第三节 经济学、经济制度和能源监管
关于经济学，并不存在一个为所有人都接受的概念。本节首先概述经济学的发展历史，然后介绍现代主流经济学下的经济学和经济体制，接着讨论微观经济学下的市场运转，最后阐释宏观经济学和国家管理下的政府能源监管。
一、经济学的发展历史[9]
经济学（economy）一词，源于希腊文oikonomia，意即家计管理。古希腊哲学家色诺芬在其著作《经济论》中论述了以家庭为单位的奴隶制经济管理，这反映了当时的社会经济发展状况。
以“政治经济学”为题名的第一本书是法国重商主义者蒙克莱田（Antoine de Montchre-tien）1615年的《献给国王和王太后的政治经济学》。这里的“政治”是国家范围或社会范围的意思，“政治经济学”是指所研究的是国家范围和社会范围的经济问题。这样，就突破了以往研究社会经济问题只局限于研究家庭经济或者庄园经济，或者只作为某一学说的组成部分的格局。在整个重商主义时期，政治经济学的主要研究领域是流通领域，也包括国家管理。
到了重农主义和英国古典学派，政治经济学的研究重点转向生产领域和包括流通领域在内的再生产，从而涉及财富增长和经济发展的规律。而且古典政治经济学已经同政治思想、哲学思想逐渐分离，形成一个独立的学科，其论述范围包含了经济理论和经济政策的大部分领域。从17世纪开始，政治经济学逐渐被广泛用作研究经济活动和经济关系的理论科学的名称。政治经济学有狭义和广义之说。狭义政治经济学仅研究资本主义生产方式的产生和发展。广义政治经济学则研究人类各种生产方式及其产生和发展。马克思和恩格斯的政治经济学属于广义政治经济学，并且运用唯物主义对其内容进行了深刻的根本性的变革。
到19世纪末期，随着资产阶级经济学研究对象发生了更倾向于经济现象论证而不注重国家政策分析的演变，一些经济学家改变了“政治经济学”这个名称。1879年，英国经济学家杰文斯（William Stanley Jevons）在其《政治经济学理论》第二版序言中，认为单一词比双合词更为简单明确，而且去掉“政治”一词也更符合于学科研究的对象和主旨，因而明确提出应该用“经济学”替代“政治经济学”。[10]
1890年英国经济学家马歇尔（Alfred Marshall）出版了他的《经济学原理》一书，从书名上改变了使用长达275年的政治经济学这一学科名称。到20世纪，经济学这一名称在西方国家就逐渐代替了政治经济学，并为世界绝大多数国家或者绝大多数学者所接受，既被用于理论经济学，也被用于应用经济学。但是，“政治经济学”和“经济学”在外延和内涵上是相通的，既不能把前者理解为既研究政治又研究经济的学科，也不应理解为从政治角度研究经济的学科。
奠定现代经济学定义基础的，是英国经济学家罗宾斯（Lionel Robbins）在其1932年著作《论经济学的性质和意义》中的这一表述：“经济学是研究收支和具有不同用途的稀缺物品之间关系的人类行为的科学”。[11]
二、经济学理论
经济学有一种专门的语言，其中包括一些术语，是必须理解和掌握的。否则，就难以把握涉及经济学论述的真谛，乃至出现错误解读的现象。
使一个人能够得到满足的任何事物，称作物品。物品可以分为产品（包括物质、能量、空间和知识产品等）和服务（都是无形的，但有些可以通过物质载体表现出来，例如医生的医疗服务、教师的教育服务等），也可以分为天然物品和劳动物品。从占有上是否具有排他性和使用上是否具有竞争性的角度上，可以将物品分为：（1）私人物品（private good），一种占有上具有排他性的物品，典型的例子是食品和燃料。（2）共用物品（common goods），一种占有上不具有排他性但使用上具有竞争性的物品，典型的例子是人工草场。（3）公共物品（pub-lic good），一种占有上不具有排他性且使用上不具有竞争性的物品，典型的例子是战略武器设备。许多人（包括不少学者）经常将公用物品和公共物品混淆或者混同。
如果某种物品的数量或者其替代品的数量不能满足人们免费自由使用，经济学上就认为该物品具有稀缺性。作为一种经济物品，它不但应该有用，而且还应该具有稀缺性。在稀缺性情形下，人们必须为使用某种物品支付价格。如果某种物品的价格等于零而又足够满足每个人的欲望时，这种物品就是自由使用物品。有时，某种物品是否是自由使用物品取决于它所处的环境。
人们可以从中得到直接满足的物品，是消费物品；可以从中得到间接满足的，则是资本物品。
对一种商品进行增加效用的过程，称作生产。进行生产所必需的东西，如劳动、资本、自然资源和管理，称作生产要素或者生产资源。
在生产过程中，劳动、资本和自然资源由生产单位（如个人、农场、工厂、商店、输送网、地区、国家，乃至全球，可以分为不同层次）予以协调地组织起来。在市场经济条件下，生产单位往往是市场主体。
《美国传统英语词典》将经济学解释为“研究产品、服务的生产、分配和消费，以及经济或者经济系统的理论和管理的社会科学”。[12]萨缪尔森（Paul Anthony Samuelson）则将经济学定义为“研究社会如何利用稀缺资源来生产有价值的产品，并在其不同成员间进行分配的科学”。[13]考虑到萨尔缪森所说的产品包括产品和服务，且公共产品（如政府服务）也是经济学的研究范围，可以说，这两个定义具有一致性。
经济学研究这样三个问题：生产什么物品和生产多少，如何生产，以及为谁生产。[14]
当代，可以将经济学分为微观经济学和宏观经济学。微观经济学研究作为生产单位的私人如何作出选择、如何在市场上相互作用，以及政府如何试图影响它们的选择。宏观经济学研究作为整体的经济，包括诸如通货膨胀、失业和经济增长这样一些问题，以及相关政府问题。但是，两者的界线并不是严格而且一成不变的。许多经济问题既关系宏观经济层面，也涉及微观经济层面。例如，就企业的新投资而言，新投资的总体水平有助于确定经济增长速度，但是如果要了解企业决定进行多少新投资，又需要分析每个企业的愿望和能力。
任何经济都必须对劳动供给、资本供给、生产资源配置、生产方法以及收入分配问题作出决策。不同的经济体制或者经济制度对此有着不同的安排。基本的或者纯粹的经济体制或者经济制度大致有自给经济、计划经济和市场经济三种类型。
自给经济的基本特征是自给自足，即每个生产单位生产其消费的每件物品。在当代现实生活中，自给经济是很难存在的。
计划经济通常是指一个国家或者行政区域的经济体制，其主要特征是，不区分微观经济和宏观经济，由政府决定生产什么物品和生产多少，如何生产，以及谁将获得这些物品，政府雇员、生产单位或者劳动者的目的是服从政府的命令而不是考察消费者的需要，并对资本或者自然资源在社会成员之间进行生产或者分配，而且进行生产或者分配的依据基本上不是价格而是计划。计划经济的困难之处在于，如果它要公正和合理地运转，让全部或者大多数社会成员满意，中央政府必须对一切生产和分配的细节作出决策，但是这在实际上是不可能的。事实证明，计划经济在生产和提供低成本、高质量的物品方面是极不成功的。
市场经济通常也是指一个国家或者行政区域的经济体制，其主要特征是，区分微观经济和宏观经济，一般是指微观经济的运行。在微观经济中，生产资源主要是私有或者由私人管理或利用，中央政府、地方政府及其部门或者机构通常不直接作为生产单位参与产品、服务的生产和分配，他们在消费方面仅以维持其正常运转为限，完全由作为生产单位的私人决定生产什么物品和生产多少，如何生产，以及由市场而不是政府决定谁将获得这些物品，并以商品形式通过市场进行交换或者调节。在市场经济体制下，政府从宏观经济角度根据整体经济表现进行宏观调控或者干预。但是，过去，市场经济就是指微观经济下的完全竞争市场，因为政府基本上不对它进行调控或者干预。
市场经济比计划经济更具有生产效率和配置效率。生产效率发生在生产物品的过程中，因为私人更具有追求最低成本的动力并实施相应行为。配置效率发生在生产反映消费者的偏好方面，因为私人更希望其所生产的物品能够满足消费者的偏好，从而促进其物品的销售。因此，由于市场促进了生产和自由交换，市场经济往往是更有效的。
从简单却非常发达的罗马商品经济开始，市场经济不断发展：商品从货物发展到了货物与服务皆有，货物从有形发展到了有形与无形并存；商品生产者或服务提供者从简单地满足消费者的明显需求到挖掘消费者的潜在需要而创造、引导、满足消费需求；市场从有形的集市发展到了各种有形与无形市场共生，从有界发展到了总体上的无疆。[15]特别是，政府或者控制一定资源的经济人可以通过规划或者制度人为地创造稀缺，创设商品或者服务，建立市场并规定交易机制。例如，根据《京都议定书》曾经建立并运行的清洁发展机制。
三、市场运转
市场是指以商品形式出现的各种产品的交换场所、网络或者机制。一件商品在到达最终使用者之前，可能会经过一系列的市场。市场可以分为国际市场、国际性区域市场、国内市场和国内性区域市场。根据微观经济学关于经济人和完全竞争市场的假设，市场通过亚当·斯密（Adam Smith）所谓的“看不见的手”进行运转，具有富有效率、最大化财富、鼓励创新、最大化消费者和生产者的盈余、满足人们的欲望，并且促进达到良好政治和经济结果的功效。竞争和垄断属于市场经济结构中的基本要素。
完全竞争市场是市场发挥其优点的必要条件，它应该具有以下六个特征：（1）买方和卖方都是作为理性的私利的最大化者的经济人；（2）众多的买方和卖方；（3）同质性产品；（4）交易的产品有足够大的量，没有任何单一买方或卖方具有市场支配能力；（5）充分的市场信息；（6）可以自由进入和退出市场。在完全竞争市场中，交易是在买卖双方就商品（货物和服务）和价格讨价还价时达成的，讨价还价使得买方和卖方都获取最大的盈余。也就是说，讨价还价使得消费者能够以其最希望的价格购得最想要的商品，生产者能够通过提供新产品、创新和其他活动以顺应消费者的需求。总之，市场交易最大限度地提高了经济效率，也就是资源被应用到由消费者和生产者之间的自由竞价所确定的价值最大的用途。
在多数国家，瓶装水市场是一个很好的完全竞争市场的例子。有很多瓶装水厂家，使得没有一家瓶装水厂家能够控制市场。虽然消费者有不同的偏好，但是所有的瓶装水都只是瓶装水，它们之间没有本质的差异，属于同质性产品。消费者可以容易地获取充分的产品信息。同时，开设瓶装水厂家（市场进入）或者由瓶装水生意转做其他一些生意（市场退出）的投资均不大。
在具有完全竞争市场的上述特征的情形下，市场通过下述方式运行，从而发挥其优点和功效。
需求法则是驱动市场运行的基本经济学法则。根据需求法则，人们购买更多同一商品的意愿随着价格的提高而降低。
供应法则同需求法则对应。根据供应法则，生产者随着价格提高而更愿意向市场提供更多的商品。
需求和供应法则决定生产者生产什么和采用什么资源进行生产。
平衡是指这样一种状态，它只有在受到外界事件干扰时才发生变化。对一个完全竞争市场，没有任何一个买方或者卖方可以影响价格，从而可以达到供需平衡。例如，假定商品A的市场供需平衡价格是单价69元，此时，任何买方都可以以单价69元采购到所有需要的商品A，没有卖方能够以单价70元的价格供应商品A；同样，因为没有生产者能够以单价68元的价格供应商品A，也就没有消费者能够以单价68元的价格购买到商品A。否则，商品A的生产商将会破产。换言之，按照单价69元的价格，卖方要出售的商品A的数量正好等于买方要购买的数量，这时，市场就是平衡的，直到买方和卖方中的一方的态度有所变化为止。
生产商（包括服务商，下同）在有利可图的情况下才向市场提供商品和服务，他们的利润是销售收入同成本之间的差值。当商品A的成本超过商品A的销售收入时，就不会有厂家生产商品A。
成本有其模式。一般而言，在生产初期，生产成本由于初期投资而较高。随着产出量的增加，成本降低。例如，生产第一桶石油的初始成本非常高，但是此后生产上千桶石油的初始成本不断降低，直到出现递减收益，然后成本上升，形成U型成本曲线。
另外，还需要注意边际成本和平均成本及其联系。平均成本是总成本除以总产出。边际成本是生产下一单位产品的成本。边际成本曲线与平均成本曲线不同，稍微有些平移以反映与收益递减法则相联系的成本。在整个生产周期内，单位成本首先降低，然后因生产需要更多的投资而上升。而且，由于平均成本低估了存在通货膨胀时的当前成本，区分平均成本和边际成本是非常重要的。边际成本更好地说明当前生产成本和利润率。由于边际成本曲线能更好地反映当前生产成本和利润率，每个公司的边际成本曲线是其供应曲线。
讨论边际收入在于说明为什么生产下一单位的边际成本更能准确地反映成本和利润。最佳的定价和利润取决于边际收入，而不是总收入。生产商希望实现利润最大化，但是最大销售量并不能实现利润最大化。只有当边际成本等于边际收入时，才能实现利润最大化。
根据需求法则，需求随价格变化而变化，需求随价格升高而下降。进一步的问题是：需求随价格变化的变化率是什么？如果1%的价格上升引起1%的需求降低，则称之为存在单位价格弹性，这种情况下的价格为弹性价格。
但是，对一些商品，需求降低的百分比却低于价格上升的百分比，则称之为存在价格非弹性。在价格非弹性的情况下，生产商可以提高价格，但却不导致需求的同比例下降。对于价格非弹性产品，人们不会因价格升高而停止购买。非弹性的需求可以增加生产商的收入，造成更多的资源从消费者向生产商转移。
完全竞争市场的运行方式使得市场能够发挥其优点。铅笔、普通计算器和面包等市场具备使充分竞争性市场发挥作用的基本条件。在这类市场中有很多的买方和卖方，商品品种也很多。运行的结果是，随着买方和卖方不断地进入和退出市场，通过竞争而形成了市场价格。
在政治化的经济制度中，认识和了解市场失灵的情形是非常重要的，尤其是对于决策者而言。一方面，有助于认识和了解市场中存在的缺乏效率和不公平现象或者问题。另一方面，有助于选择适当的行政干预手段，并予以适度地应用。市场失灵有广义、狭义两种理解。狭义的市场失灵是指由于完全竞争市场机制本身的规律、力量或者原因而发生的导致市场不能充分竞争、造成资源浪费的情形。广义的市场失灵还包括由于完全竞争市场的发挥作用而导致的影响社会公平、稳定和秩序以及妨碍国家安全的情形。本节第五部分将讨论能源领域常见的市场失灵情形以及相关监管措施。
经济危机是市场失灵的集中表现，在不同的经济发展阶段，其成因、结果、影响和特征有所不同。
在区域性市场经济阶段（19世纪30年代之前），经济危机是狭义的市场失灵，主要由于市场经济自身的盲目性缺陷所造成，发生区域性产能过剩，造成社会财富的浪费。市场机制本身促使生产者通过技术和产品的升级换代、提高生产效率或者开拓域外市场的手段来自行解决和调整市场失灵问题。英国1788年、1793年、1797年、1803年、1810年、1815年和1819年的经济危机就属于这种经济危机。
在半全球市场经济阶段（19世纪30年代至19世纪末），经济危机也是狭义的市场失灵，并呈现一定的周期性。在市场失灵问题的解决和调整上，一方面垄断成为一种重要方法，另一方面是国家开始以国家力量帮助本国生产者夺取外国低廉原料、开拓国外市场。1825年、1847年、1857年、1866年、1873年、1882年、1890年和1900年的经济危机就属于这种经济危机。
在相对全球市场经济阶段（20世纪初至20世纪40年代中期），经济危机主要是狭义的市场失灵，周期较前一阶段缩短。市场失灵问题的解决和调整上，一方面是有些国家动用武力帮助本国生产者，发生了两次世界大战，另一方面则是有些国家从事后方面加强政府对本国经济的国家干预。1907年、1914年、1921年、1929年和1937年的经济危机就属于这种经济危机。
在完全全球市场经济阶段（20世纪40年代中期至今），经济危机是广义的市场失灵，危机频繁、周期变形且更短，既有国内经济危机，区域性国际经济危机，也有全球性国际经济危机，且全球性国际经济危机的次数不多。在市场失灵问题的解决和调整上，国家注重从事前干预和事后干预两个方面，并且强化事前干预，以求促进本国经济的稳定运行或者增长。
四、经济制度、政府监管及其原则和周期
一般而言，经济制度是指国家认可或者规范的经济运行机制。它属于上层建筑的范畴，受政治制度影响很大，但最终决定于生产力发展水平。任何一种经济制度的运转过程，都是劳动者根据一定的规则或者接受管理，运用其劳动力或者技术，把自然资源转化为产品或者商品的过程。
前已提及，存在自给经济、计划经济和市场经济三种基本的或者纯粹的经济制度。从历史的角度进行考察，在生产力极其落后的年代，绝大多数人为免于饥饿之生存而操劳，基本是自足经济。
基本纯粹的市场经济始于生产力的提高而于18世纪末和19世纪初出现的现代产业革命，并发展到20世纪20年代。而基本纯粹的计划经济则始于1917年的苏俄社会主义革命，并在20世纪80年代基本消失。
目前，世界上并不存在纯粹的或者基本纯粹的自给经济、计划经济和市场经济。在经历了1929—1933年世界性经济危机之后，市场经济国家开始运用凯恩斯理论，大力谋求对经济的政府监管，以期纠正或者预防市场失灵。由于纠正式改革的不成功，计划经济国家从20世纪80年代开始谋求向市场经济转型。可以说，当前的世界处于市场经济和政府监管相结合的混合经济制度时代。正如兰德尔所指出的：“混合经济尽量利用价格规律来指导它的企业部门的生产活动，但国家保留着影响生产模式和消费模式的权力。国家可能生产和分配那些它认为是国家安全所必需的或者具有绝对重要社会价值的商品，而不考虑价格体系。”换句话说，“混合经济试图利用价格规律的长处——作为协调手段固有的高效率，但又不把经济活动的一切方面都托付给它。”[16]
美国就是如此。美国主流经济学认为最好将美国经济称为政府和私营企业共同起着重要作用的“混合经济”。但是，它也承认“美国人对如何确切地在企业的自由和政府的管理之间划分出一条分界线的问题在信念上经常存在分歧”。[17]
在资本主义社会，决策者往往是以自由放任的经济政策作为前提和起点对社会进行思考，也就是说，他们认为完全竞争市场是优于政府计划管理的选择。尽管完全竞争市场更多是一种理想而不是现实，但是当代几乎所有的市场经济国家以及从计划经济向市场经济转型的国家基于市场经济的历史发展规律都承认市场是最有效的资源配置方式；这说明了对完全竞争市场的追求就如同法学上对正义的追求一样，存在宏观上的客观和主观现实需求。虽然决策者希望市场是完全竞争市场，公平而且有效地发挥其功效，但是市场并不总是如此。市场失灵情形的危害，对完全竞争市场而言是阻碍充分竞争。这是一个方面。然而，另一方面，经济只是人类社会生活的一个方面，尽管它十分重要。社会还需要公平合理的秩序，节约资源，保护生态环境。有国家存在的现实下，还有国家安全的问题。因此，国家对市场经济的监管是必不可少的。
无论是实行计划经济制度的国家还是实行市场经济制度的国家，政府都对经济活动进行管理。在市场经济国家，政府的经济管理活动多用“监管”（regulate）一词，而计划经济国家则多用“控制”（control）一词。在具体的管理方法、措施和手段上，政府监管和政府控制在不少情况下具有形式上的相同性或者近似性，往往让人难以区别。但是，还是可以从以下三个方面分析是政府监管的还是政府控制的方法、措施和手段的。第一，就动机和目的来看，前者是政府希望借此影响市场失灵情形下的资源配置，主观上基于市场经济的规律而考虑，即使是直接影响资源配置动机和目的，也往往是暂时干预的考量；后者则是希望（长期）借此直接分配资源，主观上（基本）不考虑市场经济的规律。第二，从干预的环节以及是否直接上看，前者通常选择不会影响市场主体竞争地位的环节，并以间接性的、非强制性的为主；后者则往往缺乏对环节是直接性还是间接性、是强制性还是非强制性的考量。第三，政府管理的方法、措施和手段是否符合政府监管的六项原则。基本符合的，是政府监管；反之，则是政府控制。在我国，许多人（包括学者和官员）往往以监管的概念不清为借口或者理由，不区分或者不会区别政府管理的方法、措施和手段是政府监管性的还是政府管制性的。[18]正如吴敬琏先生在对内地一些学者和决策者进行批评时所指出的：不搞懂经济发展的理论，不讨论理论分析的过程，不讨论历史发展脉络，像吃快餐一样只抓结论；没有新的理论内容，只是把“政府计划”的名词换成“政府规划”的标签。[19]
政府监管的原则主要有以下六项[20]：
（1）维护市场统一原则。对于一个国家来说，其监管措施不得造成国内市场的分割，不得导致形成两个或者两个以上的市场；对于一个一体化经济组织来说，其监管措施应该维护相关领域市场的统一。
（2）不干预完全竞争市场的原则。对于完全竞争的市场，一般情况下政府不进行干预。但是，为了避免可能出现的市场失灵现象，或者对已经出现的市场失灵现象，政府应该通过一定的干预措施予以纠正。
（3）促进经济发展的原则。根据这一原则，为了提高本国的国际（经济）竞争力、保障和促进本国经济的发展，国家应该在确保竞争条件公平的前提下，促进本国经济发展，保障国家经济安全。
（4）保障国家安全、社会公平和生态健康的原则。根据这一原则，政府应该对于市场（基本上）不予主动关注的经济领域内影响国家安全、社会公平和生态健康的问题，采取以引导、财税政策为主的监管措施。
（5）尽量采取间接干预措施的原则。根据这一原则，政府不应该直接禁止或者限制企业特别是某一特定（部分）的企业从事某种活动，或者向某一特定（部分）的企业提供补贴，从而使不同的市场主体在竞争中处于不同的竞争地位，导致不公平竞争。
（6）灵活性原则。根据这一原则，由于市场情势可能千变万化，政府在进行监管时需要具有一定的灵活性，但是，除非涉及国家安全问题，应该以不导致不公平竞争为前提。
当政府由于市场失灵或者出于宏观经济和国家管理考虑而对市场进行监管时，并不是总能达到确定或者希望的监管目标，既有成功，也有失败。就狭义的市场失灵而言，可以将政府监管过程划分为一个由大约六个阶段组成的周期。
第一阶段是自由市场阶段。在这一阶段，政府对某一产业或者市场不进行干预，采取自由放任的经济政策，即小政府阶段。经济学理论认为，对运行良好而且公平有效的完全竞争市场，即使是最低限度的政府监管也会增加不必要的管理成本，从而降低分配效率和引起不公正的分配结果。因为政府在价格或数量方面的监管不仅不会改善市场运行，反而可能提高价格、降低供应、将一些生产商赶出市场，从而减少竞争。
第二阶段是市场失灵阶段。在这一阶段，狭义的市场失灵情形开始出现。资本主义经济危机的历史告诉我们，实现或者保持理想的完全竞争市场是不可能的。
第三阶段是政府监管阶段。为纠正市场失灵，促进公平竞争，政府采取监管措施。市场失灵构成政府监管的必要但非充分条件，政府必须对认定的市场失灵采取正确的监管措施。如果采取错误的监管措施，例如采用价格支撑来纠正信息失当，不仅不会改善经济运行状况，反而可能造成更恶化的后果。政府监管的目标应该是纠正某一市场失灵情形，使市场更有效或者更公平，从而恢复到自由市场阶段。
第四阶段是监管失败阶段。在这一阶段，错误的监管措施不仅进一步扭曲市场，而且导致政府对私人企业的干预成本更高或者成本分摊更不公平。不适当或者不正确的监管对策都会导致监管失败。
第五阶段是监管改革阶段。在这一阶段，政府认识到采取的监管措施失败了，于是对监管措施进行改革，以期使市场更有效或者更公平，让市场恢复到自由市场阶段。
第六阶段是市场自由化阶段。在这一阶段，政府认识到采取的监管措施失败了，认为不再需要政府监管，于是放松或者解除管制，不再干预市场，让市场恢复到自由市场阶段。
需要指出的两点是，首先，上述监管过程只是理论上的描述；其次，并不是所有监管过程都历经上述六个阶段。例如，如果第三阶段的政府监管措施适当、适度和有力，就会直接进入第一阶段自由市场阶段，而不会经过第四、第五和第六阶段。再如，当出现第四阶段的监管失败时，可能不经过第五阶段的监管改革，而是直接进入第六阶段的市场自由化。
五、能源监管[21]
能源监管是指国家基于国家或者社会公共利益的需要，通过有关国家机关、政府部门或者其他受权或受委托的机构或组织，对能源部门特别是能源产业的有关活动进行规制、管理、监督和处理的活动。在市场经济发达国家，能源监管在上游（勘探、开发或者加工、生产）领域通常以事前监管为主，中游（输送和配送服务）领域内自然垄断较强的环节或领域则事前和事后监管并重，中游领域内市场化较高的环节或领域以及下游（向终端能源消费者的营销或者销售）领域则以事后监管为主。其中，需要监管的领域和范围同广义市场失灵的领域和范围密切相关。一般而言，广义的能源市场失灵包括两个方面：（1）由于完全竞争市场机制本身的规律、力量或者原因而发生的能源市场不能充分竞争、能源资源浪费的情形（即狭义的能源市场失灵）；（2）由于完全竞争市场发挥作用而导致的损害国家安全、生活用能源供应和生态环境保护的情形，以及影响社会公平、稳定和秩序及妨碍国家安全的情形。
对于能源领域的政府监管，下面结合能源领域中的十种市场失灵情形，讨论能源监管的措施。
所谓过度竞争，是指在竞争过程中，出于竞争的需要，众多卖方将价格相继降低到低于成本的过低水平，导致相互竞争的大部分企业歇业或者资源严重浪费而出现的市场缺陷。在上游领域，如果缺乏政策监管，往往出现严重浪费资源的失灵情形。例如，20世纪二三十年代的美国，由于对原油勘探和开采不进行任何干预，出现了下列市场失灵情形：（1）原油产量超过市场需求，超过输送能力和加工能力；（2）开采出来的大量原油露天存放，经常发生火灾和泄漏，以致出现原油浪费、造成环境污染；（3）一些油井在经济寿命完结之前，就被关闭或者遗弃。在下游领域，如果缺乏监管，过度竞争往往出现能源产品销售企业以低于成本的价格进行销售的失灵情形。例如，在澳大利亚，由于垂直一体化能源企业在批发和（特别是）零售环节通过低价竞争方式打压独立运营的批发商和配送商，出现过度竞争，以致独立运营的批发商和配送商出现周期性的急剧减少。
一般情况下，为了防止出现过度竞争的恶果，政府需要采取反对不正当竞争的监管措施，主要是监管能源产业上游领域的勘探和开采领域以及下游领域的批发和零售领域。例如，为了避免能源领域出现过度竞争，政府就需要通过限制或者禁止以低于成本的价格销售能源产品或者提供能源服务的措施，实施监管，主要是对与垂直一体化能源企业之间不存在管理控制关系的零售企业进行保护。但是，对于能源产品的零售领域，一般倾向于少干预但适度监管的方法。例如，澳大利亚政府经常进行价格调查，确保消费者利益不受损害。
在完全竞争市场中，往往会出现信息不充分的问题。其原因在于：（1）在市场全球化的背景下，收集和传播信息需要成本乃至很高的成本；（2）出于在讨价还价中取得优势地位的考虑，企业特别是私人企业可能不向消费者提供信息（特别是有价值的信息）；（3）尽管作为群体性的消费者在政治和经济方面可能具有获取信息的兴趣和资金，但是单个的消费者则不然；（4）由于将众多消费者联合起来需要巨大成本，因而要求消费者能够自己收集和获取信息也是不现实的；（5）尽管有些私人企业从事收集和传播信息业务，但是可能会为了私人利益而传播不全面的信息，乃至故意传播虚假信息。
为了确保消费者能够及时获取全面、详细和真实的信息，保证消费者选择符合自己意愿或者适合自己消费能力的能源产品或者服务，不支付不合理的高价，需要在能源信息收集和传播方面进行监管。监管措施是要求各方全面、充分、客观地披露信息，并且在必要时由政府组织信息收集和披露。美国、欧盟及其发达成员国、日本的有关能源或者消费者保护机构，就组织收集不涉及商业秘密的能源信息并对不影响国家安全的能源信息予以披露。例如，美国能源信息局（Energy Information Agency）通过其网站全面、充分、客观地披露美国能源市场或者影响其能源市场的各种信息（特别是政府监管信息）。关于能源领域的公共服务义务，欧盟现行的2003年电力市场指令（2003/54/EC）和天然气市场指令（2003/55/EC）要求适用《欧共体条约》第86条第2款的规定，也就是需要明确界定、透明、不具有歧视性，必须可核查、可公开公布，而且必须通知欧盟委员会。在我国，根据国务院发布的《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》，我国计划在2016年底前初步实现各政府部门涉企信息统一归集、记于相对应企业名下并依法予以公示。
对于电力、石油、天然气等输送和公用设施，土地购置、设施建造等需要大规模的资金而要求高投入的资本成本，一方面，高投入资本成本限制了市场进入和退出，使得只有个别企业才有能力；另一方面，在单个或者少数线路或者设施就能够满足某一地区需要的情况下，由两个或者更多的设施或者企业服务同一地区会造成资源浪费。因此，无论是在中游领域的输送和配送环节还是公用设施领域，都需要进行监管，防止自然垄断可能带来的负面影响或者避免造成资源浪费。
对于巨大投入产业和资源浪费的市场失灵情形，监管措施往往是只许可一家、几家或者少数企业进行经营。对于因此而产生的法律上的垄断，进一步的监管措施是对垄断企业的产品或者服务价格实施模拟市场定价管理，进行符合市场规律的监管。例如，美国《联邦电力法》（第205条和第206条）对于电力批发价格和《天然气法》（第4条和第5条）对于天然气价格，都规定受联邦能源监管委员会监管，要求费率公正和合理、不存在任何不当优惠或不合理歧视。
在某种产品的一个或极少数供应商或者某种服务的一个或极少数提供者完全排他性地占有一个市场，而且没有替代者的情形下，就出现或者构成了垄断。主要存在三种垄断：一是经由过度竞争而形成的垄断；二是通过控制关键技术而出现的垄断（例如微软公司的垄断）；三是因需要巨大投资而市场进入机会受限或者因避免资源浪费而导致的自然垄断（例如石油天然气管道输送和能源供应公用设施）。垄断是自由竞争的反面，它本身及其引起的缺陷主要是：（1）因缺乏竞争，具有垄断地位的少数公司有能力不按照市场供求法则或其成本定价，从而可以限制产出以增加利润；（2）垄断市场中的消费者由于产出降低而没有可供消费的商品，从而被剥夺了消费机会，而且由于支付了高于竞争市场中的价格，因而必须放弃其他一些消费机会；（3）公众利益由于垄断价格的高价而发生损失。
在能源领域经常出现的主要是第一种和第三种垄断。第一种主要出现在下游领域的批发和零售市场，第三种往往出现在上游领域的开采（开发）领域以及中游领域的输送配送环节，对它们都需要进行监管。
对于垄断这种市场失灵情形，主要有两类监管措施：第一类是政府对垄断企业进行拆分；第二类是政府对垄断经营的产品或者服务价格实施模拟市场定价管理，以求将价格降低到竞争市场的水平。例如，将能源企业投资者的投资回报率或者能源企业的利润率控制在一定水平，或者建立有关领域的标准市场。例如，美国联邦能源监管委员会于2001年起，着手建立了标准电力市场。
欧盟关于拆分的规定经历了一些变化。[22]1996年《电力指令》和1998年《天然气指令》规定了程度最轻的拆分类型，即会计或行政拆分。通过这种拆分，一体化能源企业被要求将其生产、运输、配送和供应活动（就天然气、液化天然气和地下天然气储藏而言）计入独立的账户。相关企业应当以仿佛这些活动由独立的企业实施的方式来编排这些账户。这样做的目的在于避免歧视、交叉补贴和竞争扭曲。
2003年电力和天然气两项指令规定了较为严格的两种拆分：法律上的拆分和功能性（或管理）拆分。法律上的拆分要求一体化能源企业必须为企业进行的每一项业务，特别是生产、运输、配送和供应，维持独立的法人实体。实施此种拆分是为了在输送系统运营商和配送系统运营商之间创造更大的透明度和更公平的竞争环境。功能性（或管理）拆分规定了更大程度的分离，因为它要求一体化能源企业实施一套详细的规则，以确保其内部处理管网业务的附属企业在运营和决策方面的有效独立。它要求各企业运营的严格独立，这种独立性要通过负责生产和供应的管理人员不参与管网活动而得到保证；这意味着，运输和配送的日常运营应该由管网运营商承担。
2009年4月22日欧盟议会通过的第三次能源改革方案废止了2003年的两项指令，对垂直一体化能源企业实施更严格的拆分制度，为成员国提供了三个方案，即严格的所有权拆分、独立系统运营商和独立输送运营商。成员国有30个月的时间在国内法中规定其中一项新的拆分选项。严格的所有权拆分意味着成员国必须保证，在对供应企业行使控制权的同时，同一个人或一群人不能持有系统运营商中的任何权益或对其行使任何权利；这项规定也适用于相反的情况，即，对一家系统运营商的控制权排除持有供应企业中的任何权益或对其行使任何权利（至少是绝对多数份额）的可能性。在独立系统运营商方案下，垂直一体化企业能够保留其管网资产的所有权，但同时要求输送管网本身由独立系统运营商进行管理。独立系统运营商是一家完全独立于垂直一体化企业的企业或实体，而且履行管网运营商的所有职能。为了确保这类运营商真正独立于垂直一体化企业而维持和行事，必须建立专门的监管机制。在独立输送运营商方案下，一家独立输送运营商允许输送系统运营商继续作为一体化企业的一部分，但是它还提供了详细的规则，以确保其独立性，包括关于投资、日常经营、遵从、监事会和一项可能引起立法建议的专门修订条款。
意外利润又称经济租金，当某种产品的价格意外较大幅度上涨，但有关企业的成本却没有相应增加时，便出现了意外利润。在能源领域，当能源产品的价格由于政治、军事或者市场操纵而意外上涨时，就会出现意外利润的情况。20世纪70年代美国等石油生产大国石油产业的情况就是一例。当时，国际原油价格由于欧佩克采取措施而暴涨，如果允许国内石油价格提高到国际市场的高位水平，那么与国内石油生产成本无关的石油库存将给这些国家的国内石油产业带来特别高的利润，因为已有的石油库存的生产成本都较低或者很低。石油产业的过高利润往往被国内民众普遍认为是国内石油公司的“意外之财”。为了安抚民众情绪，政府通常会对意外利润进行监管。
对于意外利润这种市场失灵情形，监管措施主要包括：通过控制国内价格避免出现过高的意外利润；征收意外利润税或者收费，并将这一税收用于公共目的；在出口管理方面，对于出口能源产品按受控制的国内价格与国际市场价格之差征收出口税。例如，20世纪70年代，美国实施国内石油价格控制、配给控制和均权控制的路径，解决意外利润等问题。根据1973年《紧急石油配置法》，美国制定了关于石油生产、加工、批发和零售环节多重限价的定价体系。伊拉克战争后，国际市场能源价格大涨，俄罗斯对出口石油和天然气按照受控制的国内价格与国际市场价格之差征收出口税。阿根廷和委内瑞拉也都征收过类似的出口税。在阿根廷，政府与能源生产公司2008年签订的《天然气补充协议》，规定对于大部分意外利润，65%分配给液化石油气基金用以补贴其液化石油气销售，35%归生产商所有。对于石油开采企业销售国产原油因价格超过一定水平所获得的超额收入，我国征收石油特别收益金，实行5级超额累进从价定率计征，按月计算、按季缴纳。根据财政部2006年《石油特别收益金征收管理办法》的规定，凡在我国陆地领域和所辖海域独立开采并销售原油的企业，以及在上述领域以合资、合作等方式开采并销售原油的其他企业，都应当按照该办法的规定缴纳石油特别收益金。
内部成本外部化是指非由交易双方承担而是由社会作为一个整体而承担或者由特定地区或特定行业的企业或者个人予以承担的成本。例如，如果允许一家能源勘探或开发企业污染环境，那么产生的环境污染将导致周边的土地或者房地产贬值。对于作出允许该能源企业从事有关活动的决定而言，周边土地或者房地产贬值就是外部成本或外溢的成本。因为该污染环境的能源企业不会主动地承担社会成本，其产品的价格并不反映生产的总成本。内部成本外部化在上游、中游和下游领域都可能出现，需要进行监管。
对于内部成本外部化这种市场失灵情形，建立和制定有关空气、水、土地、杀虫剂、汽油等的标准是常用的监管措施。例如，针对20世纪二三十年代由于对原油勘探和开采不进行任何干预而出现的严重环境污染，解决环境方面的内部成本外部化问题，美国不断制定并修改提高有关环境保护标准；尽管这些标准导致能源企业勘探开发石油和天然气的成本大幅度上升，促使它们大量投资国外，但是保护了本国的生态环境，提高了本国的战略性能源储藏实力。就页岩气开采中的环境保护要求而言，美国的标准在世界上属于较严格之列，大大高于我国的标准。在欧洲，为了解决水力压裂法开采地下能源资源过程可能产生的环境问题，欧洲委员会于2014年1月22日在《2030年能源和气候变化政策框架》中建议欧盟成员国在立法时遵循一些最低的环境保护要求，范围涵盖战略环境影响评价和规划、地下风险评价、开采井整体规划、基准报告和运行监测、逸散甲烷的捕获以及每一开采井所用化学物品的披露等。
在现代社会生活中，许多能源产品（如电力、汽油和天然气等）已经成为重要生活性产品，在城市生活中几乎具有不可或缺的属性，成为生活之要，而这些能源产品又具有很大的稀缺性。在趋利的市场中，稀缺与利润共生。虽然稀缺并不一定导致资源的公平分配，而且就非重要生活性产品而言影响可能不大，但是，对于重要的生活性产品，代内和代际的不公平分配将导致一系列问题。例如，就代内公平而言，当天然气紧缺时，生产商可能认为向一些消费者供气比向另外一些消费者供气更为有利可图，于是向后者大量供气而不向前者供气，因而在这些领域需要进行监管。从代际公平的角度来看，如果当代人将稀有的重要生活性能源资源消费完毕，那么后代人满足其需要的能力将遭受严重削弱。
对于稀有重要生活性产品或者服务的代内不公平分配，在能源领域内的主要监管措施包括实施能源普遍服务制度、限制或者禁止能源产品的出口。世界上多数国家将能源普遍服务的总体目标确定为提供价格合理的可靠能源，满足那些用不上能源或用不起能源的公民的用能需求。例如，欧盟现行《电力市场指令》规定，所有家庭（和规定范围内的小企业）消费者享有普遍服务，即，在相应地域内以合理的、简单和容易比较的以及透明的价格，获得供应一种明确规定质量的电力的权利。美国现行适用的1938年《天然气法》规定，任何准备进出口天然气（包括液化天然气）的单位或者个人必须首先从能源部获得授权。美国虽然因页岩气革命导致其国内天然气价格大大低于国际市场，但是截至2014年2月11日，对于向没有与其签订自由贸易协定的国家出口液化天然气的申请，美国能源部仅批准了6项。
对于稀有重要生活性产品或者服务的代际不公平分配，在能源领域内的主要监管措施之一是采取能源（资源）储备制度。
标准化的另一种说法是合理化。在能源生产和消费领域，能源产品需要执行一定的标准。一方面，数量适当的标准有助于提高效率；相反，如果标准数量过多，就会增加成本和浪费能源（资源）。另一方面，当一个或少数能源企业公司控制了某一市场，它（们）就没有接受广泛应用的标准的动机。因此，为了确保能源产品的标准化，进行监管就成为不可或缺的事项。
对于非标准化这种市场失灵情形，监管措施是实施标准化制度。在能源领域，如对电力的电压、汽油产品、计量、节能、能效、能源密集度等在标准方面作出规定。例如，澳大利亚制定了《2000年燃料质量法》，并据之制定燃料质量国家标准，调整由于燃料使用而产生的污染物及其排放水平，促进采用效率更高的发动机和污染物排放控制技术。根据2005年《能源政策法》，美国能源部负责组织制定能源效率和可再生能源标准，家电和商用设备标准，烹饪产品节能标准等。
道德风险是指因经济人失去采取预防措施的动机而导致的发生损失的可能性以及损失规模扩大的情形。在能源领域，如果按照历史成本对能源产品（如天然气和电力）定价，由于知道消费者将通过更高的价格支付设施的建设成本，公用设施公司可能会建设过多的设施以追求高利润。例如，这种定价模式就曾经导致美国20世纪70年代的产能过剩。
为了应对道德风险，监管措施可以是对能源产业上游、中游和下游领域中市场主体的有关活动进行监管。例如，在按照成本对能源产品（如天然气和电力）进行定价的情形下，需要对公用设施公司的设施建设是否过多进行监管，防止其通过建设过多的设施来追求高利润。在美国，联邦和州的公用设施监管者通常单独采用或者并用这样两项标准对成本分摊进行监管：（1）“谨慎投资”标准，即通过谨慎投资产生的成本才可以纳入价格的计价基础；（2）“有用和被使用”标准，即只有那些有用的或者被使用的投资才能纳入价格的计价基础。
正常的投机是市场所允许的，有时似乎还是必要的。但是，操纵市场性的投机则因其严重扭曲市场、不能反映基本供求而是有害的。现代市场有形和无形形式并存且融合、受政府干预可能竞争不充分的特点，使通过操纵市场进行投机有时成为严重问题，在能源领域特别严重。2003年美国的安然公司事件就是这方面的一件典型事例。为了确保市场不被扭曲，打击操纵市场的投机，进行监管是非常必要的。特别是需要对大型或巨型垂直一体化能源企业以及中游或下游领域的大型或巨型能源企业进行监管。
应对投机性操纵市场的监管措施需要区分情况而定。情况之一是，政府在能源领域实施了不当的控制或者补贴措施，扭曲了市场，投机者利用政府监管的漏洞，对市场进行投机性操纵。在这种情形下，政府需要取消不当控制或者补贴措施，或者调整控制措施、弥补漏洞，并对投机者进行打击。例如，美国加州对电力市场实行比较严格的价格控制，但是没有考虑全国的统一市场力量以及在设计上存在严重缺陷和重大漏洞，从而严重扭曲了市场。安然公司利用这一漏洞和缺陷，对加州电力市场进行投机性操纵多年，从而引发了2000年加州电力危机，发生了2003年的安然公司事件。这一事件是这一方面的一个典型事例。情况之二是，政府并没有扭曲市场，而是投机者根据自己的实力并利用市场的力量，对市场进行投机性操纵，并通过扭曲市场而获得不当利益或者取得不当竞争优势地位。
思考题
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