行政执法规范化应当贯彻法治行政原理[55]

根据中国共产党十八届三中全会《全面深化改革决定》，深化行政执法体制改革，应当从“整合执法主体”和“完善行政执法程序”两方面推进行政执法规范化建设，“做到严格规范公正文明执法”。

《全面深化改革决定》围绕“深化行政执法体制改革”，对行政执法规范化提出了更高的要求。“完善行政执法程序”是“建立权责统一、权威高效的行政执法体制”的重要组成部分，也是其不可或缺的手段支撑；而“整合执法主体”与“执法经费由财政保障制度”，为“辅警”“协管”等问题的解决指出了路径和目标。然而，在这个过程中如何体现《全面深化改革决定》所阐述的“治理”理念，实现“国家治理体系和治理能力现代化”，则是摆在理论界和实务界面前的共同课题。

推进行政执法规范化，应当贯彻法治行政原理，按照《全面深化改革决定》的要求，“坚持依法治理，加强法治保障，运用法治思维和法治方式化解社会矛盾”。在“整合执法主体”的过程中，应当强调诚实信义原则[56]，解决好授权和委托的制度安排，重视参与型行政[57]、协治行政、协同治理或者社会治理的理念支撑。基于这些理念支撑的行政执法程序，因为其以人为本，获得行政相对人、利害关系人乃至一般民众的认同和支持，故而具有较强的可接受性和可持续发展性，自然也就能够为“权责统一、权威高效的行政执法体制”夯实基础。

行政执法的任务在于确认事实，收集、管理信息和证据，将相关法规范适用于具体事项，惩处、纠正违法和不当，奖励、维持合法与合理，维护秩序，均衡各方利益，实现公共利益和个体利益，这就决定了行政执法行为并不一定能够也并不一定必须在具体的执行阶段取得每个人的认同和支持。正如实践中城管执法所遭遇的诸多尴尬所显示，行政执法阶段的合法性、合理性等正统性支持，除了受行政执法过程自身的阶段安排、手段选择和程序完备程度影响外，更根本地取决于行政执法的前提——相关法规范是否合法、合理及具有可操作性。

狭义上，行政执法规范化，是指根据法规范，由适格的行政主体，在其法定权限范围内，依照法定的程序、一定的任务目标和规则，制定完善规章制度、处理流程、措施办法和裁量处理基准，并将其运用于调查、确认事实，收集、认定证据，确认并适用相关法规范，合法、合理且严谨、认真地作出处理决定的过程。

行政执法规范化是动态发展的过程，伴随着行政执法的任务、对象和相关因素的变化而有所变化。推进行政执法规范化建设，应当在法治行政原理指导下正确理解法律保留、法律优先和司法审查等问题。围绕行政执法来理解法律保留原则，需要正确把握法律事项、法规事项、规章事项、其他规范性文件事项乃至处理具体事件过程中行政执法人员可以作出裁量判断和取舍的事项等。一般来说，只要正确理解并切实贯彻作为行政法基本原则的合法性原则、合理性原则和公开原则[58]，就能够正确理解行政执法的主体、权限、范围、条件和程序，确认其目标、任务、内容、路径、手段（方式、方法）和责任，从行政过程论的视角进行利益均衡裁量，也就符合了行政执法规范化的要求。在此基础上，还应当结合行政执法的自身规律性，强调定期（正式）与不定期（非正式）检查相结合，督促整改与立案查处相结合，强制与预防、打击与保护、处罚与教育、规制与服务相结合，公正与效率相结合，尊重秩序和规则与行政执法机制创新相结合，而在评价和奖惩方面，尤其应当强调德才兼备与注重工作实绩相结合的原则。[59]

推进行政执法规范化，重在规范行政执法人员的行政执法依据、行政执法程序、行政执法行为、行政执法手段和行政执法标准，目的在于实现理想的行政执法效果——《全面深化改革决定》所强调的“严格规范公正文明执法”。所以，推进行政执法规范化，除了强调上述一般原则和特有原则外，更重要的是为行政执法的合法规范运营提供机制和制度保障，使“严格规范公正文明执法”流程化、程序化、制度化，进而使各类执法流程图表化，便于基层一线工作人员理解和掌握，并成为各级各类行政执法的常态。

（2014年1月25日，于中国人民大学明德法学楼研究室）