第四节 民事公益诉讼的范围
一、公共利益界定与民事公益诉讼案件范围的关系
公共利益所涵盖的内容与民事公益诉讼案件范围之间并不存在对等关系。其根本原因在于：
（1）公共利益维护渠道的多样性。公共利益维护渠道具有多样性特征，通常由两个部分构成，即行政救济渠道和司法救济方式。若公共利益遭受违法行为的侵占，可选择行政救济途径，也可选择司法救济途径。但司法救济方式程序更加繁琐，且审理时间一般更长，对于受害者维权和公益利益的维护来说，所耗费的诉讼成本、时间成本、精力等都要更多。因此，对于公共利益的救济而言，更为有效和直接的方式可能是通过行政救济，只有在寻求行政救济无果的情况下，最后选择司法救济的途径。
（2）民事公益诉讼与维护公共利益的民事诉讼不对等。在我国，国有资产属全民所有，在这层意义上，有关国有资产的纠纷就涉及公共利益范围。但在实行市场机制的情况下，许多国企属于国有独资企业，企业自身就是独立的企业法人，在诉讼过程中可以作为市场主体适用普通的民事诉讼程序规定，维护企业的合法权益与利益。这类案件，在程序上遵循传统的民事诉讼的相关制度，而实质上最终还是维护了公共利益。尽管如此，此类诉讼并不能称之为民事公益诉讼。
二、民事公益诉讼案件范围比较研究
上文曾提到，随着社会的发展以及立法的进步，公共利益的内涵也会随之改变。所以，在不同的时代背景及区域中，对公共利益的定义也存在较大的差异。在这样的情况下，诉讼范围也并非是一成不变的。此部分，笔者以国家法律体系的内在特征为切入点，剖析英美法系与大陆法系二者在民事公益诉讼案件范围上的共同性和差异性。
尽管所处区域、历史文化、价值观以及民族特征等方面不同，但在消费者权益、环境保护以及反垄断等领域，民事公益诉讼的目的实质上是一样的，即为了维护公益、调解社会矛盾而建立。而且，作为一项普遍的诉讼制度，在诉讼主体、客体、内容、裁判、案件范围和类型等重要环节上不可避免地会存在共同之处，可以在相互比较中交融借鉴，优势互补。
与此同时，由于民事公益诉讼所扎根的国情背景、法律文化有较大差异，导致各国在处理民事公益诉讼案件中采取了不同的审判程序，各类公益诉讼案件受到不同的重视。例如[57]：
（1）在美国、法国或英国等国家，认为财产利益、消费者权益及环境保护更为重要。这与英美国家民众更趋向于实用主义的观点不谋而合。
（2）在大陆法系的一些国家，认为人事诉讼属于公益诉讼范畴，为了保证案件审理的公正性与客观性，检察机关及法院等多个法定部门皆可参与。这是因为大陆法系国家认为社会成员是否具备主体资格，不仅关系诉讼程序设定，并且还关系社会公益。由于大部分大陆法系国家都比较注重社会成员主体，由此，在德、日、法这些大陆法系国家中，人事诉讼也属于公益诉讼。
（3）在社会主义国家，对公有制经济的保护十分全面，更为凸显了公益诉讼制度的作用与优势。换而言之，由于国有资产是促进国家经济水平的重要因素，因而公益诉讼的存在，许多时候是为了使国有资产免受非法行为的侵占与损害。
三、民事公益诉讼案件具体类型
针对目前民事公益诉讼案件的发展情况，学者们分别从公共利益的表现形式、案件内容和法律关系等角度对案件的具体类型进行分类。
依据民事公益诉讼的特征及公共利益的表现形式，很多学者开展了实证调研活动，并将其归于下述几种不同的类型[58]：
（1）分散利益型。一般是指涉及人数多、影响范围广的侵权行为，在案件审理过程中，通常表现为团体诉讼或集团诉讼。
（2）纯粹型。构建民事公益诉讼制度的目的不在于保护某一特定群体或公民，而是为了维护公共利益，从而使国家更加快速、稳步地发展。因此，纯粹型民事公益诉讼是指原告当事人与案件本身不存在“直接利害关系”，其纯粹意在维护公共利益。
（3）私益、公益混合型。通常是指以私益为主、兼顾公益的民事诉讼，但其裁决结果，却确实起到了维护公益的作用。与上述两种诉讼类型不同，私益、公益混合型诉讼程序，提起诉求的目的是由于私人利益遭受侵占或损害，在这类案件中，私益占主导地位，而公益的诉求，则是被兼顾的。
按照民事公益诉讼的内容、特征及内涵，将其进行类型划分，具体包括：
（1）国有资产流失案件。在国有资产受损而缺少主张权利的主体，或行使国有财产管理权的主体怠于行使权利甚至侵害国有资产的情况下，应当允许提起民事公益诉讼。而且，我国现阶段国有资产流失情形严重，将国有资产纳入民事公益诉讼范围，可以有效遏制这一情况。[59]
（2）环境污染诉讼。能源、资源及自然环境等公共资源遭受破坏，与当地行政主管部门的不作为或乱作为存在很大关系，应允许相关主体提起公益诉讼，这既可以维护公益，也是对公共部门的监督。[60]
（3）特定群体诉讼。例如公共教育受到侵害，主要是指一些特殊群体的受教育权得不到保障，如有的小学规定乙肝病毒携带者不得入学，则对于该区域内的适龄儿童来说，其公平受教育的权利实际上就被剥夺了。
（4）反垄断诉讼。公平有序的市场因垄断行为遭到侵害。虽然表现形式为市场秩序的混乱，但最终影响的仍是社会公众的利益，同时，在这种情况下，只有检察机关具有合法、合理的资格提起诉讼。
（5）特定人事诉讼。如宣告死亡诉讼、婚姻无效诉讼，在无人主张时，检察机应当主动提起。例如，当父母侵害子女的法定受教育权时，检察机关在劝说无效后，应当对其提起民事公益诉讼。[61]
（6）群体性小额侵害案件。就个体来说是私人利益，数额可能较小，但是因为个体数量众多，总额庞大，公共性凸显，从而导致有必要引入特定诉讼模式以快速、公正救济扩散性利益的。[62]
前五类案件的公共利益特征较为明显，而最后一类案件，从单个受害者来看，只可被看做是普通的民事诉讼，但由于受害者范围较广或是无法明确，为了解决诉讼效率的问题，最终会通过公益诉讼的模式进行审理。此外，上述公益诉讼类型也只是在学理上为了重点表达某一方面内容所作出的表述，相互之间可能存在一定交叉，如反垄断诉讼与消费者保护诉讼。
按照诉讼请求及原告资格双方的法律关系可以分为[63]：
（1）选择退出制集团诉讼。在那些个人受害者损失较小但受害者众多的案件中，某些受害者可以为全体受害者的利益提起诉讼，只要是没有明确表明自己愿意退出诉讼程序的，均被纳入整个诉讼集团参加诉讼，最终的判决结果对权利人仍具约束性。这种制度允许对由几位受害人提起的集团诉讼判令违法者对违法行为进行赔偿。选择退出制集团诉讼类型的民事公益诉讼制度在美国最为发达，在保护小股民利益及群体性消费者权益方面起到了不可替代的重要作用。
（2）团体诉讼。由于民事公益诉讼的特殊性，对原告资格多有限定，除了检察机关等法定部门之外，所有作为原告出席的，必须要具备独立承担诉讼义务的能力及法人资格，以便法院作出实体且公正的处理。社会团体作为市场与政府之间的“第三部门”，地位在公益诉讼中得以突显。目前，德国的团体诉讼制度最为发达，并且其他国家也有类似的制度，例如法国《消费者法典》规定“准许某一经承认在全国范围内具有代表性的消费者协会就自然人消费者个人所受到的损害提起请求赔偿的诉讼”。此外，种族平等委员会及平等机会委员会等组织，在英国同样具有原告资格，有权出席民事公益诉讼案件。
（3）行政部门或检察机构有权提起公益诉讼。无论是英美法系，还是大陆法系国家，在维护公共利益这一领域，检察机构及政府部门均具备干预、介入的权利。一旦出现侵占、损害公共利益的事件，检察机构及政府部门均可充当原告的角色，对违法的个体或团体提起诉讼。譬如，在法国《新民事诉讼法》中明确规定：当社会的公共秩序或是社会的公共利益遭受损害时，检察机关或行政部门应严格依照法律程序，对该违法行为提起诉讼，以达到维护公共利益的目的。
（4）公民诉讼。比如，在美国联邦政府出台的《濒危物种法》《清洁空气法》以及《清洁水法》等多项法律文件中，明确指出：一旦出现破坏生态环境、射杀濒危动物或其他损害公共利益的违法事件，任何公民均可作为原告对该事件提起诉讼。同时，还通过规定社会上的组织或是公民个人均有权对疏于行使职能的环境保护部门或是环境污染者，依法提起公益诉讼，此举加大了美国《环境保护法》的实施力度，在维护环境公益、排除侵害等违法行为的同时，维护好公民的生活环境、财产、健康及生命权。在这种诉讼体制下，公民个人提起民事公益诉讼是作为补充政府执法的一种方式，在政府机构行使公权力存在盲点或者政府机构不作为的情况下，公民诉讼开始运作。
四、民事公益诉讼案件范围界定的原则
依据我国宪法，在界定民事公益诉讼的范畴时，必须要遵循下述两点原则[64]：
典型性通常是指应将具有代表性的案件归于法定的诉讼程序中。采取这种方式来选择案件，不仅能节省工作人员的工作量，还能扩大案件的影响力与法院的监督力。其根本原因在于维护公共利益的两种有效途径，即司法救济渠道与行政救济方式中，司法救济必须通过法院的既定程序进行，其效率不如行政救济，应作为权利救济的最后一道屏障存在。因此，若不是典型性案件，也将其纳入民事公益诉讼案件范围，一方面会拖延原告的诉讼请求得到回应的时间，另一方面会造成司法资源的过度消耗，导致法院无法正常完成其他的审判工作。
渐进性是指在民事公益诉讼的立法上必须循序渐进，立法可以适度超前，但不能过分，以免造成与社会主流观念的偏离。这一点对于还未建立健全的民事公益诉讼体制的国家尤为重要。例如，截至目前，我国只针对环境公益诉讼出台了相关的司法解释，并没有一套专门的法律适用。与民事诉讼相比，公益诉讼涉及的内容与程序显然更加复杂，应依据实际情况对其进行判决。所以，我国已加大在此方面的政策指导力度，根据中共中央全面深化改革领导小组的决定和全国人大常委会的文件要求，很多试点检察院已开展相应的实践探索，旨在更好地维护公共利益。在总结相关试点工作经验之后，将会进一步完善民事公益诉讼程序。