近50个百分点，平均每年上升0.5个百分点。[7]奥沙利文将美国1800年以来的城市化过程分为三个阶段：1800—1930年为第一阶段，这一时期制造业发展迅速，推动了工业城市的发展和人口大量增长，芝加哥、底特律、洛杉矶是当时典型的工业城市代表；1930—1950年为第二阶段，该阶段由于受到世界性经济危机、20世纪30年代大萧条及第二次世界大战的影响，美国的城市化进程明显放慢；1950年至今为第三阶段，美国的城市化率尽管仍然保持着不断提高的态势，但是提高的速度却趋于减缓。

1800—1930年是美国城市化历史的第一阶段，城市化率由6%提高到56%，这一阶段城市化的一个显著特征是工业城市发展迅速。1810年的美国，人口超过1万人的城市只有四个：纽约、费城、巴尔的摩、波士顿，这四个城市都是港口城市，依托于美国19世纪上半叶航运业的发达而繁荣。一直到1850年，这四个城市都始终是美国最大的城市，并且与其他城市的规模差距较大。[8]随着工业革命的不断深入，从19世纪中期开始，美国的城市化飞速发展，原有四大港口城市的人口变化如表1—1所示。从表1—1中可知，从1850—1890年，这四个城市的人口都成倍增长，1890年与1850年相比，这四大港口城市的人口规模平均增长了3.6倍，支撑人口增长的主要原因是制造业在这期间的迅猛发展。

资料来源：阿瑟·奥沙利文：《城市经济学》，第四版，89页，北京，中信出版社，2003；增长幅度由作者计算得出。

应当说，这40年间美国发展最快的城市并不是这些港口城市，表1—2列举了一些不在东海岸的其他城市。数据显示，与传统港口城市人口平均增加3.6倍相比，这些城市的人口规模增长得更快，平均增长了17.4倍。推动人口大规模增长的力量仍然是制造业的发展，例如，人口增长最快的芝加哥，制造业就业增加了3倍左右。基于人口的这种变化，1890年，美国的前四大城市分别是纽约、芝加哥、费城和波士顿。除了芝加哥外，其余三个仍然是传统的港口城市。

资料来源：阿瑟·奥沙利文：《城市经济学》，第四版，89页，北京，中信出版社，2003；增长幅度由作者计算得出。

1890—1930年，港口城市发展相对减缓，人口超过100万的五个城市中，只剩下纽约和费城是港口城市，芝加哥、底特律、洛杉矶都是典型的工业城市。

1930—1950年是美国城市化历史的第二个阶段，这一阶段虽然历经的时间相对较短，但是特征却十分显著。受到1929—1933年经济危机、20世纪30年代大萧条以及第二次世界大战的影响和冲击，美国的城市化进程明显放慢了，城市化率从1930年的56%仅上升到1950年的64%。[9]

1950年至今是美国城市化历史的第三个阶段，表1—3列举了半个多世纪以来美国城市化率的演变状况。数据显示，20世纪50年代，美国城市化率提高了将近6个百分点，20世纪60年代提高了3.7个百分点（73.6%—69.9%），20世纪70年代仅提高了0.1个百分点（73.7%—73.6%），20世纪80年代提高了1.5个百分点（75.2%—73.7%），20世纪90年代提高了1个百分点（79%—78%）。2010年，美国本土总人口为308745538人，其中城市人口为249253271人，城市化率为80.7%。如果以十年为一个考察周期，那么可以看到，半个多世纪以来，美国的城市化率虽然在不断提高，但是提高的速度却趋于减缓。特别要引起注意的是20世纪70年代，城市化率仅提高了0.1个百分点。导致美国20世纪70年代城市化率停滞不前的原因，表面上看是农村人口增长速度超过了城市人口增长速度，而引起这一结果的深层次原因则在于制造业就业的分散化、石油煤炭业就业增加、农业就业减少的速度相对放慢、户外娱乐活动和退休人员增加等。到了20世纪80年代，这些方面的情况有所转变，又使得美国的城市化率提高得相对较快。

资料来源：美国人口普查局网站（www.census.gov）。1950至1990年的数据来源于该网站“Selected Historical Census Data——1790 to 1990”，2000年的数据来源于该网站“The 2008 Statistical Abstract”，2010年的数据来源于该网站“2010 Census Urban and Rural Classification and Urban Area Criteria”，表中加括号的数据是根据新的关于城市的定义测算的城市化率。

纵观美国两百余年的城市化历史，我们至少可以得出如下四个方面的结论。其一，美国的城市化在19世纪中后期以及20世纪初期得以迅猛发展，其中最重要的推动力来自于工业革命，市场型的港口城市逐步让位于生产型的工业城市，工业化对城市化的影响可见一斑。其二，从美国的经验数据来看，自20世纪60年代开始，当城市化率超过70%之后，其上升的步伐明显减缓。其三，个别时期由于特殊原因的存在，城市化进程会裹足不前，甚至后退，比如20世纪70年代。其四，20世纪80年代以来，美国的城市化率低速提升且比较平稳，同时产业结构表现出明显的高度化，导致制造业就业大量流向服务业。可以将这一现象理解为，城市化率的平稳低速提升伴随着显著的产业结构升级，服务型的后工业城市将取代生产型的工业城市。

三、新中国成立以来的城镇化发展

在我国，城市是指国家按照行政建制设立的直辖市、市、镇，因此，城市化在我国通常称做城镇化，城镇常住人口与全国总人口的比例即城镇化率。关于我国城镇化阶段的时间划分问题，学术界存在众多提法[10]，本书分三个历史阶段对新中国成立以来的城镇化进程进行考察。第一阶段为1949—1957年，第二阶段为1958—1978年，第三阶段为1979年至今。表1—4、表1—5、表1—6与图1—1、图1—2、图1—3分别是三个阶段中各年份的城镇化率数据及图形。

（一）我国第一阶段的城镇化（1949—1957年）

资料来源：《中国统计年鉴》（1984）。

数据和图形都显示出，1949—1957年，我国的城镇化发展平稳，1949年的城镇化率为10.6%，1957年的城镇化率达到15.4%，8年时间上升了4.8个百分点，平均每年上升0.6个百分点。8年间除了1955年较1954年略有下降外，其余年份都比上年有所提高。该阶段城镇化的平稳发展，得益于1949—1952年国民经济的恢复，以及第一个五年计划时期（1953—1957年）正确的经济发展路线和所取得的巨大建设成就。

新中国成立后，我国走的是优先发展重工业的工业化道路，在区域经济发展上遵循的是均衡发展战略，通过建立新的工业基地，来改变工业生产布局的不合理状况。在此背景下，这一阶段重点进行了城市规划建设。在1954年6月召开的全国第一次城市建设会议上，提出了城市建设的方针，即“城市建设必须贯彻国家过渡时期的总路线、总任务，为社会主义工业化、为生产、为劳动人民服务，采取与工业建设相适应的重点建设、稳步前进的方针”[11]。在这一方针的指导下，明确规定：对141项重要工业项目所在地的工业城市，重点进行建设；对大型工业项目不多的城市，进行必要的改建或扩建；对只有小型工业或地方工业的城市，在经济条件许可的情况下进行局部改扩建；对一般中小城市，不建设只维修。可见，这一阶段我国城市建设辅助工业建设的特征非常明显。

这一时期，一方面城市数量有所增加，据统计，50万人口以下的城市由1949年的98个增加到1957年的140个[12]；另一方面，城市空间布局有所改善，中西部地区兴起了一批工业城市，如兰州、西安、包头、太原、郑州、株洲、成都、乌鲁木齐等。可见，无论是城市数量还是城市布局，都体现出了这一阶段的城镇化建设成就。

（二）我国第二阶段的城镇化（1958—1978年）

资料来源：《中国统计年鉴》（1984）。

我国城镇化的第二个阶段起始于1958年，结束于1978年，为期20年。在这20年间，城镇化率时起时落。从图1—2中可以明显地看到，此间我国的城镇化率经历了三起两落的变化过程：三起分别是1958—1960年、1963—1964年、1972—1978年，两落分别是1960—1963年、1964—1972年。

第一起（1958—1960年），城镇化率由16.2%上升到19.7%，平均每年上升1.75个百分点，几乎是1949—1957年平均速度的3倍。应当说，“大跃进”是这一快速城镇化的根本原因，“用城市建设的大跃进来适应工业建设的大跃进”的说法充分印证了这一点。

第一落（1960—1963年），城镇化率持续下降，由19.7%下降为16.8%，平均每年下降近1个百分点。其中，1962年城镇化率较1961年直接下降了2个百分点，下降最为明显。众多原因导致了1960—1963年城镇化的倒退。其一，从经济上看，“大跃进”的后果开始显露，表现为农业、轻工业减产，产品市场供应紧张，国民经济主要比例关系失调，城市的发展因此受到限制。其二，从政策上看，为了应对经济困难，1961年6月出台了《中央工作会议关于减少城镇人口和压缩城镇粮食销量的九条办法》，并进一步提出精简城镇职工的要求。根据中央要求，在1960年年底1.29亿城镇人口的基础上，1961年城镇人口要至少减少1000万人，1962年城镇人口要至少减少800万人，3年内必须比1960年年底减少2000万人以上，精简城镇人口的政策要求直接导致了1961—1962年城镇化率的陡然下降。其三，从规划上看，针对当时城市规划中出现的“四过”[13]、背离科学的“快速规划法”，以及“苦战三年，基本改变城市面貌”和“三年改观、五年大变、十年全变”等不切实际的想法，在1960年的全国计划会议上，国家副总理李富春宣布“三年不搞城市规划”，城市建设受到一定的影响。

第二起（1963—1964年），城镇化率短暂回升，并且增幅相对较大，由16.8%回升到18.4%，提高了1.6个百分点。这一变化起因于两个事件。一是1963年7月，中央决定基本结束精简城镇职工的工作。二是同年9月，召开了第二次城市工作会议，该会议从城市工业生产、城市商业服务、城郊农业生产、房屋和市政设施建设等多个角度，明确了城市工作的主要任务，一定程度上有利于城市的健康发展。

第二落（1964—1972年），我国的城镇化率呈稳步小幅下降趋势，从1964年的18.4%下降到1972年的17.1%，平均每年下降0.16个百分点，城镇化基本上处于停滞状态。通过查阅这8年间的历史我们发现，基本上没有与促进城市建设相关的经济大事记。

第三起（1972—1978年），我国的城镇化率呈缓慢上升态势，由1972年的17.1%提高到1978年的17.9%，平均每年提高0.13个百分点，但依旧处于基本停滞状态。1973年3月，中央恢复了邓小平同志的国务院副总理职务，1975年，邓小平同志开始主持党和国家的日常工作，经过各方面的治理整顿，当年国民经济就由停滞下降转向回升。1977年，国民经济逐步得到恢复。1978年，召开了第三次全国城市工作会议，距离第二次全国城市工作会议的召开已经有15年的时间，城市建设积累了大量的问题，为了具体应对这些问题，会议确定了城市建设的三项原则。其一，控制大城市规模，多搞小城镇建设。对百万以上人口的特大城市，不再扩大人口规模和用地规模，同时，也要防止大中城市的进一步膨胀。其二，抓好城市规划工作。直辖市、省会城市及50万人口以上城市的总体规划需报国务院审批。其三，加快住宅及市政公用设施建设。国家平均每年拿出4亿元用于城市职工住宅建设，除此之外，从1979年起，在47个城市中每年从上年工商利润中提取5%，用于城市维护和建设。

从1958年到1978年，城镇化率从16.2%上升到17.9%，在20年的时间里经历了三起两落，但最终基本上在原地踏步。回过头去看，其原因是多方面的，既有客观的原因也有人为的原因，来自经济、政治、自然的力量，共同解释了我国城镇化第二阶段的这种波折起伏。

（三）我国第三阶段的城镇化（1979年至今）

资料来源：《中国统计年鉴》（2013）、国家统计局国家数据库。

图1—3显示，在我国城镇化进程的第三个阶段中，城镇化率始终处于不断上升的状态，根据上升程度的差别可将这一阶段的城镇化进程大致分为两个时期：1979—1995年为第一个时期，城镇化率平均每年提高0.63个百分点；1995—2013年为第二个时期，城镇化率平均每年提高1.37个百分点。可见，第二个时期我国城镇化进程明显比第一个时期要快，城镇化率是前一时期的两倍多。

先来看第一个时期，我国的城镇化率由1979年的18.96%提高到1995年的29.04%，15年间提高了约10个百分点。此间，我国城镇化率的不断提高，与经济体制改革的不断深化密切相关。十一届三中全会之后，我国拉开了改革开放的大幕。1979—1995年，经济体制改革不断经历着重大调整，从“计划经济为主，市场调节为辅”，到“有计划的商品经济”，再到“社会主义市场经济体制”，改革的力度逐渐加大，改革的范围日益扩展。无论是农村改革还是城市改革，抑或对外开放以及城市政策，都对这一时期城镇化率的稳步上升产生了重要的影响。具体来说有如下几点。

第一，以家庭联产承包责任制为代表的农村改革，极大地调动了农民的生产积极性，农业劳动生产率随之大幅提高。农业产出的大幅增加，为城市建设和发展提供了物质基础，农村剩余劳动力被推向城镇，加快了城镇化进程。据统计，1978年我国的粮食产量为30 476.5万吨，棉花产量为216.7万吨，油料产量为521.8万吨，1995年三者分别增加到46 661.8万吨、477万吨、2247.3万吨，[14]各自提高了53%、1.2倍、3.3倍。就农村剩余劳动力数量而言，20世纪80年代普遍认为农村剩余劳动力占农村总劳动人口的三分之一，大约有1.5亿人。[15]

第二，20世纪80年代中期，我国经济体制改革的重点由农村转向城市，工业、商业、教育、科技等各行业纷纷进行体制改革，进一步促进了城镇化进程。工业方面，工业企业的生产经营自主权不断得到加强，企业作为市场主体的地位逐渐被确立，活力日益增强。商业方面，倡导大力发展商品经济，搞活市场和流通。工业以及商业、教育、科技等第三产业的迅速发展，吸引了农村剩余劳动力流向城市，为我国城镇化的发展提供了强大的拉动力。据统计，我国就业人员的产业构成为，1978年第一产业占70.5%，第二、三产业合计占29.5%；1995年第一产业下降为52.2%，第二、三产业上升为47.8%[16]，尽管第二、三产业就业的增加并非全部来源于农村剩余劳动力，但是，城镇单位使用的农村劳动力年末人数的逐年增加，一定程度上体现了城镇对农村剩余劳动力就业的拉动。

第三，伴随着经济体制改革的不断深化，我国的对外开放也快速推进。通过兴办经济特区、开放沿海港口城市、设立经济开发区、开发开放浦东，以及开放沿边、沿江和内陆中心城市等一系列的举措，逐渐形成了由沿海到内地、由南向北，全方位、多层次、宽领域的对外开放格局。东南沿海一带开放时间较早、开放程度较高的城市，充分利用优惠政策，积极发展三资企业，实行“三来一补”，三资企业成为农村剩余劳动力进城的首选目标。城镇单位使用农村劳动力人数较多的省份如广东、浙江、福建、山东、江苏等，都集中在对外开放较早的东部地区。“打工仔”、“打工妹”、“民工潮”等新名词在这一时期应运而生。

第四，这一时期我国的城镇化发展不仅取决于改革开放的进程，而且受到城市发展方针和政策的影响。在1980年10月召开的全国城市规划工作会议上，提出了“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”的城市发展方针。据此规定：大城市和特大城市原则上不再安排新建大中型工业项目；中等城市有选择地安排一些工业项目，不要发展成为新的大城市；小城市和卫星城的规模一般以一二十万人口为宜，新建项目优先在设市建制的小城市和资源、地理、交通、协作条件好的小城镇选厂定点。[17]在这一方针的指导下，首先出台了撤县改市的政策，先是民政部与劳动人事部提出整县改市的一个内部标准，接着在1986年4月与1993年5月，国务院先后正式公布新的设市标准。[18]撤县改市以及新的设市标准的实行，必然使城市数量尤其是中小城市的数量急剧增加，表1—7反映了1986—1995年我国城市数量的变动情况，1986年我国有353个城市，1995年增加到640个，9年间增加了287个，平均每年增加32个城市，其中，1988年、1993年、1994年新增的城市数量都在50个以上。

资料来源：相关年份《中国城市统计年鉴》。

需要指出的是，我国的城市化是城镇化，即城市+建制镇。表1—7反映的仅是城市数量的变化，其实，建制镇的数量在这一时期也急剧增加。1984年我国的建制镇数量为6211个，1995年增加到15043个，增加了1.4倍[19]，建制镇快速增加的主要原因是乡镇企业的异军突起。如前所述，一方面农业劳动生产率不断提高，导致农村剩余劳动力问题突出，另一方面，城市规划法和城市发展方针又严格控制大城市规模，使得农村剩余劳动力只能流向中小城市或者建制镇。乡镇企业的发展，协调了两者的矛盾，既接纳了大量农村剩余劳动力，又符合我国城镇化的发展方针。

再来看第二个时期，从1995年起，我国的城镇化率以两倍于前一时期的速度不断攀升，成为新中国成立以来又一个城镇化进程最为迅猛的时期（另一个时期是1958—1960年）。其中原因是多方面的，概括起来有四点：工业化推动城镇化；产业结构高度化推动城镇化；投资推动城镇化和政策因素推动城镇化。

第一，工业化推动城镇化。1995年以来工业生产持续扩张，人均主要工业产品产量不断提高，1995年人均原煤产量为1.13吨，人均原油产量为124.54公斤，人均纱产量为4.5公斤，人均布产量为21.59米，人均水泥产量为394.74公斤，人均粗钢产量为79.15公斤，人均发电量为835.81千瓦时。2013年人均原煤产量为2.71吨，人均原油产量为154.32公斤，人均纱产量为23.57公斤，人均布产量为65.03米，人均水泥产量为1780公斤，人均粗钢产量为573.93公斤，人均发电量为3976.47千瓦时。同时期，建筑业和运输业也不断发展，建筑业企业房屋竣工面积由1995年的35666.3万平方米，增加到2013年的389244.9万平方米，包括铁路、公路、水运、民航在内的客运量总计由1995年的1172596万人，增加到2013年的2122992万人。[20]如上文所述，工业化对城镇化的促进是通过制造业、建筑业、运输业加以传导的，这段时期内，无论是制造业生产能力的提高，还是房屋住宅大面积的交付使用，抑或是运输能力的增强，都为城镇化的加速提供了物质基础和保障。

第二，产业结构高度化推动城镇化。产业结构的高度化是指随着经济发展水平的不断提高，第一产业的比重逐步下降，第二产业的结构不断优化，第三产业的比重逐步上升的状况。表1—8反映了我国三次产业构成的变化情况，选取了1995年和2013年两个年份，表1—8中各次产业下方对应两列数据，第一列数据为各次产业占国内生产总值的比重，第二列数据为各次产业年底就业人员占比。可见，无论从产值构成看还是从就业构成看，第三产业的比重都在逐步上升。产业结构高度化为农村剩余劳动力提供了商业、住宿、餐饮、文化、体育、娱乐、居民服务等行业的大量就业机会。

资料来源：《中国统计年鉴》（2014）。

第三，投资推动城镇化。1995年，我国城镇固定资产投资为15643.7亿元，城镇住宅投资为3278.2亿元，2013年，这两种投资分别达到435747.4亿元和67483.4亿元。城镇固定资产投资和城镇住宅投资的快速增加，促使城镇建设项目和房地产开发蓬勃发展，城镇单位使用的农村劳动力中，制造业与建筑业人数占绝大多数。可见，投资高涨带动的城镇基础设施开发与建设，为这一时期城镇化的加速提供了直接的拉动力。还需要指出的是，这一时期外商投资的大量增加也在一定程度上助推了城镇化率的提高。从全社会固定资产投资实际到位资金来源看，在1995—2013年的18个年份中，7个年份与上年相比利用外资有所减少，其余年份的外商投资都呈上升趋势，特别是东部沿海的省份，利用外资的数量更为突出。2013年，按照各地区全社会固定资产投资实际到位资金来源，江苏、广东、山东、辽宁、福建五省利用外资的数量位居全国前五名，注意到2013年上述五省份的城市化率分别为64.11%、67.76%、53.75%、66.45%、60.77%，均高于全国53.73%的平均水平。[21]

第四，政策因素推动城镇化。20世纪90年代后半期开始的快速城镇化，与一些人为因素也不无关系。1996—2000年是我国执行第九个五年计划的时期，“九五”时期，各地掀起了开发区热，全国建设了将近7000个各种类型的开发区，占用土地3万多平方公里，开发区建设极大地推动了城镇化的发展。21世纪之初，在《中华人民共和国经济和社会发展第十个五年计划纲要》中，中央提出“要不失时机地实施城镇化战略”，很多地区片面解读该战略，不顾自身的资源条件和经济能力，盲目扩大城市规模，投入大量资金进行城市建设和土地开发。一些地方政府为了显示政绩，通过做大城市，树立城市形象来吸引外资，增加地方GDP。农村土地征用价格与土地市场出让价格之间的巨大价差，也导致地方政府大量圈地，实行土地财政。2005年，十六届五中全会确定了“坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，按循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则，积极稳妥地推进城镇化”的城镇化战略。2014年颁布的《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》明确指出要“优化城镇规模结构，增强中心城市辐射带动功能，加快发展中小城市，有重点地发展小城镇，促进大中小城市和小城镇协调发展”。近些年，地方政府不断完善针对城市外来人口的社会保障制度，医疗、养老、失业、工伤等保险制度日益完善，同时，工资、住房、子女教育方面的待遇也逐步得到落实，外来人口工作和生活条件的改善，极大地推进了我国的城镇化进程。

在上述力量的共同作用下，我国的城镇化率在世纪之交大踏步前进，跨入了四成的门槛，2011年城镇人口首次超过乡村人口，城镇化率过半。

四、深层次的思考

城镇化是我国经济体制改革的突出特征之一，也是改革开放以来我国经济连续高速增长的动力来源之一。国内学术界对新中国成立以来我国城镇化的历史和特征进行了比较充分的研究，已取得的共识主要有以下几点。

第一，新中国成立以来，我国的城镇化进程是在城乡分割的二元结构体制中前行的，城市与农村之间存在巨大的利益落差。其结果必然是一方面，面对着巨大的利益诱惑，农村剩余劳动力具有向城市流动的内在冲动；另一方面，这种冲动遭遇城乡之间的户籍壁垒后，又不得不面对向城市流动的重重障碍。在这种矛盾交织中，我国的城镇化进程必然表现出应对这种二元结构的倾向，乡镇企业、农村工业以及小城镇的发展壮大，都在一定程度上体现了这一倾向。

第二，我国城镇化的发展状况与国民经济整体的发展状况紧密相连，改革开放之前这一点表现得尤为突出。回顾新中国成立后前30年的经济史，可以看到每当国民经济稳定健康发展时，城镇化进程就呈良性态势，每当国民经济出现较大问题时，城镇化发展就跟着受阻和调整。例如，新中国成立后至1957年，国民经济发展取得了重大成就，城镇化率也由1949年的10.6%提高到1957年的15.4%。再如，“大跃进”以及20世纪60年代早期国民经济调整时期，经济发展的一起一伏使得城镇化率由1957年的15.4%先是在短期内猛增到1960年的19.7%，后又在短期内下降到1963年的16.8%。计划经济时期，国民经济发展状况受人为因素和政策变化的影响较大，因此，可以在一定程度上说，改革开放前的城镇化具有较为明显的政策倾向。

第三，改革开放以来，随着我国经济体制改革的不断深化，市场化进程明显加快，城镇化的速度因此不断提高，同时，城镇化的道路也经历着调整和转变。1949年至1978年，我国的城镇化率由10.6%提高到17.9%，29年间平均每年提高0.25个百分点。与此相对照，1978年至2013年的35年间，城镇化率由17.9%提高到53.73%，平均每年提高1.02个百分点。与此同时，在走怎样的城镇化道路这一问题上，政策由一直以来的“控制大城市，鼓励中小城市发展”，转变为“坚持大中小城市与小城镇协调发展”[22]。

第四，在城镇化过程中，与其他国家相比我国表现出一个明显的特征，即较低的城市人口增加速度带动着较高的经济增长率。表1—9充分体现了这一点，数据显示，韩国20世纪60年代中期至70年代中期的经济增速平均为6.7%，大约在同一时期的城市人口增速平均为6.1%。印度尼西亚1980—1995年的经济增速为5%，同时期城市人口增速为4.8%。两个国家都表现出经济增速与城市人口增速相差不大的特征，相比之下，我国在经济高速增长的1990—2004年，经济增速达到9.1%，城市人口增速只有3.6%。[23]

资料来源：Urbanization in China：Policy Issues and Options（见Henderson J V个人主页http：//www.econ.brown.edu/faculty/henderson）

第五，我国的城镇化在某一时期具有突出的地方化特征，即人口的跨省流动数量相对偏少。根据国家统计局2005年全国1%人口抽样调查主要数据公报，截至2005年11月1日零时，全国人口中流动人口（居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口）为14735万人，其中，跨省流动人口为4779万人。与第五次全国人口普查相比，流动人口增加了296万人，跨省流动人口增加了537万人。[24]据此计算，2005年全国跨省流动人口占流动人口的比例为32%，而在第五次全国人口普查的2000年，这一比例仅为29%。20世纪90年代后期开展的撤乡并镇，很大程度上加重了我国城镇化的地方化特征。20世纪90年代后半期我国的城镇化率每年都比上年增加约1.5个百分点，而前半期的增速一般在0.5个百分点左右，因此，可以说我国20世纪90年代的城镇化主要归功于撤乡并镇。

第六，在我国的城镇化进程中，城市数量与城市规模之间的关系也即城市规模分布表现为数量占比最多的城市，其人口规模占比却相对偏小，“过少的人，过多的城市”[25]是对这一特征的形象描述。2000年，我国20万人口以下的小城市共计352个，占城市总数的比重达到最高值53.2%，但是其人口比重却仅占所有城市人口的18.4%。[26]按照新的城市规模划定标准，城区常住人口50万人以下的城市为“小城市”，50万—100万人的城市为“中等城市”，100万—500万人的城市为“大城市”，500万—1000万人的城市为“特大城市”，1 000万人以上的城市为“超大城市”。表1—10反映了2010年我国的城市规模分布，数据显示，2010年，我国50万人口以下的小城市共计188个，占当年城市总数的28%，但其人口规模仅占城市总人口的10%。如果按照人口规模笼统地将城市分为两类——大规模城市与小规模城市，那么在我国，占城市数量比重较高的是小规模城市，占城市人口比重较低的也是小规模城市，数量上过多的城市，居住了过少的人口。城市人口规模相对偏小，在一定程度上会使城市集聚经济不能有效发挥作用，从而很可能会有损经济增长。

注：根据《中国统计年鉴（2011）》，三亚市属于20万人口以下组，修正了数据，同时将拉萨市人口设定为20万人（数据缺失）。

资料来源：《2011年中国城市统计年鉴》。

第七，我国城镇化进程中不断壮大的城市体系，具有较为明显的行政等级特色。按照行政级别划分，我国的城市分为直辖市、副省级市、地级市以及县级市，上级城市的规模通常大于下级城市。城市行政层级的存在，可能产生利弊两方面的结果。有利的一面在于：城市行政级别越高，城市规模就越大，城市间规模差异也就越大，有助于集聚效应和规模经济的实现，并进一步通过劳动力流动、资本流动、商品流动以及技术扩散，使得城市增长的动力在城市之间传递，最终带动整个区域经济的发展。同时，城市行政层级体系也意味着专业化与多样化共存的产业结构，控制城市层级体系的某些大城市，其产业组成一般都是多元化的。不利的一面在于：与下级城市相比，上级城市通常能够获得更多的优惠，如更多的财政支持、更大的自主决策权等，诸多的政策优惠，极易导致过度投资，一定程度上降低了这些城市的投资收益率以及生产效率。同时，在城市行政层级体系中，不同城市之间势必存在一定的收入和技术不均等，收入差距迫使人口向富裕城市集中，加剧了这些规模原本已经较大的城市的城市病。

第八，我国的城镇化具有较为突出的地区差异性。众所周知，我国区域经济发展的一个显著特点就是地区发展不平衡，不同省份之间城镇化率存在较大的差异，就从一个侧面体现了这种不平衡。表1—11分东部、中部、西部地区反映了2013年我国各省（市、区）的城镇化水平，可以看到，东部地区城镇化率的平均值为66.87%，明显高于中部地区的51.76%和西部地区的44.23%。城镇化率最高的上海（89.60%）与最低的西藏（23.71%）相差了将近66个百分点。

资料来源：《中国统计年鉴（2014）》，最高值、最低值、平均值由作者计算得出。

总之，我国城镇化进程中的以较低的人口增长速度带动较高的经济增长率、突出的地方化、明显的分散化、一定的行政化以及显著的地区差异性等特征，表现得比较充分。其中，分散的城市化或者说“过少的人，过多的城市”的城市规模分布特征是本书的关注点，下面的章节将围绕城市规模、城市规模分布及其对经济发展的影响展开阐述，以期挖掘我国城镇化进程中进一步的经济增长点，这也是本书的研究任务所在。

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注释

[1]对于农业与城市孰先孰后的问题，理论界存在不同的看法，参见简·雅各布斯：《城市经济》，北京，中信出版社，2007。

[2]《马克思恩格斯全集》，第46卷上册，480页，北京，人民出版社，1979。

[3]参见阿瑟·奥沙利文：《城市经济学》，第四版，北京，中信出版社，2003（在美国，阿瑟·奥沙利文编写的《城市经济学》（Urban Economics）教材十分流行，该教材第四版第四章即西方城市化历史）。

[4]阿瑟·奥沙利文：《城市经济学》，第四版，82页，北京，中信出版社，2003。

[5]参见阿瑟·奥沙利文：《城市经济学》，第四版，83、85页，北京，中信出版社，2003。

[6]城市中马沿着铁轨拉车跑的一种运输工具。

[7]参见阿瑟·奥沙利文：《城市经济学》，第四版，87~93页，北京，中信出版社，2003。

[8]1850年，四座城市中规模最小的费城人口总数为12.1万人，当年美国第五大城市是匹兹堡，该城市人口为4.7万人，前者规模是后者的2.6倍。

[9]自20世纪50年代以来，美国界定城市地区的具体标准不断发生变化。2010年的人口普查将城市地区分为两类“城市化地区”和“城市群”两类。如果按照更严格的城市定义，美国1950年的城市化率只有59%。

[10]参见姜爱林：《新中国成立以来城镇化发展的历史变迁》，载《大连干部学刊》，2002，18（2）。

[11]参见《中华人民共和国经济大事记（1949—1980年）》，119页，北京，中国社会科学出版社，1984。

[12]参见陆大道等：《2006中国区域发展报告——城市化进程及空间扩张》，16页，北京，商务印书馆，2007。

[13]规模过大、占地过多、求新过急、标准过高。

[14]数据来源于国家统计局数据库。

[15]《光明日报》2008年4月30日对中国社会科学院人口与劳动经济研究所的蔡昉的专访中提到，40岁以下农村剩余劳动力绝对数量只有5212万。近些年，“民工荒”问题引发了人们对农村剩余劳动力数量的重新思考和再研究。

[16]数据来源于《中国统计年鉴》（2014）。

[17]这次会议提出尽快建立我国的城市规划法。1989年《中华人民共和国城市规划法》正式诞生，该法明确了我国城镇化发展的方针是严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市。

[18]参见《国务院批转民政部关于调整设市标准和市领导县条件报告的通知》（1986年4月19日）；《国务院批转民政部关于调整设市标准报告的通知》（1993年5月17日）。

[19]>参见陆大道等：《2006中国区域发展报告——城市化进程及空间扩张》，20页，北京，商务印书馆，2007。

[20]数据来源于《中国统计年鉴》（2014）。

[21]数据来源于《中国统计年鉴》（2014）。

[22]《中共中央关于制定国民经济和社会发展“十一五”规划的建议》。

[23]较为严格的户籍制度是造成这种状况的一个主要原因。

[24]数据来源于国家统计局人口普查公报。

[25]国外文献对中国城市规模分布的研究，多使用“too many cities，too few people”来予以形象地描绘，同时在术语上称为diffuse urbanization，即分散的城市化。

[26]参见陆大道等：《2006中国区域发展报告——城镇化进程及空间扩张》，北京，商务印书馆，2007。