第四节　现行矿产资源开发法律制度规范模式的功能缺陷与实践弊端分析

一、现行矿产资源开发法律制度规范模式的功能缺陷

我国现行矿产资源开发法律制度的架构，是以《矿产资源法》为核心的法律体系，其立法基本取向是以强化行政安排为主导，体现出国家管控与鼓励市场两种价值理念前重后轻的设计。这一规范模式，导致在立法理论、基本内容、设置逻辑、私权保护等层面都存在严重不足，突出表现是私法化机制的主导定位和运行保障的制度设计不足的问题，由此导致实践中矿产资源开发私法机制动力不够、私权配置、运行和保障屡屡缺失。

1.立法理念

我国的《矿产资源法》（1986)以及1996年修改后的《矿产资源法》，继续坚持国家对矿产资源开发的绝对主导。尽管计划经济经典特征的矿产资源无偿使用已经被有偿取得制度取代，矿业权的市场化改革也在持续探索，但行政审批登记制作为国家控制矿产资源开发的主要抓手仍然保留，甚至进一步加强。

现行矿产资源开发立法确立的两大支柱制度，即许可证制度与审批登记制度，凸显矿产资源开发立法仍然是计划经济体制模式之下立法理念与立法技术的作品。已经同突飞猛进的中国法治建设与日益提高的法治水平严重脱节，严重地忽视了几十年来中国法治建设的积极成果。第一，许可证是探矿权、采矿权的源证明文件。对于许可证效力的态度，矿产资源法与物权法确定的以不动产登记簿为源证明文件的效力判断存在“代差”。第二，矿业权登记并不如物权法中登记仅作为公示方法那般纯粹。不具有物权法确定的“生效要件”抑或“对抗要件”的法律意义，仅是获得矿产资源勘查或开采权利的一个环节。现行《矿产资源法》坚持的矿产资源勘查与开采的许可证制度，使得仅仅作为程序性存在的登记不具有现代民法之上的意义。[81]

2.基本内容

现行矿产资源法对矿业权的设置是捆绑矿山企业设立的审批，矿业市场准入资格审批以及矿产资源财产权设立三大要素为一体的法律设置。[82]矿业权不单单是财产权，而是兼具行政许可、企业资格等不同层面的蕴意。[83]如此的法律设计，不同于当前公法与私法区分，公权与私权区分的立法理念与司法实践。

第一，矿山企业的设立是一个不同于且独立于矿业权的法律问题，对此司法实践已经给出了明确的解释。[84]

第二，矿业市场准入资格，也就是资质条件的问题，应该属于行政许可法规范。

第三，此处，财产权的理解较为复杂。

现行法规定依据行政许可法授予财产权。将《行政许可法》第12条“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入”作为行政许可配置矿产资源财产权的法律依据。对于矿业权的法律规制《行政许可法》似乎可以“自圆其说”，或者说对于自然资源的开发与配置是行政许可法明确规范的内容。（1)通过行政许可的方式配置自然资源，包括处置自然资源之上的财产权（第12条)。（2)行政许可可以通过“法律法规的例外规定”转让（第9条)。（3)甚至行政许可亦可以通过招标拍卖挂牌的方式授予。《行政许可法》第53条其实就是“量身定做”的“实施本法第12条第2项所列事项的行政许可的，行政机关应当通过招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定，并依法向中标人、买受人颁发行政许可证件”。

行政许可配置财产权的质疑。依据法律的体系解释，行政许可是“准予从事特定活动的行为”，并不涉及财产权的分配问题，也不可以由行政许可配置财产权。立法表达的模糊，以及立法机关相关负责人理解的偏差共同造成了行政许可法分配资源财产权的偏离。[85]对此，崔建远老师提出著名的“遗传分娩说”。矿产资源所有权（母权)和行政许可的共同作用才可以产生准物权，两者缺一不可，矿业权的权能并非来自行政许可。行政许可或特许起“催生”“准生”与确认的作用。[86]因此，矿业权的法律设置问题是当前理论研究与实务操作困境的重要原因，甚至是整个矿业市场经济健康顺利发展的法律障碍。

3.设置逻辑

矿区范围的审查是以采矿权的取得为前提的，依照《矿产资源法》第15条的逻辑，矿山企业的设立需要获取采矿权。如此，即出现了先取得采矿权，之后再办理矿山企业设立登记的逻辑混乱。究其原因，矿产资源法制定背景为20世纪70年代末至80年代初，我国当时的办矿与管矿实践采取“一矿一企业”的方式，矿山名为独立企业，实质只是一个生产车间。故而将行业准入资格与市场主体本身设立的条件混淆了。其实早在1996年《矿产资源法》修改之前，原地质矿产部《关于〈矿产资源法修正案〉的汇报提纲》中提到：“采矿权的审批与开办矿山企业的审批性质不同，前者是矿产资源管理，后者是矿山企业管理。属于不同法律的调整范围。”[87]遗憾的是1996年修法对此未做回应。1998年，《国土资源部、国家工商局关于矿山企业办理采矿登记与企业工商登记有关问题的通知》对此问题给出了变通性的回应：拟设立的矿山企业先取得划定矿区范围的批复，然后去工商管理部门办理企业设立手续，回过头来再申请矿业权登记，领取开采许可证。第一，缓解矿山企业设立与矿业权取得的冲突。第二，此种做法仅为权宜之计，没有从根本上厘清法律关系的纠葛。2002年国务院取消“开办煤矿企业审批”，已经释放了进一步改革的信号。[88]

4.私权保护

所谓私权保护，更多的是指矿业权人权利的保护。我国矿产资源开发的多元主体构成中，国有企业（包括中央和地方)是矿产资源开发的核心力量。矿业领域市场化改革以来，民营矿山企业也参与到矿产资源开发中。所谓私权保护的论题，更多地限定在民营矿业权人这一主体当中。政府或者主管机关在矿产资源开发过程中居于强势，而矿业权人相对处于弱势。从制度设计的目的考察，法律赋予国土资源部门强大的行政执法权，以提升其执法的强制力与效果。但实践当中权力的使用可能受到扭曲或异化。采用吊销矿业权、责令关闭矿山、勒令停产整顿、不予办理矿业权年检等处罚与管理方式，对于矿业权的权利存续与行使具有决定性的意义。[89]本书仅以山西煤炭资源整合为例，讨论矿业权的保护问题。

作为重要的煤炭资源基地的山西省，在21世纪以来开启了煤炭改革的征程。历经三个重要阶段：（1)2004年，以临汾为试点的煤矿开采权的私有化改革启动。力求实现“有恒产者有恒心”的预期。但效果不尽如人意，环境、安全的问题依然严峻。（2)国企牵头推进煤炭业整合，但因补偿款数额难以达成一致而受到抵制。[90]（3)2009年山西省政府先后出台《山西省煤炭产业调整和振兴规划》与《关于进一步加快推进煤矿企业兼并重组整合有关问题的通知》，在全省范围内展开“指定主体、指定区域、指定方式、规定时间”的煤炭整合。[91]至此，这场极具争议的论战与博弈拉开序幕。此次山西煤矿整合，有意无意地成为当前中国经济、政治、法律制度最深层矛盾的集中体现，最基本的法律制度和法治秩序能否得到遵守？政府在经济活动中的权力、义务、责任及三者之间界限在哪里？公民及企业的合法权益能否得到基本的保障和维护？此次整合，争议焦点集中体现为两个方面：第一，政府能否强行推行企业之间的兼并重组。第二，若可以，矿业权人与投资者的权益如何补偿。整合引起争议的本质则在于政府公权力行使与社会主体私权利保护间如何平衡的问题。被整合一方的浙江投资者与实施整合的一方山西省政府就此次矿改的合法性、合理性进行过多次“隔空交战”，社会各界人士也广泛参与讨论。[92]

支持论认为，山西煤矿整合是正当的。其原因有二：第一，符合国家煤炭产业改革方向。历史遗留与2004年私有化改革催生了大批的小煤矿，但受制于资金、技术以及能力等因素制约，小煤矿往往因回采率偏低、资源浪费严重而一度饱受批评与质疑。2005年《国务院关于促进煤炭工业健康发展的若干意见》明确提出，“进一步改造整顿和规范小煤矿”，并“用3-5年的时间规范煤炭资源开发秩序”。故，合理开发矿产资源，整顿煤炭产业秩序以及促进市场主体发展成为煤炭资源整合的动因所在。[93]第二，维护煤炭安全生产。“山西不要带血的GDP”，将煤炭资源整合推向了道德的制高点。有数据佐证，我国70％的煤矿事故发生在年产30万吨以下的小煤矿，乡镇小煤矿百万吨死亡率是国有重点煤矿的11.3倍。但该数据受到质疑，大型国企的矿难同样层出不穷，每年都有死亡上百人的重大事故发生。

但是反对论认为，山西煤矿整合存在严重的政府违法和私权保护问题。第一，整合方式简单粗暴与政府公然违法。[94]实践中，资源整合地区的政府和国土资源部门对于拒绝接受整合的矿业权人，动辄采用吊销矿业权、责令关闭矿山、不予办理矿业权年检和矿业权延续等威胁手段，逼迫拟被整合的矿业权人就范。[95]此外，政府也会发挥强大的组织协调能力，调用公安、税务、安检、环保等部门对矿山企业进行突击检查，强行推进整合。[96]其实，被整合的很多煤矿企业是应山西省各级政府招商之请，来山西投资。但连续的整合要求已经突破或者超越了部分企业技术改造的能力。此次整改更是意味着由政府主导并力推，直接将邀请来的投资者赶出该领域。第二，私人财产权遭到侵害。山西煤炭整合，其实演化为资源领域的“强拆”。山西省的煤矿整合过程中有“三无”现象：无产权交易所，由公开市场给产权以准确的定价；没有平等且具有竞争性的交易方，因为国有大煤矿是在行政权力的护航下控股民营小煤矿；更没有进行估价的中介机构，政府文件出台规定的政府指导价说一不二，谁也没有讨价还价的余地。[97]矿业权是《矿产资源法》以及配套规定明确的合法财产权利。山西煤矿兼并重组的实质，是对煤矿矿业权的处置和利益的再分配，是二级市场的矿业权转让，国土资源部门不得擅自撤销或变更已经生效的矿业权许可证，更无权强制矿业权人转让。山西确定的矿业权价款标准不及市场评估价格的一半，政府定价这种方式本身及定价的不合理性，引发了社会各界人士的非议，也遭到很多被整合企业的抵制。[98]国土资源部咨询研究中心研究员曹树培于2008年11月26日在西安召开的第三届全国百家地质队座谈会上指出：“在资源整合中，必须按照市场经济的规律，考虑《物权法》的原则，既要保护矿产所有者的利益，也要保护矿业权人的合法权益，应该对资源进行合理的评估，主要用经济手段进行处置。”国土资源部“两法”修改办公室研究员傅鸣珂也表示：“资源整合中不能靠行政强迫命令，要靠经济手段，要重视合理的补偿问题，特别对探矿权要考虑风险因素，不能简单地用成本补偿。”

随着山西煤炭资源整合的持续推进，山西告别“小煤窑”进入“大矿时代”，煤矿百万吨死亡率下降到全国平均水平的四分之一。2013年年底，中央巡视组进驻山西，之后山西“系统性、塌方式腐败”震惊全国。[99]据此，山西“煤炭资源整合与煤炭企业兼并重组”再一次成为反思的论题，甚至有观点将山西腐败归为“煤改”遗祸。“山西的煤炭资源整合，是依托行政手段，而非市场手段。省里给各市、县下达指标，各级政府再层层上报整合方案，省里进行批复。哪家保留，哪家关闭，谁整合谁，都掌握在各级政府手中。腐败也就难以避免。”[100]

二、我国矿产资源开发法律制度规范模式下的各种利益冲突格局

（一)我国矿产资源开发的多元主体利益关系现状

我国矿产资源开发利益分化的背景，起于矿产资源市场化改革。矿产资源开发领域的市场经济建设与市场化改革的推进，使得原来计划经济体制下一体化的总体性利益格局被打破。[101]

其一，基于效率的考虑，国家没有能力总揽全国范围内矿产资源的勘查与开采。矿产资源勘查与开采在资金、技术等方面的高要求、高风险也使得国家不可能或者不适宜将所有的矿产资源都探出来，采出来。

其二，国家虽然主要通过国有企业承担矿产资源勘查与开采的具体任务，但市场化的推进使得一部分民营性质的矿山企业参与其中。

其三，矿产资源开发的整个链条，越来越受到多种新价值诉求的影响。例如，近年来环境保护类的利益诉求日益高涨，各种环保类的非政府组织（NGOs)与政府间的合作组织（IGOs)开始兴起，并成为新兴的利益主体。但是对于矿业开发项目而言，具有实质性影响的当属核心利益相关者“core stakeholder”，即不同层级的政府机关，矿业公司以及本地社区（包括土地权利人)。

从《矿产资源法》的规范角度而言，我国矿产资源开发的利益主体至少包括[102]：

1.政府：所有权行使者与管理者。政府在矿产资源开发过程中处于绝对重要的地位。不论是所有权的行使，还是管理权的实施，中央政府依赖“委托—代理”模式，将相关权限分级下放。

第一，政府（国务院)作为矿产资源国家所有权的行使者，享有所有权人的占有、使用、受益以及处分的权利。基于矿产资源分级分类管理的基本原则，不同矿产资源类别，则由不同层级的政府行使其所有权。

第二，政府作为矿产资源开发的管理权利人，一方面需要对矿业权从出让、变更直到消灭的全过程进行管理；另一方面安全生产、环境保护以及能源保障等价值目标的追求，使得其他的主管部门介入管理。可以说，政府是矿产资源开发过程中的“导演”。[103]

2.企业：勘查者或开采者。政府作为矿产资源所有权的行使者以及矿业活动的管理者，无法亲自参与或者实施矿产资源的勘查与开采，具体的勘查与开采活动几乎都由矿山企业完成。因此，矿山企业作为矿产资源开发的具体实施者，显然是矿产资源开发活动的主角。

3.矿区：直接影响者与被动接受者。矿产资源开发中，矿区属于当然的弱势群体。矿区没有决定资源配置的权力，也没有监督管理的权力，亦缺乏自身开发的资金、技术等条件，往往只能被动地接受矿产资源开发带来的影响。矿产资源的开发带给矿区的影响是综合的、全面的，不仅仅涉及经济利益，也包括环境保护、历史文化等方面的价值冲突。以权利主体为视角，矿产资源开发涉及的直接利害关系人包括但不限于：

土地权利人。我国《矿产资源法》第3条明确规定，矿产资源的国家所有权独立于土地的所有权或者使用权。《矿产资源法》一方面强调矿产资源的国家所有权，另一方面也承认了土地所有权或使用权与矿产资源所有权分属不同的权利人这一现实。如此，矿业权的行使当然需要受到相应土地权利的影响与制约。矿产资源蕴含于土地之内的自然禀赋，使得矿产资源的勘查与开采无法绕开土地使用权取得这一环节。所有权层面，除却国家所有的土地外，集体享有部分土地的所有权；使用权方面，不论是国有土地，还是集体土地都可依法设置用益物权。依照《物权法》的基本原则与规定，探矿权与采矿权属于用益物权的范畴，但对于探矿权与其他用益物权之间的效力认识没有明确的规定，至于作为矿业权行使基础的矿业用地权的取得，不仅物权法没有提及，即使是矿产资源法与土地管理法等专门类别的法律也规范甚少。至此，既存的土地所有权或用益物权与矿业权乃至矿业权行使必需的矿业用地使用权之间存在直接的利益关系。

（二)中央与地方政府之间的利益冲突

《宪法》《物权法》以及《矿产资源法》等法律，确立了矿产资源国家所有的基本权利配置，这种国家所有采取的是以国家名义的完全大一统方式，与西方国家常见的联邦、州等不同层级所有权共存的情况略有不同。按照宪法规定，国务院作为矿产资源所有权的行使者与最高行政机关，承担着“发展矿业，加强矿产资源的勘查、开发利用和保护工作，保障社会主义现代化建设的当前和长远的需要”，[105]力求实现生产安全、环境保护，进而实现可持续发展和国家福利的最大化。因此，对国家而言除却矿产资源所有权人的法律定位之外，还承载着矿产资源开发的管理职责，而这种职责又要通过多层级的结构加以实现。我国矿产资源管理体制包含中央、省级、市级、县级以及乡级等各层级，涉及政府以及政府部门等不同的行政主体，形成了复杂的矿产资源管理的“委托—代理”体系。

国家和各级代理人之间存在不同的利益诉求与价值目标，即使是每个相邻环节的委托人与代理人的利益目标也可能存在很大的差异。从形式上说，各级地方政府应该处于受托管理人的位置，忠诚于上级，接受总体目标的制约。但是在实际上，难免受到地方自身利益的影响。这些利益包括：其一，通过矿产资源的开发，迅速推进地方经济发展；其二，增加各种税费收入，充实地方财政，进而突出主政官员的政绩。

正是由于利益分化的缘故，如此复杂的委托代理管理体制，因为分配规则、监管措施等因素造成管理体制的低效或者功能的打折。实践中，不同层级的政府因矿产资源开发利益的分成而存在利益冲突。例如，省政府强势介入与市县级政府要求扩权之间的冲突。[106]再如，矿产地乡政府作为承担矿地矛盾的核心，在矿产资源开发的收益分配机制中，仍然处于弱势，事与财之间的张力愈发紧张。[107]

内蒙古发展研究中心发布的《关于内蒙古矿产资源开发管理体制改革调研报告》中，以我国著名的煤炭基地鄂尔多斯为例，阐释了矿山企业开采过程中，中央政府、内蒙古自治区政府、鄂尔多斯市政府以及相关的中央企业与民营企业之间在矿产资源开发中的利益分配。[108]

目前，在矿产资源开发的利益矛盾方面，依据调研结果与实际数据，主要存在以下方面：

1.营业税与增值税的冲突。当前中央企业除却地方政府独享的资源税，其他的税种统统上缴到总部所在地。另外，设在地方的实际开采企业主要是担任央企“生产车间”的角色，生产—运输—销售过程中的营业税、所得税及增值税并不留在当地。矿产资源开发过程中获取优质资源与巨大产值的央企没有给予地方足够的增加税收的驱动，反而在环境保护、社区建设等方面需要地方政府付出极大的努力，由此激发了二者之间的矛盾。

2.在各种费用征收上，央企与地方企业差别待遇的冲突。各种费用征收，地方企业需要缴纳11.24元/吨，而央企仅需支付4.7元/吨。地方政府制定的各种费用类型中，央企对于诸多名类的费用拒不执行。即使在可执行的费用项目中，当地企业与国有企业之间也存在一定差别，如2006年开始征收的跨区生态恢复补偿金，当地企业的征收标准为2.0元/吨，而国有企业的标准为1.8元/吨。[110]

3.开发主体选择的冲突。地方政府有时候不会选择与央企直接发生冲突，而是支持地方企业，甚至民营企业制衡央企的策略。例如，陕西地方电力集团与国家电网陕西分公司发生武斗事件，山东滨州魏桥集团，私自发电与国家电网发生大规模武斗事件，不论是地方国企与央企的冲突，还是民营企业与央企的冲突，都有地方政府的或明或暗的支持。[111]地方政府和民间势力在某些事件的处理上会联合起来迫使央企让步，这也成为央企与地方政府利益冲突的新形式。

（三)矿山企业与政府之间的利益冲突

我国《矿产资源法》等立法围绕矿业权这一核心概念进行制度创设，但是其立足管控本位的特点导致我国的矿产资源配置并不是真正意义上的市场配置。实践中，尽管市场化的改革也有了一定进展，但“权力划拨权利”的分配体制没有根本的改变。相反，政府管理行政权力往往习惯过度强化，大力扶持国有矿山企业，而民营矿山企业的私权和利益经常被限制甚至任意侵犯，这就容易出现民营矿山企业和政府之间的冲突。

依据不同的企业性质，矿山企业大致可分为国有矿山企业、民营矿山企业以及外资矿山企业。[112]国有矿产资源企业是矿业产业的经营主体。我国《矿产资源法》第4条明确规定：“国有矿山企业是开采矿产资源的主体。”具体到矿产资源的分配，国有企业往往以大中型规模矿山为主。基于特定的历史背景与国情，依靠先天的政治优势以及与政府的近亲关系，国有矿山企业一方面在资本、技术以及人员方面有国家的大力支持；另一方面在资源的配置方面，受到政府的倾斜。矿产资源领域国有企业至今维系着独大的地位，部分矿产资源类国企成长并发展成为世界500强企业。

民营企业的矿山主要以非金属矿产的小型和小矿为主，建材非金属矿产中的私营企业矿业占全部矿山总量的51.2％。这些矿山中93.1％的矿山为小型矿山和小矿。[113]2005年2月，国务院发布《关于鼓励支持和引导个体经营等非公有制经济发展的若干意见》（国发〔2005〕3号)，明确指出：“积极发展个体、私营等非公有制经济。”2010年国务院又发布《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（国发〔2010〕13号)，明确提出：“鼓励民间资本参与土地整治和矿产资源勘查开发。”尽管在资源的配置方面存在极大的差异，但至少民营矿山企业已经深入参与到我国矿产资源的开发之中。

不同性质的矿山企业在当下中国承担着不同的角色。[114]其中国有矿山企业又有中央直属和地方所属之分。据图1数据可知，第一，国有矿山企业“量少质高”，数量仅为矿山企业总数的3.3％，但产量达到21.3％，产值占比更是达到35.3％。第二，民营矿山企业则显出“量大而质低”的总体趋势。数量方面，占总量比达73.7％，但产量只占28.8％，工业产值仅占总量的14.4％。

我国目前矿产资源开发效率低下，浪费严重。在全国415个大中型矿山中，有50％面临保有储量危机和即将关闭，全国有47个矿业城市探明储量枯竭。我国金属矿山采选回收率平均比国际水平低10-20个百分点，矿山资源综合利用率仅为20％，尾矿利用率仅为10％。[116]“对1845个国有综合矿山抽查显示，综合利用率达70％的矿山只占2％；98％的矿山资源综合利用率低于70％。青海省全省平均每采一两黄金，甚至要损失五两左右。”[117]从原因上看，有自然资源禀赋方面的；[118]有开发技术不足方面的，直接导致矿产资源开发过程中资源消耗严重、浪费较大；有开采矿山布局不够合理方面的，导致区域分布不均，矿产地与消费地的不同步，造成巨大的运输成本；还有制度引导缺失方面的，仍然处于计划经济体制的总体架构之下，国有企业低效，缺少私法机制鼓励。

国有企业的效率问题，一直以来都是各界关注与批评的要点。[119]具体到矿业领域，中铝2012年亏损82.3亿元高居亏损榜第二位，甚至有“央企中铝去年巨亏82亿元，职工兼职开黑车”的新闻报道。尽管中铝有经济放缓、消费不振、铝价下降等说辞，但魏桥、信发等民营铝企每年获得15％甚至30％以上的利润，并在2012年净赚54亿元已成为不争的事实。[120]另外，国有矿山企业饱受诟病的是巨额的补贴。尤其是中石油与中石化，“两桶油”2012年合计获得政府补贴金额122亿元，高盈利背后水分很大。除却资源分配与巨额补贴的照顾，国有企业还享有垄断经营、低成本融资等多项优势与政策红利。此外，央企利润的上缴问题也是各界关注的热点。国有企业的效率损失不仅包括国有企业本身的效率损失，也包括这种效率损失进一步带来的其他效率损失，即拖累了民营企业的发展进度，进而造成整个经济体制的“增长拖累”。[121]

民营矿山企业则处在矿产资源配置、经营管控的劣势位置。一方面，我国当前非油气矿产资源开发中，民营经济在企业数量、从业人员、矿石采量、销售收入以及投资等方面已经颇具规模（如表6所示)；但另一方面，政府作为所有权的行使者，在资源的分配过程中对民营企业存在严重的所有权歧视。各级政府制定的矿产资源规划，民营企业往往被排除在外。民营矿山获取的资源更多体现为“边角余料”，或者集中于“小打小闹”，或者委曲求全在国企控股后获取一定的矿产资源。矿产资源配置中甚至一定程度蔓延着“宁可把资源配给低效的国有企业，也不可批给低信的民营企业”的心理暗示。矿业权的设立、变更以及消灭的每一个环节，政府几乎都拥有一票否决权。例如，矿业权在二级市场的交易，仍然需要得到国土资源部或者省级国土资源部门的审批方可进行。

现实中，民营矿业经济主体为了追逐利益的需要，只好各显神通，讨好权力，力求规避或者突破所有权歧视与严苛的矿业权审批，这就导致了许多矿业经营违法现象。包括：（1)造租与寻租。针对矿产资源的配置与强大的管理权，民营矿山企业通过权钱交易的方式扶正所谓的所有权歧视。官商勾结成为民营企业敲碎矿产资源配置障碍的重要手段。（2)公然违法或逃避规范。例如，针对矿业权转让，尤其是私营矿山企业之间转让矿业权，未经审批已经成为普遍现象。由此催生的矿业权流转市场往往采取地下交易，而阴阳合同、非法承包等常常成为规避管控的通道。

（四)矿山企业与矿区居民的利益冲突

1.矿产资源开发与矿区居民财产权保护

《矿产资源法》确立了矿产资源独立于其所依附的土地单独设立所有权的立法模式。[123]矿山企业取得矿业权，仅仅是针对国家的矿产资源所有权而言，蕴含矿产资源的土地仍然存在所有权人或用益物权人。这构成了矿产资源开发所必需的矿业用地的权益与土地所有权人或者用益物权人的权益产生冲突的根本原因。《土地管理法》第57条仅仅对于探矿用地有所规定，勾勒了矿业权人取得矿业权用地的基础流程，即“有权机关批准—权利人达成合意—合理补偿”。但是，探矿用地临时用地的性质与探矿本身在经济利益获取方面的不确定性，在实践中引发的纠纷较少，真正引发矛盾的是采矿用地部分。采矿用地的性质显然区别于探矿用地临时占用的性质。采矿用地占地范围大、用地类型多，具有不可替代性。采矿用地的位置是由地下矿产资源的分布情况直接决定的，并且与其他的土地利用方式存在激烈的排斥作用。实践操作中，采矿用地依据《土地管理法》比照建设用地进行管理。[124]矿业用地需按照建设用地的取得程序进行审查报批，必须履行相应的建设用地审批程序。涉及占用农民集体所有土地的，还需由国家进行征收，履行法律规定的土地征收相关程序。

那么，采矿用地的取得作为用益物权（建设用地使用权)与国家或者集体土地所有权之上既存的用益物权的效力孰先孰后？依照物权法中物权效力的规则，不论是依据成立在先的标准，还是依据占有优先的标准，似乎采矿用地的效力不具有优先于既存的其他用益物权的法定依据。从国家的产业政策出发，矿业的优先地位往往使得采矿用地的优先性具备了实践中的合理性。《矿产资源法》明确规定“开采矿产资源给他人生产、生活造成损失的，应当负责赔偿，并采取必要的补救措施”。[125]根据《矿产资源法》《土地管理法》以及《矿产资源法实施细则》等法律法规的规定，探矿权与采矿权的行使应依法取得地表的土地使用权，一定程度在法律层面暗示了矿业用地的优先性。

抛开权利之间的优先性讨论，即使确定了矿业用地的优先位阶，那么其他权利人的权利保障问题如何处理则是权利冲突的另一个表现形式。矿产资源的开发使得原本的农业、牧业等土地利用方式难以为继，甚至还涉及宅基地之上建筑物的拆迁等问题。当前立法对矿业权和土地使用权如何有效衔接的规定缺位，《矿产资源法》对此几乎没有涉及，使得土地权人与矿业权人之间的权利冲突缺乏有效的法律解决机制。

失地农民的经济补偿问题成为矿山企业与矿区居民权利冲突的爆发点。缺乏法律机制与法定的补偿标准，使得矿山企业与矿业居民之间处于极为不信任的状态。漫天要价与黑心掠夺成为彼此的心理状态。相对矿区的农牧民而言，矿产资源开发企业处于优势地位，部分矿山企业对于矿区居民的利益诉求的忽视也确实存在。新疆巴音郭楞蒙古自治州开采石油的中央企业，以捐赠的方式与矿产资源地居民共享矿产资源开发的利益，其捐赠占资源开发收益比例的l％左右，并且在捐赠数额中，只有不到一半落实到矿产资源所在地。因此，矿产资源地居民真正获得收益的，只有矿产资源开发收益的0.5％左右。[126]为了突出矿区利益的保护，2012年国土资源部启动“和谐矿区建设”项目，曲靖经验（三共运行机制)，鄂尔多斯经验（全流程和谐)，贵州经验（三者利益共享)，以及山西经验（一矿帮扶一村)都成为平衡各方利益机制的有益探索。[127]但就目前来讲，尽管成功的个例诸多，但仍然缺乏法律层面或者成形的利益分配机制。

综上，实践中这种法律上的权利矛盾和体系不清，导致了更多的混乱和烂缠。“农民胃口大、企业掏腰包、政府和稀泥”是矿区居民、矿山企业与政府之间矿产资源利益分配中关系的戏谑，而“刁民”“黑心矿主”以及“官煤勾结”成为彼此眼中的对方。尽管有一定的渲染成分，但也集中地反映了矿山企业与矿区居民的利益冲突。

2.矿产资源开发与矿区居民就业

另外是矿区居民就业问题。失地农民就业问题，成为部分矿区的“心病”。矿区居民的就业问题也是属于经济补偿的一种。矿山企业通过就地安置、机械参与等方式探索矿山企业与矿区居民之间的利益平衡。[128]但失地农民就业难，已经成为部分矿区的“心病”。一方面，矿业开采的机械化极大地提高了开采效率，同时也提高了矿山企业的用人标准。所以说机械化开采对地方居民的就业带动较弱。另一方面，大量失地农民进入城市，却严重缺乏相应的能力寻求就业，形成社会稳定的隐患。[129]

3.矿产资源开发与生态环境保护

采矿业可能从土地污染、水污染、大气污染以及地质灾害几个方面对环境产生影响。矿山开采活动中产生的废渣、废石和尾矿等废弃物，占用大量的土地。2010年，我国有10％的耕地遭重金属污染，年污染粮食可养活珠三角。[130]采矿业会对周围环境和地下水造成相当大的影响，化学物质会集中污染大片地区，如煤矿就会产生20多种有毒化学物质，会经由排放水和供应水的渠道扩散污染范围。据统计，采矿形成的废水占工业废水的10％以上，采煤形成的废气占工业废气的57％。另外，采矿诱发的地裂缝、地面塌陷、崩塌、滑坡、泥石流等矿山地质灾害。“全国因采矿占用、破坏土地330万公顷，其中地面塌陷43万公顷，固体废弃物353.3亿吨。2006年到2008年，引发矿山地质灾害5000余次，直接经济损失70亿元人民币。”[131]当前，大多数国家对采矿业有严格的环境保护和恢复地表状态的法律法规，保证采矿区域要恢复原有的状态。近年来，诸多对采矿业限制不严格的国家，加紧了矿业立法与环境保护法的修改，将环境保护作为矿业开发中必须考量的价值目标。

矿产资源开发带来的系列负外部性，已然成为制度性回应的重点。这种负外部性以生态环境的破坏作为源点，呈现出更大范围的扩散效应。

矿区居民无法避免地承受矿产资源开发引发的负外部性。例如，内蒙古乌兰木伦镇全镇煤炭生产能力超过5000万吨，所有108个自然村中，有49个村因为涉及塌陷、污染等问题需要搬迁，其中9个村整体搬迁，7-8个村正在实施搬迁。[132]尽管大多数企业积极投入塌陷区治理，并对塌陷区居民给予一定的补偿和安置处理，但补偿范围仅限于采矿区，而对于非采矿区但同样面临耕地、水污染以及大气污染的居民的补偿根本没有或少之又少。

矿产资源开发产生的环境污染导致矿区居民生产、生活受到影响，但此种权益的受损无法纳入用益物权的补偿体系，不能得到直接补偿，而矛盾累积到一定程度容易导致群体性事件，2011年发生于内蒙古锡林郭勒盟的“511事件”与“515事件”即是典型。

不论是“511事件”，抑或“515事件”，其发生是诸多因素叠加的结果。但从内蒙古自治区公安厅的新闻发言稿中，可以寻觅到矿产资源开发与生态环境保护的利益冲突。

第一，关于“511事件”：“经查，自2011年5月10日白天开始，死者莫日根和亲属、群众等近20余人因运煤车辆昼夜行使、噪声大、尘土多，严重影响生产生活等，阻止运输车辆在草场旁边的简易公路上行使。”[133]

第二，关于“515事件”：“锡林郭勒盟阿巴嘎旗玛尼图煤矿平安矿业有限责任公司二采区周边部分居民因该矿噪音、粉尘和饮水等问题，到该矿生活办公区聚集，要求停止生产。”[134]

矿产资源开发中多元主体的利益配置机制设计，可谓矿产资源开发软环境建设中的核心内容。其中，一定的历史阶段与发展历程中，矿产资源开发引发的生态补偿问题的应对，尤其对矿区居民利益的保障问题成为我国矿产资源开发中的薄弱环节。从法律关系的角度观察，“511事件”其实系煤炭运输企业同具有利害关系的矿区居民之间的法律关系，而“515事件”直接表现为矿山企业同矿区居民之间的法律关系。尽管两个事件均以刑事法律关系的形式呈现，但其引发的背后缘由是民事法律关系，进言之是以矿产资源开发为核心内容的权利义务关系。

“511以及515事件”中，矿区居民的权利诉求主要围绕噪声、饮水、粉尘等问题，归根结底是其基本的人身权与财产权的保障与实现。矿区居民的利益诉求具备请求权基础。现行《民法通则》（1986)、《物权法》（2007)、《侵权责任法》（2009)等法律法规其实为矿区居民的权利维护提供了充分的保障依据，但事件的演进显然没有照搬法律预设的剧本，事件的脚本是一方当事人选择自力救济，进而导致双方当事人之间关系张力破裂，从而升级为刑事案件。需要反思的是，既然法律已经为矿区居民提供了权利保障机制，那么为何自力救济的方式更加受到青睐？当事人对于诉讼成本以及效果等诸多方面的疑虑显然影响其维权的方式选择。

环境侵权当中，“污染物认定、损失评估、因果关系认定等专门性问题，需要由司法鉴定机构出具鉴定意见。但是，目前具有环境污染鉴定资质的机构较少、鉴定周期长、费用昂贵，难以满足办案实践需求”。[135]2015年1月1日新修订的环境保护法生效以来，最高人民法院连续颁行《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以及《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》，专门针对环境侵权的司法裁判规则加以补充。当事人本身对于求助司法机关的理解与认识本身以及寻求司法救济的成本等也会导致其更为直接地选择私力救济的方式。

4.矿产资源开发与安全生产

我国《矿产资源法》和有关法律的管控规范模式，主要是在矿业权配置和行使等利益分配方面体现国家意志，但是具体到关于矿山企业的具体安全运营等问题，却缺少具体有效的管理机制（如后文介绍的有关国家的施工程序)。这就导致矿山企业在经营时往往重在追求经济效率，而忽视对矿工的安全保障，为此经常发生恶性事件，使我国成为矿难最为严重的国家之一（我国的矿难统计名单，见表8)。这些不仅严重侵犯了矿民的权利，也成为我国矿山企业和矿民紧张关系的导火索。

同样作为煤炭大国的美国，对于煤炭的安全生产，数据会告诉我们差距所在。表9中对比了2000-2009年中美两国煤炭产量、死亡人数以及每百万吨死亡人数。

5.矿产资源开发与少数民族文化保护

民族地区作为矿产资源富集地区，其资源开发直接关涉到少数民族文化保护的问题。少数民族文化作为我国传统文化的瑰宝，其传承与保护愈发地受到社会各界的关心与重视。生存环境变迁、传承人断代、外来文化的冲击等诸多因素导致当前少数民族文化的传承与保护的困境愈发严峻。少数民族地区矿产资源的开发活动与如上诸因素具有千丝万缕的耦合，其中矿产资源开发与生存环境的变迁更具直接的关联。

如上文所述，矿产资源开发产生大幅的负外部性，导致少数民族生存环境的变化，而这些变化对于少数民族地区的传统生产、生活方式冲击巨大。例如，内蒙古矿产资源的开发，使得原本以畜牧业为生产生活常态的蒙古族，被迫改变其生存状态。以矿产资源开发为核心的各种生产生活方式迭代了原本的传统模式。生存环境的变化到生产生活方式的变化进而会引发民族传统文化传承的变化。如此意义之上，矿产资源开发对于少数民族传统文化传承与保护产生消极的作用，甚至某种程度上可以理解为导致民族传统文化流失的原因之一。

少数民族传统文化的保护是一个复杂的系统工程，当前的困境如何突围也不可能一蹴而就。但不可否认的是矿产资源开发对于少数民族传统文化的保护与传承的消极影响。民族文化的传承保护与矿产资源开发的冲突与平衡是无法回避的论题。

需要注意的是，比较法视野下的原住民（Indigenous peoples)既可以是作为矿区的一部分，也可以当作不同于矿区而独立存在的利益主体。1989年国际劳工组织the International Labour Organization（ILO)第76届会议169号公约确认了原住民分享当地发展权利的国际认同。大会的主要目标是确保原住民有权决定其经济、社会以及文化的发展。[138]2007年联合国大会将原住民的权利纳入联合国宣言，截至2008年很多国家没有批准ILO对于原住民的相关条款。当前，我国矿业开发的主要注意力集中于经济利益平衡机制的探索与协调，对于非经济价值即社会、文化、历史等方面的利益诉求的关注仍然有待加强。