第一节 问题和研究意义

本书对二十多年来的行政法规的立法数据做了一个初步的抽样统计，下列两个表^[2]向我们展示了两种信息：

第一个是制定行政法规的数量变化。

表1 行政法规制定数（1987-2012年）

第二个是行政法规年度计划和实际完成情况的对比。

表2 行政法规年度一档计划及其实际完成数量对比表（1987-2012年）^[3]

从表1可以看出几个特点：

1.20世纪末的十多年总体上行政立法数量相对多，平均每年立法数量在40件以上，是加快立法进程的时期，在某种程度上，速度放在更为优先的位置；而在进入21世纪，行政立法逐渐放慢节奏，年均数量降到30件左右，2010年还不到20件，有关政府文件表明国家今后将更加注重立法的科学化，质量优先。

2.行政立法数量逐渐减少表明：一方面立法体系逐渐完成，数量要求降低；另一方面，在社会主义市场经济建设中，更加注重研究、思考政府和市场的关系，似乎体现出一种从加强规制到放松规制的转变，与美国和欧洲国家在20世纪70年代的情境类似。

3.其中1997年和2001年行政立法数量较多，有特殊原因。1997年，为对付金融危机，加强宏观调控和金融监管，确保金融稳健、高效、安全运行，制定修改了相关法律法规；为扩大对外经济交流与合作等，出台了一些法律法规。2001年，为适应我国加入世界贸易组织进程的需要，根据世界贸易组织规则的要求和我国入世谈判中对外所作出的承诺，在坚持我国宪法确定的国家制度和社会制度的前提下，按照既要履行义务、又要维护自身利益的原则，制定或者修订了一系列法律法规。

从表2可以看出，总体来说，立法大都没有按照计划执行，这表明研究论证立法项目时出现了问题，笔者的理解是立法计划几乎没有进行过真正的必要性和可行性评估。虽然2011年计划完成有了一个非常大的提高，似乎跟压缩计划数量以及提前做好准备工作有关系。但是，这不能得出结论说，这一年的行政立法质量就一定好于往年。

对于中国法律法规的制定和实施效果，从商业界的评论来看，还是颇有微词的。2012年度《欧盟企业在中国建议书》上指出，“在中国商业环境下要求提高法治化水平及规制透明度的呼声日益高涨。在每年发布一次的《商业信心调查》中，欧盟商会会员认为加强‘法治/政策制定与实施的透明度’有可能成为推动中国未来经济发展的最重要因素”。^[4]同年的《中国商业环境调查结果》指出，“虽然中国的法律法规大部分由中央政府制定，其实际执法和法律实施则由省级和地方机关进行。地方机关常常对法律有不同的解读，导致具体执法也多有差异。除此之外，许多公司还担心外资企业会比中国企业面临更严格的执法标准。因此该问题自2008年以来便重新进入了我会员公司关注的前十大问题之列”。^[5]

法律法规制定后不能有效实施，现实生活中显规则束之高阁，潜规则大行其道，这就是所谓的“规制失灵”，有很多原因。本书基于研究目的，侧重从行政立法的角度来思考和反省，行政立法本身在这些法规规章措施的制定必要性、可行性、有效性论证上出现了问题。笔者认为一个重要的原因就是缺少认真科学的行政立法前评估。所以，在行政立法起草前开展有效可行的行政立法前评估是当前提高行政立法质量的迫切需要。