第四节 法治政府建构的逻辑实施

一、法治观念是建构法治政府逻辑的精神基石

简而言之，法治观念即“以法为治”（rule of law）的思想观念，它强调在国家和社会管理活动中，不是依据长官意志，而是依据法律来进行治理，与传统的人治观念形成鲜明的对比。法治观念具体包含法律至上、依法治国、有限政府、行政民主、保障人权、公平正义、守法诚信等丰富内涵。全国人民，尤其是国家工作人员、领导干部树立良好的法治观念，是建构法治政府逻辑的精神基石，是建构法治政府的重要保障。

“以法为治”的法治观念与“任法而治”（rule by law）的法制观念既有联系又有区别。法治的实现建立在法制的基础之上，但又高于法制。法治观念把“良法”视为国家和社会的最高权威，视为唯一值得托付和信赖的正义化身。在法治之下，行政主体的职责只是执行法律，并且受到法律的约束。而“任法而治”的法制观念仅指运用法律管理国家和社会。与法治相比，法制侧重于对法律的使用，它可能导向法律工具主义——如果仅仅是任法而治，而不是将法律奉为最高权威，那么法制依然无法摆脱行政权力或者个人意志凌驾于法律之上的状况。

因此，法治首先就是要树立起对法的信仰。法律的权威来自人民的内心拥护和真诚信仰。“法律必须被信仰，否则它将形同虚设。”^[68]信仰就是一种发自内心的自觉接受与维护，对法律的信仰就是自觉的尊法、学法、守法、用法，将法内化为精神世界的一部分，而不是受外界压力强制地、被迫地服从。古希腊思想家亚里士多德认为法治的要义之一——“已成立的法律获得普遍的服从。”^[69]只有人民普遍的信仰法律，才可能为建设法治社会、建构法治政府奠定坚实的法治基础，形成社会法治秩序。正如日本法学家川岛武宣所言，“法秩序没有法主体者积极自觉地遵守法、维护法的话，法秩序是得不到维持的……如果没有守法精神，而仅靠权力，是不能得以维持的。”^[70]所以，当前必须要提高全民的法治素养，在全社会大力弘扬社会主义法治精神，建设社会主义民主法治文化，让全国人民自觉地养成尊法、学法、守法、用法的习惯，形成“学法光荣、违法可耻”的社会氛围，使全国人民自觉地崇尚、捍卫社会主义法治，把全民信仰法律化为建构法治政府的强大动力。

其次，“法治的精髓是规范、约束和监督公权力的运行。”^[71]因此，法治的核心含义不在于运用法律约束人民，而在于运用法律约束行政权力，以保证人民合法权利的实现；树立法治观念的关键也不在于要求公民守法，而在于行政主体及其工作人员意识到法律对于自身行为的控制和拘束，要求政府工作人员养成法治思维、运用法治方式办事。“徒法不足以自行”，法制的建构仅是基础，要建立法治政府，最关键和核心的乃是执法者之法治观念的树立，这诚如美国开国元勋杰斐逊所言，“法律执行的好坏取决于制定法律及执行法律的人们是否正直。”^[72]只有行政主体树立良好的法治观念，自觉用法律约束行政权力的行使，自觉抵制滥用行政权力的思想与行为，其行政行为除了外在的制度约束，更有内在的自省作为保障，依法行政也才能够得到真正实现。

二、科学立法是建构法治政府逻辑的前提条件^[73]

亚里士多德认为法治的要义是，“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”^[74]也就是普遍服从良法，良法是善治的前提。而立法的科学性是确保良法产生的重要条件，良法在价值上追寻公平正义，在内容上保障社会公共利益，在形式上体现科学合理。高质量的立法是建构法治政府的前提条件，其内涵主要包括科学的立法理念、立法机制、立法技术三个层面，三者相互促进与制约。

首先，科学的立法理念能够指引立法的方向。“科学立法理念要求立法由重数量向重质量转变，注意总结立法现象背后的普遍联系，尊重社会发展的规律，揭示立法的内在规律，对社会行为进行抽象性的把握。”^[75]所以，科学立法应符合人类普遍的对公平、正义、自由、人权等基本价值的追寻；科学立法需反映特定时代、特定社会之政治、经济、文化发展的客观需要；科学立法需尊重历史传统、回应当下的经验生活，还需对未来进行前瞻，引导社会发展的方向。科学立法是多元利益的博弈，同时还需体现社会公平；科学立法应准确、客观地反映不同群体的利益和诉求，成为分配社会利益、调整社会关系和处理社会矛盾的“公器”。

其次，科学的立法机制保障立法内容的合理性。科学的立法机制是关于立法主体、立法权限、立法程序、立法评估等诸方面的体系和制度所构成的有机整体。一是应规范立法主体，以立法机关组成人员的素质、结构为基本保证，同时合理划分立法权限。《中华人民共和国立法法》构建了我国立法体制的基本框架，但对于不同立法主体立法权限的分配依然需要细化、明确化。如省级人大及其常委会与省级政府在立法权限上的分配、中央和各级地方在立法权限上的划分等问题仍需进一步明确，否则容易在立法上出现重叠、交叉、冲突、空白的尴尬，影响立法的科学性。二是科学的立法机制还需确保立法活动严格依照程序进行，并做到严谨、细致、准备充分。立法过程由诸多环节构成，除法定环节以外，要谨慎制定立法规划；立法过程应做到民主、公开，反对“闭门造车”，充分开展立法调研，广泛征求社会各界对于草案的意见，诚如英国法理学家边沁所言，“尽最大可能把关于他们的意志的知识散布在人民中间，这就是立法机关的义务”，这便于立法机关和人民进行商谈、互动，因为在价值多元的现代社会中所谓的“良法（正确法）”是通过商谈程序来确立的。^[76]这些对立法的科学性具有十分重要的意义。三是科学的立法机制需要科学的立法评估，立法评估包括立法前评估、立法中评估、立法后评估。在立法前，立法机关应当就立法的必要性、可行性以及立法方案进行科学的评估，避免草率立法、随意立法，这是科学立法的基础工作之一。在立法中，立法机关应对立法程序、立法质量、立法进度等进行评估，确保立法过程规范和立法质量。在立法后，立法机关应对法律的实施情况进行检查、评估。

再次，科学的立法技术保障法律从形式到内容的专业化、理性化。立法技术的价值和目的在于促使法律规范的表达形式臻于完善，从而更好地为立法目标服务。立法技术指立法过程中应当遵循的各种科学化的规律、经验、知识和技能，其核心包括立法的结构技术和立法的语言技术两方面。立法主体在立法时应当遵循立法技术科学性的要求，具体包括法律名称、法律体例的规范性，法律规范之逻辑结构的完整性，法律语言的准确、专业、严谨、简明等各项要求。

三、公众参与是建构法治政府逻辑的内在要求

公众参与是决策民主性的必要延伸，是社会主义民主政治的重要实现方式，也是建构法治政府逻辑的内在要求，是建构法治政府的动力来源。公众参与强调在行政权力运行的整个过程中，包括出台什么政策、政策的内容如何、执法的实效如何，均不同程度地体现公民的声音、反映公民的意志。公众参与与政府的良性互动，是“善治”的理想状态与结果，^[77]它充分体现在建构法治政府逻辑的各个环节。

首先，公众参与的合法性源自人民主权，人民是一切权力的来源和一切法律的最终决定者。人民才是国家的主人，人民参与、监督行政既是权利，也是职责。诚如美国学者伯恩斯在《戴维·斯塔尔·约旦——自由的先知》中所言，“政府应该是属于人民的和由人民掌管的。”在建构法治政府的过程中，公众参与立法和决策，参与监督法律和行政权力的实施，这使民意得以主动发挥，从而与行政主体形成良性互动关系。法治政府的重要价值在于最大限度地保障和实现公民权利，行政主体通过与公众互动吸纳民众的意见和诉求，从而能够弥补“精英立法”留下的法制“盲区”；同时，立法基于公众“同意”、吸纳经验智慧，无疑增进了法律的可实施性。其次，公众参与是建构法治政府的一大动力。当前，我国法治政府建设面临动力不足的问题，主要是由于公众有效参与不足，由政府单方面推动；建构法治政府意味着一场深刻的变革，行政权力会受到极大约束，自我“革命”必然会缺乏动力。因此，必须要扩大公众参与、监督行政，增强法治政府建设的动力，推动法治政府建设的进程。政府应正确认识公众参与的重要意义，尊重公众参与行政的权利，建立完善公众参与的机制，充分发挥公众在法治政府建构中的主体性作用。

公众参与的具体体现，首先在于让公众参与决定制定什么样的政策或立法。政策或立法的制定需回应民意、关注民生，做到“开门立法”“开门决策”。对于密切关系公众利益的议题，应公开征集政策或立法项目建议，借助互联网等媒介对项目进行投票，把公众关注度高的项目列入计划。其次，政策或立法的内容应体现民意、汇集民智。具体通过召开听证会或座谈会、深入开展社会调研、借助传媒征求公众意见、组织专家论证等形式，把公众的意见和诉求直接体现在政策或立法之中。公众参与既汇聚了各方智慧，体现各方利益，又在一定程度上避免了部门利益法制化。同时，公众参与还体现在政策或法律执行后的效益分析和评估环节，政策、法律的制定及其实效应当接受公众和专家的检视、评估。公众或独立于政府的第三方评估能够更为客观、公正地反馈政策实施中的问题，从而促进行政主体的行政决策和管理水平不断提升。

现代行政是参与式行政，现代法治政府的运行离不开公众参与，公众参与是民主化、法治化发展的客观要求。随着公众主体意识的提升，公众不再满足于被动地接受和认可行政决策或立法，而是强烈要求直接参与到行政活动之中，直接反映自身的意愿和诉求。公众不仅仅是被动地服从决策、遵守法律，他们同时也是法律的缔造者。随着法制观念的提升，公众权利义务对等的意识也日趋强烈，要求公众遵守政令和法律，就应拓宽公众参与决策的范围和渠道——人们更愿意服从躬亲参与过的决策和法令，因为这就如同服从自身的意志或社会的契约。

四、制约监督是建构法治政府逻辑的重要保障^[78]

行政权力具有自我扩张并在扩张中展示自身价值、侵犯公民权利的本性，建构法治政府，行政权力必须受到制约和监督，应“健全权力运行制约和监督体系，确保决策权、执行权、监督权既相互制约，又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力，”^[79]保障法治政府的平稳运转。

制约监督体系应当围绕建构法治政府逻辑的实现运行，高效的制约监督体系是由权力机关制约监督、内部监督和外部监督组成的“一体两翼”结构。第一，通过国家权力机关的制约监督实现以权制权。人民代表大会是国家权力机关，政府是国家权力机关的执行机关；“一切有权力的人都容易滥用权力”、“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”^[80]应完善人民代表大会权力制衡结构的制度化和程序化，科学分解内部权力，规范权力运行程序，保证不同环节中的制约监督内容通过相应的程序得到反映。应提升人大代表的监督意识，正确理解监督的宪法意义，善于运用法律赋予的选举权、质询权、监督权与罢免权。第二，通过行政机关的内部监督形成纠错、分权和制约机制。《决定》指出，加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权力制约的重点。应建立行政主体内部的行政监督机制，促使不同权能的行政主体之间相互监督，尤其要保障决策权、监督权对于执行权的规定和监督。对重点部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制。同时应积极发挥层级监督、审计监督和行政监察等专门监督的作用，完善纠错问责机制，以便及时有效地遏止政府的“越轨”行为，实现自我约束。第三，充分发挥外部监督的权利制约作用。应强化政党监督和社会舆论监督，通过国家政党制度使执政党和参政党对行政主体行政行为、行政权力进行监督。应通过公众、传媒和社团组织反馈建构法治政府过程中的偏差，为法治政府的建构和运作提供舆论平台和社会压力，保障公民权利和社会私域免遭行政权力的非法侵扰。

国家的强盛与否很大程度上取决于行政主体在法治轨道上的运行成效，建构法治政府是一个系统的社会工程，在不同的阶段会出现不同的问题，即使在同一时期也会因地域差异而产生不协调之处，演绎、论证建构法治政府的逻辑对于法治政府建设的实践来说就显得尤为重要。实践是理论的源泉，理论研究的落脚点在于对实践问题的回应。我们的探索源于对实践经验的反思，同时又是对实践经验的理性抽象，探寻建构法治政府的逻辑，有效运用相关理论，为国家的法治建设尽绵薄之力。

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[1] 刘靖华、姜宪利：《中国法治政府》，中国社会科学出版社2006年版，第136页。

[2] 康宗基：《当代中国法治政府论》，华侨大学硕士论文2004年。

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[5] 〔英〕洛克：《政府论》（上篇、下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版。

[6] 〔英〕密尔：《代议制政府》，汪瑄译，商务印书馆1982年版。

[7] 〔英〕威廉·韦德：《行政法》，中国大百科全书出版社1997年版，第25页。

[8] 杨海坤、樊响：《法治政府：一个概念的简明史》，载《法律科学》2016年第1期。

[9] 姚锐敏：《加快建设法治政府的途径与机制研究》，载《中州学刊》2015年第1期。

[10] 陈泉生：《论现代行政法的理论基础》，载《法制与社会发展》1995年第5期。

[11] 杨杰：《法治政府的伦理特征》，载《道德与文明》2005年第2期。

[12] 2014年3月9日，习近平总书记在中华人民共和国第十二届全国人民代表大会第二次会议安徽代表团参加审议时，关于推进作风建设的讲话中，提到“既严以修身、严以用权、严以律己；又谋事要实、创业要实、做人要实”的重要论述，称为“三严三实”讲话。

[13] 还有学者从其他角度探讨法治政府的特征，如肖北庚认为“法律人之治是法治政府的主体特征，权力合法性是法治政府之权源特征，行为规则性是法治政府之运行特征，关系稳定性是法治政府之结构特征”（肖北庚：《走向法治政府》，知识产权出版社2006年版）；马怀德认为法治政府特征有“法治政府是有限有为的政府、阳光透明的政府、诚信负责的政府、便民高效的服务型政府”（马怀德：《法治政府特征及建设途径》，载《国家行政学院学报》2008年第2期）；等等。

[14] 〔英〕洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第77～80页。

[15] 肖北庚：《走向法治政府》，知识产权出版社2006年版，第73页。

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[21] 《央视谈海口暴力拆违：强拆如何不再与暴力联系》，2016年5月3日，http：//news.xinhua-net.com/local/2016-05/03/c_128950776.htm，最后访问日期2016年5月26日。

[22] 姜洪：《执法不文明，岂能道歉了事》，载《检察日报》2014年5月21日第4版。

[23] 王本雨：《法制·法治》，中国人民公安大学出版社1998年版，第123页。

[24] 《全国人民代表大会常务委员会执法检查组关于检查〈中华人民共和国行政复议法〉实施情况的报告——2013年12月23日在第十二届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上》，2013年12月24日，http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2013-12/24/content_1819964.htm，最后访问日期2016年3月12日。

[25] 危建华：《权利社会与权力配置》，载《行政与法》2001年第4期。

[26] 邓丽君：《试论有限政府的合法性及判别标准》，载《行政与法》2001年第3期。

[27] 石佳月：《论职权法定是依法行政的核心、法治国家的灵魂》，载《学理论》2013年第9期。

[28] 〔美〕伯纳德·施瓦茨：《行政法》，徐炳译，群众出版社1986年版，第141页。

[29] 杨小军、陈建科：《行政主体法定的理论与实践研究》，载《桂海论丛》2014年第4期。

[30] 转引自：《西方法律思想史资料选编》，北京大学出版社1993年版，第25页。

[31] 〔英〕威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第25页。

[32] 余军：《法律责任概念的双元价值构造》，载《浙江学刊》2005年第1期。

[33] 赫然：《行政责任的理论基础》，载《当代法学》2010年第2期。

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[36] 马凯：《关于建设中国特色社会主义法治政府的几个问题》，载《国家行政学院学报》2011年第5期。

[37] 王锡锌：《依法行政的合法化逻辑及其现实情境》，载《中国法学》2008年第5期。

[38] 应松年、袁曙宏：《走向法治政府——依法行政理论研究与实证调查》，法律出版社2001年版，第1页。

[39] 〔英〕洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第77～86页。

[40] 〔英〕洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第99页。

[41] 〔英〕洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第99页。

[42] 〔英〕洛克：《政府论》（下篇），叶启芳、瞿菊农译，商务印书馆1964年版，第100页。

[43] 张新明、谢丽琴：《论行政自由裁量权膨胀条件下的行政合理性原则——兼论行政合理性原则在现代行政法中之地位》，载《南京社会科学》2000年第7期。

[44] 张春莉：《论行政相对人权利保障的发展趋势》，载《苏州大学学报》2010年第6期。

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[46] 〔美〕约翰·罗尔斯：《正义论》，何怀宏译，中国社会科学出版社2009年版，第67页。

[47] 雷磊：《法律程序为什么重要？反思现代社会中程序与法治的关系》，载《中外法学》2014年第2期。

[48] 邓佑文、彭敏：《诚信：一个政府行政的基本原则》，载《科学咨询》2006年第12期。

[49] 关保英：《论行政法治中的诚信价值》，载《南京社会科学》2010年第2期。

[50] 国务院：《全面推进依法行政实施纲要》，载《理论与当代》2004年第9期。

[51] 章剑生：《论行政程序法上的行政公开原则》，载《浙江大学学报》2000年第6期。

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[53] 刘祖云：《权责统一：行政的理论逻辑》，载《行政与法》2003年第10期。

[54] 〔奥〕卡尔·波普：《猜想与反驳》，上海译文出版社1986年版，第500页。

[55] 〔美〕梅里亚姆：《美国政治哲学史》，商务印书馆1988年版，第41页。

[56] 国务院：《中华人民共和国政府信息公开条例》，中国法制出版社2014年。

[57] 林莉红：《行政救济基本理论问题研究》，载《中国法学》1999年第1期。

[58] 毛寿龙：《有限政府的经济分析》，三联书店2000年版，第12页。

[59] 刘丹：《法治政府：基本理念与框架》，中国法制出版社2008年版，第93页。

[60] 刘丹：《法治政府：基本理念与框架》，中国法制出版社2008年版，第88页。

[61] 〔美〕詹姆斯·安德森：《公共决策》，华夏出版社1990年版，第222页。

[62] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，载《求实》2013年第22期。

[63] 谢鹏程：《公民的基本权利》，中国社会科学出版社1999年版，第263页。

[64] 余玉花：《诚信与当代社会文明》，载《伦理学研究》2003年第6期。

[65] 肖北庚：《走向法治政府》，知识产权出版社2006年版，第16页。

[66] 张正兰：《建设责任政府的基础理论解读》，载《重庆行政》2006年第4期。

[67] 刘丹：《法治政府：基本理念与框架》，中国法制出版社2008年版，第270页。

[68] 〔美〕伯尔曼：《法律与宗教》，梁治平译，三联书店1991年版，第28页。

[69] 〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第199页。

[70] 龚瑞祥：《法治的理想与现实》，中国政法大学出版社1999年版，第269～271页。

[71] 黎军：《法治的精髓是规范约束监督公权力》，载《深圳特区报》2013年2月3日第A2版。

[72] 〔美〕梅尔利·D.彼得森：《杰斐逊集》（下卷），三联书店1993年版，第1008页。

[73] 法有广义与狭义之分，狭义的法专指有立法权力的国家权力机关即全国人大及常委会依照立法程序制定的规范性法律文件，即主要是部门法。本节论述中，笔者认为科学立法中的“法”应是广义之法，即包括狭义的法律、地方性法规、部门规章、地方政府规章、有法律效力的解释以及其行政机关为执行法律而制定的规范性文件。

[74] 〔古希腊〕亚里士多德：《政治学》，吴寿彭译，商务印书馆1983年版，第199页。

[75] 高其才：《现代立法理念论》，载《南京社会科学》2006年第1期。

[76] 雷磊：《法律程序为什么重要？反思现代社会中程序与法治的关系》，载《中外法学》2014年第2期。

[77] 俞可平：《治理与善治》，社会科学文献出版社2000年版，第8页。

[78] 制约监督体系的建构和作用在《论法治政府形成机制》一文中有相关论述，本书结合实际，加以提炼和补充。相关论述详见张渝田：《论法治政府形成机制》，载《社会科学研究》2011年第6期。

[79] 《中国共产党第十八次全国代表大会文件汇编》，人民出版社2012年版，第26页。

[80] 〔法〕孟德斯鸠：《论法的精神》（上卷），张雁深译，商务印书馆1959年版，第184页。