经济法上民事责任的三种实施机制及其完善
◇韩志红[135]
在各国的经济法律、法规中，一般都规定了违反者的民事责任，但违反经济法行为的民事责任追究在中国并不理想。如果说，民事权利的行使是自愿原则，民不举官不究，并不影响社会整体公正的话，经济法上违法者的民事责任得不到追究则会使违法者获得暴利，严重败坏社会风气。法律责任作为法律运行的保障机制，是法治不可缺少的重要环节。经济法中规定的民事法律责任能否得到追究，关系到社会经济秩序的建立和社会正义的实现。我们需要认真反思中国现行经济法中民事法律责任的实施机制，对中国经济法上民事法律责任实施机制进行完善，以使经济法更好地发挥出保护社会公共利益的作用。
一、经济法上的民事责任及其实施机制
（一）经济法上的民事责任
在各国的经济法律、法规中，一般都规定了违反者的民事责任。如美国《谢尔曼法》第7条规定：任何因反托拉斯法所禁止的事项而遭受财产或营业损害的人，可在被告居住的、被发现或有代理机构的区向美国区法院提起诉讼，不论损害大小，一律给予其损害额的三倍赔偿及诉讼费和合理的律师费。我国《反垄断法》第50条规定：经营者实施垄断行为，给他人造成损失的，依法承担民事责任。经济法上的民事责任与民法中的民事责任种类并无不同，主要包括停止侵害、赔偿损失等等。
（二）经济法上的民事责任实施机制
学术界专门研究经济法上民事责任实施机制的文章不多，对经济法实施问题的研究一般是笼统的研究，即不区分不同法律责任进行研究。如薛克鹏讲：经济法责任的追究“有行政途径和司法途径两种选择”。[136]邱本讲：“经济法实施依靠经济法执法和经济法司法两条途径来完成。”[137]这些讨论所说的经济法的实施，包括了对私法责任和公法责任两种责任的追究。笔者认为，这样的研究精准性不够，故本文专门选取经济法上的民事责任进行讨论，以求得深入把握这个问题。
在世界范围内，经济法发展至今，民事责任已经有了三种实施机制。包括私人实施、社会实施、公共实施。本文所讲私人实施，指的是私人通过民事诉讼的方式来追究违法者的民事责任，私人实施应当包括个人诉讼、共同诉讼、集团诉讼。特点是有直接利害关系人做原告提起诉讼。本文所讲社会实施，指的是无直接利害关系的社会组织和个人通过民事公益诉讼的方式来追究违法者的民事责任。社会实施的特点是原告与案件没有直接利害关系，但是由法律规定的非政府组织或者个人做原告，起诉违反经济法侵害社会利益的行为。中国现在的环境公益诉讼和消费者公益诉讼属于这种实施。本文所讲的公共实施，是指国家机关通过行使公权力实施经济法，追究违法者的民事责任。公共实施分为行政实施和司法实施两种。行政实施是指行政机关代表受害人直接追究违法者的民事责任。司法实施是指行政机关通过法院追究违法者的民事责任。
关于经济法上民事责任的私人实施在中国比较成熟。如中国《反不正当竞争法》规定：被侵害的经营者的合法权益受到不正当竞争行为损害的，可以向人民法院提起诉讼。中国经济法上民事责任的社会实施和公共实施方式尚在不断丰富完善之中。环境公益诉讼和消费者公益诉讼虽然案件不多，但已经开展。公共实施的立法已经开始出台。中国证券监督管理委员会2015年2月17日颁布《行政和解试点实施办法》第35条规定：行政相对人因其涉嫌违法行为造成投资者损失的，投资者可以向行政和解金管理机构申请补偿。投资者可以通过行政和解金补偿程序获得补偿。2015年7月发布的《检察机关提起公益诉讼试点方案》提出检察机关在履行职责中发现污染环境、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有适格主体或者适格主体不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起民事公益诉讼。检察机关可以向人民法院提出要求被告停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状、赔偿损失、赔礼道歉等诉讼请求。
因为经济法是公私混合法、社会本位为其基本理念，目标是维护社会公共利益和国家利益。为了实现经济法的立法目的，立法者在规定违反经济法民事责任的同时，不断完善其实施机制，以实现执法必严，违法必究。经济法上的民事责任不同于民法上的民事责任。因为民法是私法，因此民法实施的特点是不告不理、民不举官不究，当事人意思自治。经济法是社会本位法，其实施特点应当是执法必严、违法必究，民事责任也不应当例外。
二、经济法上的民事责任三种实施机制各自的失灵之处
经济法上的民事责任之所以有三种实施机制，是因为私人实施机制、社会实施机制和公共实施机制都有失灵之处，需要通过三种实施机制的互相补充，以实现经济法上的执法必严、违法必究。
（一）私人实施机制的失灵
对违反经济法行为追究民事责任可以适用私益诉讼程序是因为侵犯公共利益的违反经济法行为，一般会有特定的个体利益受到损害，因此受害的个体提起私益诉讼是可行的。但是，传统民事诉讼解决民事纠纷问题有三个重要特点：一是它的不告不理制度；二是只具有个别的效力，实现的是个别正义而不具有普遍意义；三是它要求原告必须是有直接利害关系的当事人。这三个特点对民事责任的追究无可厚非，但是对于以维护社会公共利益为特征的经济法就会明显不适应。共同诉讼和集团诉讼虽然对解决特定多数人和不特定多数人的损害赔偿有重要的作用，但比较公共实施也有其不可克服的局限性。“线索发现、证据收集、责任认定、损失确认”都是起诉违法行为追究违法者民事责任绕不过去的难题。
（二）社会实施机制的失灵
社会实施机制失灵与私人实施机制的实施失灵有共同的原因，即社会组织缺乏收集证据必要的权力资源，也缺乏维权的雄厚经济实力。追究违法者的民事责任，需要发现违法行为的线索、收集证据、确定责任主体和责任性质等一系列问题。另外，在中国，提起公益诉讼的社会组织在胜诉后不能得到物质奖励，法律又明确规定：提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。[138]这些属于社会实施机制的后天不足，权力资源的缺乏则属于先天不足。这些都对经济法的社会实施有制约作用，造成其有失灵之处。
（三）公共实施机制的失灵
1.政府永远不可能拥有足够的执法资源监督经济运行全过程
经济法民事责任的公共实施有巨大的优越性，但公共实施从发现违法线索到调查取证、责任认定，需要大量的人、财、物的投入。如何节约政府成本，在有限财政资源的基础上实现执法必严、违法必究是各国政府都必须面对的问题。众所周知，经济法实施不力这一现象并非为中国所独有，其他国家，例如美国，也有同样的遭遇。美国环境公益诉讼制度的产生实际是基于这样一个事实：即美国政府永远不可能拥有足够的执法资源在全国范围内监测每一个污染源，而居住在污染源附近的公民常常是违法排污行为最经济和最有效的监控者。正因为有公民的参与，美国的环境执法效果才得以事半功倍。我们经常谈到政府失灵问题，实际上，政府失灵的原因很复杂，有能作为不作为的问题，也有不能作为的问题。
2.中国行政机关执法，罚款归属国家，不能够对受害人进行补偿
中国政府执法机构收缴的罚款要全部上缴国库，不能够用罚款对受害人进行补偿。《行政处罚法》第53条规定：罚款、没收违法所得或者没收非法财物拍卖的款项，必须全部上缴国库。这项制度堵死了通过罚没款项赔偿受害人损失的路径，造成了经济法上民事责任公共实施的失灵。
三、中国经济法上民事责任三种实施机制的完善
（一）完善私人实施机制
经济法上民事责任的私人实施很重要。私人实施是社会实施和公共实施的基础，受害人是直接利害关系人，他们对于诉讼利益的追求最为强烈和直接。没有受害人持续不断的维权行动，就不会有社会实施和公共实施。私人实施也是财政成本支出最少的一种实施，只需要法院居中审判裁决。所以中国应当重视完善经济法上民事责任的私人实施机制。比较简单的改变是完善我国的代表人诉讼制度，用法院“司法积极主义”代替“当事人积极主义”，进而建立中国的集团诉讼制度。
我国《民事诉讼法》规定的代表人诉讼，要求“诉讼标的是同一种类的当事人应当在一定时间内向人民法院登记”。即我国在现行代表人诉讼中采取的是“当事人积极主义”，法院仍然奉行“不告不理”的原则。而美国的代表人诉讼，即集团诉讼，采取的是“司法积极主义”，即只要受害人不明确表示退出集团诉讼，就认为是赋予了起诉人代表的权利。判决的既判力扩张至未明确表示退出集团的所有成员。
（二）完善社会实施机制
经济法上民事责任的社会实施很重要。他是介于私人实施和公共实施之间的一种实施，可以有效弥补二者的不足。中国应当着重加强这方面的制度建设。
1.我国应当允许公民提起民事公益诉讼
允许公民提起民事公益诉讼在国外称之为民众诉讼、公民诉讼、私人检察官诉讼。笔者在1999年出版的中国第一本研究公益诉讼的专著《新型诉讼——经济公益诉讼的理论和实践》，就是专门研究这种公民诉讼的。起源于古罗马的公益诉讼就是这种公民诉讼。公益诉讼是相对私益诉讼而言的。周楠在《罗马法原理》一书中指出：私益诉讼是为保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可以提起；公益诉讼是为保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。[139]
相较于其他主体，公民可以在最大范围内迅速、及时地发现侵害公益的违法行为，并启动诉讼程序，从而及时有效地保护国家、社会公益。美国的《水质污染管制法》规定，任何人无须证明自己受到了违法行为的直接侵害，都可以根据此法的相关规定来对违法行为提起诉讼。在我国，也发生过公民代表公益提起诉讼的案例，最终都是以原告不具有诉讼资格而被人民法院驳回起诉。
2.我国应当扩大社会组织提起民事公益诉讼的范围
我国现行立法对民事公益诉讼社会实施原告范围限定过窄，《民事诉讼法》第55条本身就做了限制性规定，只有法律规定的机关和有关组织才具有公益诉讼资格。《环境保护法》和《消费者权益保护法》的出台进一步限制了“有关组织”的范围，这与社会需要存在巨大的差距，急需改进。
3.应当对社会组织和个人提起公益诉讼活动进行奖励
经济法民事责任的社会实施，原告在胜诉后应当得到国家的奖励。社会组织和个人起诉违法行为，要求司法机关惩恶扬善，维护社会正常秩序或保护国家财产不受侵犯，是为了追求社会正义，维护法律的尊严，这种“国家兴亡，匹夫有责”的爱国主义精神，追求正义的勇气和胆量，国家主人翁的责任感应当给予奖励，而且应当重奖，只有如此，才能形成良好的社会风尚。社会组织和个人得到奖励来源应是法院对违法者进行民事制裁的所得。
社会组织和个人，受自己价值观的支配，有为捍卫社会整体利益而斗争的积极性，哪怕这种斗争会使自己的直接物质利益受到损失。与此同时，也可能有为自己直接获得物质利益而诉讼的动机，但只要这种动机有利于实现社会正义，就应当予以鼓励和支持。施塔姆勒就认为：“法律所追求的正义实现即社会生活的最完美的和谐，只有将个人的欲望与社会的目标相适应才能达到。有助于达到这一目标的规则就是正义的，否则就是不正义的。”[140]
关于奖励揭发、检举经济违法行为有功单位和个人的规定在我国现行法律、法规中已频频出现。既然揭发、检举经济违法行为应当得到奖励，那么任何单位和个人对经济违法行为以自己的名义提起民事公益诉讼，在胜诉后得到一定奖励更是理所当然、毋庸置疑的，因为，显而易见，对违法行为提起民事公益诉讼比检举、揭发违法行为花费的成本更高。
（三）完善公共实施机制
由政府执法机关对违法的行为进行监督并追究其民事责任具有合理性。因为从经济学角度看，一个社会之所以需要政府，是因为政府的存在可以节约交易成本，即用成本较低的政府交易代替成本较高的私权主体之间的社会交易。也就是说由政府对违法的行为进行执法监督和追究民事责任更符合效率和效益原则。通过政府公共实施既可以达到维护社会秩序实现社会正义的目的，同时又能够让受到侵害的相关弱势群体得到应有的救济。
完善经济法上民事责任的公共实施，在中国除前面提到的行政和解金管理机构对投资者进行补偿和检察机关提起民事公益诉讼以外，还应当完善以下制度：
1.行政主体可以代表受害人进行索赔
我国曾经在许多法律中规定行政主体责令违法者对受害人承担民事责任的内容。然而近些年来，这种情况有所改变，一些立法开始取消行政主体这一权力。本文的观点是在经济立法中应当改进这一规定而不是简单的否定。即改为：当违反经济法的行为造成受害群体人身和财产损害的情况下，经受害人申请，行政主体可以代表受害人进行索赔，以保护公民基本人身权和财产权。
2.政府应当将罚没所得补偿受害人损失
在中国，将罚没款项补偿受害人损失，是通过公权手段保护私权主体权益的一项全新的制度设想。目前我国的规定是，执法机关应当将罚没款项一律上缴国库，这样的规定虽然简单易行，但对其不良的后果不能长期视而不见。如受害人得不到应有赔偿的问题；截留、私分罚款和向作出罚款的行政机关返还罚款的问题等。本文提出的观点是，罚没款项应当与违法者造成的受害人损失挂钩，政府应当将罚没款项首先用来补偿受害人的人身和财产损失，以促进实现社会公平正义。
综上，经济法上的民事责任有私人实施、社会实施和公共实施三种实施机制，但三种实施机制各自有先天的失灵之处，也有人们认知偏差造成的人为不足。需要不断对其完善，并通过三种实施机制的互相补充，以实现经济法上的执法必严、违法必究。
笔者在写作本文过程中发现，本文提出的见解串联起来了笔者二十多年以来研究经济法实施问题的诸多篇论文的内容。如果说先前的论文是“点”“微观”，此篇文章则是“面”“宏观”。二十年前的我绝对架构不起这篇文章的思路，但没有二十多年持续不断对经济法实施问题的探索，也成就不了这篇文章，应当说是一种必然，也是一种偶然，对此我深感释然和欣慰。