18.具有普遍约束力的通知不属于行政复议的受理范围——张某某不服北京教育考试院、北京市教育委员会行政复议、行政诉讼案

一、基本案情

张某某收到北京教育考试院自学考试办公室（以下简称自考办）致各位考生的一封信，信中表示：北京市自考办决定从2004年下半年开始，取消区、县现场报名注册方式，全面实行自学考试网上报名注册，或通过邮政业、电信业报名考试。张某某认为自考办的一封信是不合法的具体行政行为，并且侵害其合法权益，产生损害事实。张某某于2007年9月12日向北京市教育委员会的法定代理人邮寄复议申请书，复议请求事项如下：1.确认申请人2007年7月16日为报名参加自考违心地支付邮政业2元人民币有偿报名费而致其财产损失；2.确认侵害申请人依民法通则第4条享有的自主自愿与其他平等民事主体进行民事活动的权利；3.确认侵害申请人受教育的权利；4.确认被申请人未依法履责；5.对自考办（决定）的合法性进行审查。2007年9 月29日，张某某以北京市教育委员会未履行复议职责为由提起诉讼。2007年10月9日，北京市教育委员会作出《行政复议终止审查决定书》，认为张某某的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，根据国务院法制办《对北京市人民政府法制办公室〈关于终止审理余国玉复议案件的请示〉的复函》，经研究，决定终止该行政复议案件的审查。

原告张某某诉称，被告作出的《行政复议终止审查决定书》在其起诉之后，这个事实证明被告拖延履行复议职责。按照《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定，被告的行为超出了形式审查5天的法定时限。诉讼中，原告认为判决北京市教育委员会履责已无实际意义，故变更诉讼请求要求确认北京市教育委员会拖延履行复议形式审查职责的行为违法。

被告北京市教育委员会辩称，因原告在信访上注明收件人是北京市教育委员会的法定代表人，故该信由信访部门收到，并根据工作要求进行转送，到法制处时已超过了五个工作日，所以被告按照复议法规定，在受理之后进行审查，认为不属于行政复议的受案范围，作出终止审查决定书。

二、处理结果

西城区人民法院经审理，于2007年12月17日作出（2007）西行初字第252号行政判决书。认为《中华人民共和国行政复议法》第十七条规定行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知当事人；第三十一条规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定。根据上述规定，复议机关不予受理的决定应在五日内作出，而被告收到原告申请后，予以受理，经审查认为原告的申请不属行政复议受案范围，作出终止审查决定书没有超过六十日的规定，故原告要求确认被告拖延履行复议形式审查职责的行为违法之请求，本院不予支持。综上，判决驳回原告张某某之诉讼请求。

张某某不服，提起上诉。北京市第一中级人民法院经审理，于2008年4月21日作出（2008）一中行终字第353号行政裁定书。认为张某某向北京市教育委员会提起的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，亦不属于北京市教育委员会的复议法定职责。现张某某以北京市教育委员会作出的终止决定拖延履行复议职责为由，请求确认违法，其请求缺乏事实根据，起诉应予驳回。一审法院判决驳回张某某的诉讼请求属于适用法律错误，应予撤销。综上，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第（三）项、最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十九条第（一）项之规定，裁定撤销北京市西城区人民法院（2007）西行初字第252号行政判决；裁定驳回张某某的起诉。

三、分析意见

本案主要涉及教育行政案件的行政复议受案范围和抽象行政行为的可诉性问题。

本案中，张某某的行政复议请求事项分别是：1.确认申请人2007年7月16日为报名参加高自考违心地支付邮政业2元人民币有偿报名费而致其财产损失；2.确认侵害申请人依民法通则第4条享有的自主自愿与其他平等民事主体进行民事活动的权利；3.确认侵害申请人受教育的权利；4.确认被申请人未依法履责；5.对自考办（决定）的合法性进行审查。北京市教育委员会因未在法定期限内作出复议决定，张某某以北京市教育委员会未予答复、未履行复议职责为由提起行政诉讼。在诉讼过程中，北京市教育委员会以张某某的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，决定终止该行政复议案件的审查。张某某的诉讼请求变更为要求确认北京市教育委员会拖延履行复议职责的行为违法。

（一）自考办发布的通知行为是否属于行政复议的受案范围

自考办结合北京市的经济发展，为方便不同层面的自考考生报名，取消现场报名、注册方式，实行网上报名、电话报名、邮政储蓄报名的报名方式并没有直接侵害自考考生的合法权益，该报名方式面向所有参加北京市高等教育自学考试的考生，且对该类考生具有普遍的约束力，不是具体行政行为，不属于《中华人民共和国行政复议法》的复议范围。因此，张某某认为自考办发布的规定导致其报名参加高自考违心地支付邮政业2元人民币有偿报名费而致其财产损失，侵害其财产权利和受教育的权利是没有事实根据和法律依据的，其请求不属于行政复议的受案范围，亦不属于北京市教育委员会的复议法定职责。另外，其提出的对自考办（决定）的合法性进行审查的问题，因提起的事实基础不成立，故也不属于行政复议的受案范围。综上，北京市教育委员会对张某某作出不予受理决定的结果正确。

（二）受理行政复议申请之后的处理程序

根据《中华人民共和国行政复议法》（以下简称《行政复议法》）第六条，《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《复议法实施条例》）第二十八条，对行政复议的受案范围作出规定。对于申请人提出的行政复议申请，经审查认为不属于行政复议受案范围的，行政机关决定不予受理的，应当作出《不予受理行政复议申请决定》。

实践中由于行政纠纷的复杂多样，有的行政复议申请在受理之后，经审查才发现不属于行政复议的受案范围，怎么处理？《行政复议法》及《复议法实施条例》规定均不明确，国务院法制办公室对北京市人民政府法制办公室《关于终止审理余国玉复议案件的请示》的复函（国法函〔2002〕3号）明确指出，行政复议机关受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合《行政复议法》规定的，可以决定终止行政复议。根据国法函的答复，本案中，北京市教育委员会认为张某某的行政复议申请不属于行政复议的受案范围，作出《行政复议终止审查决定书》，决定终止该行政复议案件的审查，符合《行政复议法》的规定。