二、国家治理、政府治理和社会治理的基本含义

20世纪90年代末以来，国内学术界逐渐开展了关于治理的理论和实践研究。随着研究的深入发展，西方治理理论与中国本土治理理论的错位现象逐步凸显，国家发展和治理的实践表明，治理理论只有在本土化的基础上才能实现理想的重塑。[3]因此，基于中国共产党人执掌政权、运行治权以及治国理政的丰富经验，批判性地吸收西方治理方式的有益内容，确定我国国家治理和发展话语语境中国家治理、政府治理和社会治理的基本内涵，是把握十八届三中全会精神，推进国家治理现代化的重要认知任务。

（一）国家治理的基本含义

在中国传统政治思想中，国家治理通常是指统治者的“治国理政”，其基本含义是统治者治理国家和处理政务。实际上，对统治者治国理政的研究，构成了中国传统政治思想的主要命题和内容，比如老子所说的“治大国如烹小鲜”，所形容的国家社会长期安定太平的“长治久安”，就是针对统治者的治国理政活动而言的。

西方的“治理”（Governance）概念原为控制、引导和操纵之意。20世纪末，西方学者赋予“治理”以新的含义，主张政府放权和向社会授权，实现多主体、多中心治理等政治和治理多元化，强调弱化政治权力，甚至去除政治权威，企望实现政府与社会多元共治、社会的多元自我治理。发展至今，西方治理理论已经形成多个流派，尽管如此，立足于社会中心主义，主张去除或者弱化政府权威，取向于多中心社会自我治理，却是其基本政治主张和倾向。在此基础上，西方治理理论提出“善治”的理念，即以合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效为标准和规范，缓和政府与公民之间的矛盾。[4]因此，在今天的西方学术话语语境中，“治理”一词主要意味着政府分权和社会自治。

中国共产党人的国家治理，既在本质上区别于中国传统统治者的治理国家，又在价值取向和政治主张上区别于西方的治理理论及其主张。它遵循的是马克思主义国家理论逻辑，即国家的职能由政治统治与政治管理有机组成。社会主义国家的国家治理，本质上既是政治统治之“治”与政治管理之“理”的有机结合，也是政治管理之“治”与“理”的有机结合。中华人民共和国成立以后，中国共产党人对于“治理”和“国家治理”概念的运用，坚持和贯彻了马克思主义国家学说，积极探索政治统治与政治管理的科学民主有效性和有机地结合，探索不同历史时期和国家治理战略下，两者之间以及两者与市场和社会之间的组合方式和实现机制。改革开放以来，中国共产党人逐步明确，国家治理的总体战略是党的领导、人民当家做主和依法治国有机结合，中国共产党十六大以来，在党的文献中持续表达的“党领导人民有效治理国家”，即是国家治理战略和根本要求在国家治理意义上的典型体现和凝炼表达。

根据中国共产党人对于马克思主义国家理论的运用和治理国家的政治实践，尤其根据改革开放和新世纪以来中国共产党人的“国家治理”理论运用和政治实践可知，国家治理的基本含义就是在中国特色社会主义道路的既定方向上，在中国特色社会主义理论的话语语境和话语系统中，在中国特色社会主义制度的完善和发展的改革意义上，中国共产党领导人民科学、民主、依法和有效地治国理政。

（二）政府治理的基本含义

一般意义上讲，政府治理是指政府行政系统作为治理主体，对社会公共事务的治理。就其治理对象和基本内容而言，其包含着政府对于自身、对于市场及对于社会实施的公共管理活动。

在市场经济条件下，市场活动和运行机制的复杂化，社会结构和社会矛盾的多样化，要求政府治理更加合理化和高效化，由此要求政府治理在国家与社会、政府与公民的关系中予以定位，构建政府与公民合作的共同治理机制。

西方的政府治理理论源于其20世纪70年代兴起的新公共管理运动，基本含义在于强调政府的企业化和政府管理的市场化，尤其主张实现政府管理网络化和扁平化。经过多年流变，西方的新公共管理分化形成多个学术流派，从多中心治理、网络化治理，到协同性政府治理，再到整体性政府治理，如此等等。[5]尽管如此，西方政府治理的核心命题，在于政府治理社会的权力的分散与集中、政府与社会的冲突与合作、政府机构运行的碎片与协同，本质上体现了西方社会政治经济矛盾对于政府管理方式和机制变革的要求。

在狭义上，我国的政府体系即是行政体系。在中国政治生活中，行政体系是政治体系的重要组成部分。它是中国共产党领导现代化建设，推进经济社会文化发展的治权体系，也是承接、遵循和实施人民主权、实现人民民主和国家有效治理的执行机制。与此同时，行政体系又是在政府治理意义上落实依法治国方略，达成依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一起建设的重要任务的运行平台。由此可见，我国的行政体系是执政党与人民、国家与社会、民主与法治辩证互动的联系结点，而行政体制改革则是推进党的领导、人民民主和依法治国有机结合和深化实现的重要纽带和实施枢机。

在中国政治话语和语境中，政府治理概念是一个与我国国情相适应的概念[6]，其基本含义逻辑地基于国家治理的基本含义而形成。在中国共产党人治国理政的话语和理论意义上，“政府治理”是指在中国共产党领导下，国家行政体制和治权体系遵循人民民主专政的国体规定性，基于党和人民根本利益一致性，维护社会秩序和安全，供给多种制度规则和基本公共服务，实现和发展公共利益。

按照这一基本含义，我国的政府治理通常包含三方面的内容：

一是政府通过对自身的内部管理，优化政府组织结构，改进政府运行方式和流程，强化政府的治理能力，从而使得政府全面正确履行职能，提高政府行政管理的科学性、民主性和有效性。根据十八届三中全会的《决定》，在新的历史时期，政府自身的治理优化，就是要建设法治政府与服务型政府。[7]

二是政府作为市场经济中“有形之手”，通过转变政府职能、健全宏观调控对市场经济健康运行，更好地发挥政府的作用，进行经济和市场治理活动。十八届三中全会《决定》提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。”[8]由此可见，政府对经济活动和市场活动的治理，是政府治理的重要内容。

三是政府作为社会管理主体，在党委领导、政府负责、社会协同、公众参与和法治保障的基本格局下，对社会公共事务进行的管理活动。

（三）社会治理的基本含义

从运行意义上，“社会治理”实际是指“治理社会”。换言之，所谓“社会治理”，就是特定的治理主体对于社会实施的管理。

社会治理理论是西方治理理论的重要组成部分。由于西方国家治理理论奉行社会中心主义和公民个人本位，因此，理性经济人的社会自我治理，在理论逻辑上构成了西方国家治理理论的核心内容。在特定意义上可以认为，西方国家的治理理论，本质上即是理性经济人为基础的社会自我治理理论。“如果说19世纪至20世纪之交的改革家们倡导建立最大限度的中央控制和高效率的组织机构的话，那么21世纪的改革家们则将今天的创新视为是一个以公民为中心的社会治理的复兴实验过程。”[9]

在我国，社会治理是指在执政党领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多方面治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动，是“以实现和维护群众权利为核心，发挥多元治理主体的作用，针对国家治理中的社会问题，完善社会福利、保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[10]按照十八大报告，我国的社会治理是在“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的总体格局下运行的中国特色社会主义社会管理。[11]

十八届三中全会的《决定》在全面深化改革的意义上进一步指出，我国的社会治理主要关键点在于“四个坚持”，即“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。坚持综合治理，强化道德约束，规范社会行为，调节利益关系，协调社会关系，解决社会问题。坚持源头治理，标本兼治、重在治本，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求”。[12]由此体现了社会治理中党和政府的公共权力与社会组织和公民权利之间的协调合作与和谐平衡。