更新观念，以法治思维推进信访制度的完善[127]
信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向相关机关或者部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，由有关机关或者部门予以处理的活动或者制度。[128]信访制度非常富有中国特色，但是，并非只有中国才有信访制度。例如，日本的苦情处理制度与中国的信访制度具有很强的类似性。信访制度自1951年建立以来，虽也曾经历过褒贬不一、面临存废抉择的挑战，但是，其一直是解决各类问题的有效途径，其历史的、现实的乃至未来的极为重要也极为独特的地位和作用，是不可替代的。应当树立确认、承继和发展的基本观念，以法治思维和法治方式来推进信访制度的完善。
“桥梁和纽带”是信访制度不变的最重要的定位和作用
1951年5月16日，毛译东指出：“必须重视人民的通信，要给人民来信以恰当的处理，满足群众正当要求，要把这件事看成是共产党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义的态度。”[129]该年6月7日，《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》明确强调：“各级人民政府是人民自己的政府，各级人民政府的工作人员是人民的勤务员。各级人民政府应该密切地联系人民群众，全心全意地为人民服务；并应鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。因此，各级人民政府对于人民的来信或要求见面谈话，均应热情接待，负责处理。”由此可以将信访制度设计的初始目的归纳为两方面：其一是满足群众正当要求，为群众做主（纠纷解决和权益救济）；其二是确保民意上传到党和政府的通道，贯彻党的群众路线，克服官僚主义，使政府的施政更切合民众的要求（信息传递、检举监督、民主参与）。另外，也可以将对待信访的姿态归纳为两方面：其一是要全心全意服务，不得掉以轻心置之不理；其二是做好相关事情，鼓励监督工作和反映情况。
如今，历经诸多变迁后的信访制度，不仅在其形式上呈现出多样性、多层性，在其范围上呈现出广泛性、延展性，而且在其内容上呈现出规范化、程序化和法制化的倾向。尤其是1995年和2005年的《信访条例》，明确了新形势下信访工作理念、定位、体制、机制等，将“保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益”明确规定为立法目的[130]，从实定法上确认了信访制度的上述功能定位。可以说，虽然信访制度历经变迁，在不同阶段的相关制度设计中存在领域分治、规范分层、标准分类等问题，但是，作为“党和政府联系人民群众的桥梁和纽带”的定位和作用，是信访制度不变的最重要的特征。
信访立法应当更好坚持和实现“桥梁和纽带”的定位和作用
信访制度改革还将不断迈向法治化。《信访条例》框架下10年来的制度运行实践，为信访立法的全面铺开提供了重要实践基础。众所周知，目前只有行政系统的信访有了行政法规，而人大、政协、党委、法院、检察院以及国有企业等系统的信访尚有待从立法层面予以进一步完善，并且，现行《信访条例》框架下的行政系统的信访也存在诸多问题有待进一步改革完善。鉴于此，有关部门已经启动了全面信访立法的调研起草工作[131]，这是值得充分肯定和期待的。不过，需要特别强调指出的是，接下来的信访立法必须建立在对该制度进行客观、全面、准确认识和把握的基础之上，切实确认信访制度现存的弊端及其应有的价值追求，通过一系列具有实效性的规范设计，确保更好地坚持和实现信访之“桥梁和纽带”的定位和作用，兼顾解决争议，化解矛盾，维护合法权益，实现社会和谐等机能。
信访和信法、信访和法治应该是相辅相成的关系
对信访制度缺乏客观、全面、准确的认识和把握，导致诸多对信访制度的误解。尤其是2003年所谓“信访洪峰”以来，愈演愈烈的个人上访、集体上访、越级上访乃至京访，以及由此引发的干群关系紧张和诸多社会问题，使信访制度在运行的实践中遇到了许多困难，成为颇具争议性的理论课题。为正确理解信访制度，有必要对信访和信法、信访和法治的关系进行辨析。简言之，信访和信法、信访和法治本不应该是对立的，而应该是相辅相成、互为补充、亦互有包容的关系。
提起信访特别是上访，有时候人们容易将其与滋扰、闹事联系起来。这种错误观念反映在制度建构上，有“信访一票否决制”等扭曲了的评价机制，也有压访、截访、劫访等脱离群众路线的滥权活动，甚至还出现了诸如2009年的“李蕊蕊上访被强奸案”[132]、2010年的“安元鼎事件”[133]和2011年的“昌平黑监狱事件”[134]等主要关押访民的“黑监狱”事件。
针对实践中的各种乱象，人们更加重视思考信访制度改革问题，努力探求信访领域的法治化之路，形成了诸多有益共识。不过，也不能否认，基于对信访的错误或者片面认识也形成了某些错误观点，诸如将信访制度运行过程中出现的问题等同于信访制度本身，提出了取消或者废止信访的主张等。有的观点虽然对所要取消的“信访”进行了限制，主张取消“人治的信访”[135]，这看起来似乎并没有错。但是，由于其将整个信访定位于“人治”范畴，在强调和推进信访的法治化或者法治的信访之前，将信访和信法、信访和法治完全对立起来，与信访废止论没有本质上的区别。很显然，持这种观点者需要转变观念。
诚然，“人治的信访”应当改革。但是，绝不应当因为信访制度运行中出现的诸多乱象而否定信访制度本身所具有的极为重要和极为独特的作用，更不应当因此而将其划入取消或者废止之列。更何况，信访的法治化或者法治的信访并不能完全排除信访中的政策裁量。毋宁说，以法治思维和法治方式来推进信访制度的改革完善，应当建立在对信访制度自身规律性的充分、准确认识和把握的基础之上，在法的理念和法的框架下充分赋予并尊重信访中的政策裁量，在形式上和实质上夯实该制度的民主化、法治化和科学化基础。
有观点认为：“信访并不是社会纠纷解决的主渠道，甚至还带有‘拦车陈情告御状，击鼓鸣冤盼青天’的封建色彩。在法治社会，应当将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来。”[136]这种观点也是值得商榷的。这是因为其将信访和信法对立起来，将信访和法治对立起来，认为信访是法制不健全时期的过渡性产物或者特殊现象，是法治社会不应存在的，甚至是带有封建色彩的，故而要“彻底解决信访不信法的问题”，并为此而设想了诸多选择路径，展开了所谓信访法治化的研究。
“桥梁和纽带”的定位和作用是信访制度不变的最重要的特征，这并不排斥信访具有重要的纠纷解决和权利救济功能。
如前所述，纠纷解决和权益救济是该制度创设的初始目的之一，而且该制度是也应当是现代救济法体系中的重要环节和组成部分。至于其是否社会纠纷解决的主渠道，这是个观念问题，也是政策选择问题。不能否认的是，目前还没有找到其他的替代方案或者制度，能够以更小的成本或者代价来实现信访所承载的那些值得珍视的正面价值。所以，我们目前应当致力于信访制度的确认、承继和发展，而不是其他。这与完善复议、诉讼等其他权利救济制度并不相悖。
主张信访法治化并没有错，错的是其对信访的认识存在以偏概全之嫌，不加区分地将其定性为“带有‘拦车陈情告御状，击鼓鸣冤盼青天’的封建色彩”。例如，来自国家信访局的数据显示，信访并不都是“喊冤告状”的，其中还有15%左右的是意见建议，有10%左右的是检举揭发方面的。[137]从行政法的角度来看，更不能把信访全部归于“喊冤告状”类。除了作为救济法体系的重要组成部分外，信访还是行政调查、信息管理过程中的重要环节和组成部分，也是行政过程中体现和实现参与型行政理念的重要形态。
主张将民众的诉求及各类争议的解决引导到法治轨道上来并没有错，错的是其将信访排除在这里所说的“法治轨道”之外。其实，信访本身应当是实际上也是法治轨道上的制度。若在制度运行中出现脱轨的现象，我们就应当以法治思维和法治方式予以纠正，并致力于相关制度机制的建构和完善，而不是将整个信访归类于“法治轨道”之外。例如，《信访条例》就是信访的法依据；依据该条例而进行信访，无论从信访人的角度，还是从接受信访事项的机关和人员的角度，都是对信访法治的履践。
从比较法的角度来看，在法治发达的日本有所谓“苦情处理”制度，是指行政机关在政府部门设置窗口，以听取市民的不平或不满等各种意见，并在行政内部采取相应的措施，以求得行政事务改善的程序，其范围广泛涉及妨碍日照、公害、消费者保护、生活保护、环境卫生等几乎所有领域。
苦情处理程序类似于中国的信访，包括日本政府为市民提供咨询、解决与切身利益有关问题的一系列程序。[138]苦情处理不是正式的行政程序，而是行政机关基于申请而任意地、自主地作出处理的程序。苦情处理的任务并非归某特定行政机关承担，而是所有行政机关都在进行，并且，以诚意对待有关自己事务的苦情，被认为是行政机关的责任和义务。[139]
尤其值得关注的是，苦情处理制度长期处于没有统一立法的状态，而是分散在《总务省设置法》《国家行政组织法》等法律规范之中，却一直发挥着极其重要也极其独特的作用。后来制定了《行政咨询委员法》[140]和《行政苦情斡旋处理要领》[141]等，对苦情处理作出相对集中的规定，使该制度更趋向法制化，但是，这依然没有改变其非正式程序的定位和作用。我们不能因此而说苦情处理不在法治轨道上，毋宁说，存在制度内与制度外、正式与非正式、静态与动态等多种多样的行为方式，这本应是能动法治主义和实质法治主义的内在要求。
整合制度资源，充分发挥信访的正面作用，实现和谐共治
信访制度须改革，敢问路在何方？
路，就在于法治原理的贯彻，在于法治实践的推进，在于常规化、制度化、规范化的“规则”之治，在于做到有法则依法，无法则辅之以情以理，运用法的原理和法解释的手段，为了公共利益及公民、法人和其他组织的合法权益而作为或者不作为。
推进信访制度的完善和发展，须从观念上确认、承继和发展信访之值得珍视的正面价值。
无论作为“纽带和桥梁”的定位和作用，还是作为行政调查、信息收集等行政过程中的重要环节和组成部分，乃至作为权利救济法体系中的重要环节和组成部分，信访的正面作用都不应当被孤立地理解和把握，也不宜将某类信访的作用不加区别地扩展为全部信访的作用，而应当既分门别类地进行制度设计，又强调各种制度资源的整合，注重多元维度、过程论、动态发展论和利益衡量论的视角，尤其要处理好与其他救济途径之间的关系。唯有如此，才能正确认识信访的定位和作用，为追求信访制度完善、达至和谐共治提供基本前提条件。
（2015年10月9日，于北京海淀世纪城寓所）
（2016年10月18日修订）