五、我国行政赔偿时效制度的完善建议

如前所述，两大法系几个代表性国家和地区的立法例和司法实践反映，多数国家和地区允许行政相对人在行政诉讼起诉期限届满之后，仍然可以在国家赔偿程序中主张相关行政行为违法，并请求给予国家赔偿，但行政相对人的赔偿请求内容与涉案行政行为的法效果直接相冲突的除外。我国应借鉴上述国家和地区的立法和司法实践经验，进一步完善我国行政赔偿救济的程序规则和时效规定，具体建议如下：

一方面，对现行行政诉讼规则进行诉讼类型化改造，明确规定撤销诉讼、课予义务诉讼、一般给付诉讼、确认诉讼等基本诉讼类型，完善包括行政赔偿诉讼在内的行政给付诉讼的时效规则。改变撤销诉讼一体主义的做法，根据起诉期限的性质和设计原理，合理规定起诉期限的适用范围，即通过立法明确规定起诉期限仅适用于撤销诉讼，由于行政机关拒绝行为产生的课予义务诉讼和一般给付诉讼也参照适用起诉期限的规定；因行政机关消极不作为、行政事实行为、行政合同等而提起的行政给付诉讼可以参照民事消灭时效予以规范，也可以考虑单独规定公法上请求权的消灭时效或者权利失效制度予以规范；行政确认诉讼不需要规定起诉期限等时效限制，而是通过诉的利益和确认诉讼的补充性规则防止原告滥用诉权。

另一方面，在诉讼类型化的情况下，合理设计行政赔偿诉讼程序，限制起诉期限的适用范围，真正发挥赔偿时效的作用。即在行政赔偿诉讼程序的设计中，无须像最高人民法院《行政赔偿规定》那样将加害行为划分为具体行政行为和行政事实行为、消极不作为等非具体行政行为两大类行为区别对待，原则上所有加害行为均可一视同仁，无须先经过确认程序确认违法，无须适用起诉期限的规定，只要在赔偿时效期间内，行政相对人均可直接向赔偿义务机关要求赔偿，并主张加害行为无效或违法。行政机关拒绝赔偿或者处理期限届满后仍未作出赔偿决定的，行政相对人可以直接向法院提起行政赔偿诉讼，同时主张加害行为无效或违法，法院可以在审理行政赔偿争议案件时对加害行为是否违法问题一并予以审查确认。也就是说，在行政赔偿案件审理中，法院对加害行为的审查原则上不适用起诉期限的规定，只有在特殊情况下例外。特殊情况通常是指，行政相对人的赔偿请求直接被相关具体行政行为的效力所拘束的情形。譬如：行政相对人要求除去某项行政决定的处理结果，或者行政相对人的赔偿请求内容已经直接被行政机关养老金支付决定、税收决定等行政行为的效力所拘束，而针对这些决定的起诉期限已经届满，在这种情况下，行政相对人的赔偿请求显然与被诉具体行政行为的法效果相矛盾和相冲突，故可以适用起诉期限的规定对其赔偿请求予以驳回，或者直接驳回起诉。另外，鉴于行政撤销诉讼中的违法标准与国家赔偿诉讼中的违法标准存在实质性差别，而且在行政赔偿诉讼中，行政相对人主张加害行为违法往往只是作为支持其赔偿请求的事实根据，有些当事人的起诉状中列明的诉讼请求只有请求法院判决某赔偿义务机关给予赔偿一项，而没有将确认加害行为违法列入其请求事项，在这种情况下，根据诉判一致原则，法院可以仅对其赔偿请求能否支持作出判决，而对于加害行为是否违法的问题，可以在判决理由中予以阐明和认定，无须在判决书裁判主文中予以确认。

在现有的条件下，笔者建议，对于单独请求国家赔偿的案件，自然是适用2年的赔偿时效规定；对于起诉请求确认具体行政行为违法一并要求赔偿的，仍应受到起诉期限的规制；而对于起诉请求确认行政事实行为（如暴力执法、强制拆除等）违法一并要求赔偿的，则可考虑仅适用2年赔偿时效规定。

（作者单位：广东省高级人民法院）

[1] 本案根据笔者主审的广东省高级人民法院（2008）粤高法行终字第13、14号案整理。后来两宗案件当事人与行政机关达成了和解协议。

[2] 根据我国《行政诉讼法》第三十九条规定，行政相对人对具体行政行为不服而起诉的普通起诉期限是3个月（修订后的《行政诉讼法》第四十六条规定为6个月），自知道具体行政行为内容之日起计算。也就是说，前一行政行为的起诉期限从那时候起便开始起算，等到上述案件当事人想起诉时，起诉期限早已届满。

[3] 根据德国《行政法院法》第68条第1款的规定，原告提起撤销之诉之前，原则上必须先经过行政复议程序，即复议前置。只有一些法定的例外情形才无须复议前置。

[4] 杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第657页。

[5] 翁岳生编：《行政法（下册）》，中国法制出版社2002年版，第1653页。

[6] [英]威廉·韦德：《行政法》，徐炳等译，中国大百科全书出版社1997年版，第347、419、486页。

[7] 林莉红教授认为：“如果受害人已经超过对具体行政行为的合法性问题提起诉讼的时效，但没有超过国家赔偿法所规定的两年时效，而赔偿义务机关又并未确认具体行政行为违法，受害人要求行政赔偿的，应如何处理？受害人是否有权提起确认程序？这种情况，行政诉讼法和国家赔偿法都未予以明确规定……如果允许受害人提起确认违法的程序，则意味着受害人可以对具体行政行为的合法性问题提出异议，从而将会使《行政诉讼法》《行政复议法》及有关法律、法规关于行政诉讼、行政复议时效的规定失去意义。起诉期限的规定是为了避免使具体行政行为长期处于不确定的、可受追诉的状态，保证行政管理的连续性、稳定性，维护行政机关行使职权的效率性。因此，在行政机关未对具体行政行为确认违法，而又超过具体行政行为的合法性审查时效的情况下，受害人丧失请求行政赔偿的权利。”参见林莉红：《行政诉讼法学》，武汉大学出版社2009年版，第269-270页。

[8] 参见杨小君：“国家赔偿”，载应松年主编：《当代中国行政法（下卷）》，中国方正出版社2005年版，第1845-1846页。

[9] 所谓撤销诉讼一体主义是指由于撤销诉讼使用频率最高，对于行政诉讼目的的实现也是最基本、最重要，因而立法者对其的认识也最全面、最深入，以至于在观念上竟完全将其与行政诉讼等同起来，或者至少从未有意识地加以区分，由此导致的，在立法时，虽然必须有、事实上也确实存在多个诉讼类型，但仅仅对于撤销诉讼的适用对象、其他的适法性要件、判决方式和要件有相对清晰和完整的规定，并基本上将其一体性适用于其他诉讼类型的一种行政诉讼类型制度的状况。参见赵清林：《行政诉讼类型研究》，法律出版社2008年版，第89页。“我国现行行政诉讼法的制度设计也几乎都是围绕撤销诉讼而展开的，撤销诉讼一体主义的倾向极为明显。”见章志远：《行政诉讼类型构造研究》，法律出版社2007年版，第100页。

[10] 参见《最高人民法院行政赔偿规定》第二条、三条、四条、二十一条、二十三条规定。实践中，由于复议申请期限和起诉期限期间短暂而赔偿时效相对较长，因此，在一并提出赔偿请求的程序中，只要行政相对人在法定期限内申请行政复议或者提起行政诉讼，其所附带提出的赔偿请求往往不会发生时效适用方面的争议。

[11] 《最高人民法院行政赔偿规定》第二十一条规定：“赔偿请求人单独提起行政赔偿诉讼，应当符合下列条件：（1）原告具有请求资格；（2）有明确的被告；（3）有具体的赔偿请求和受损害的事实根据；（4）加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法；（5）赔偿义务机关已先行处理或超过法定期限不予处理；（6）属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围和受诉人民法院管辖；（7）符合法律规定的起诉期限。”

[12] 值得注意的是，此处所谈的起诉期限，是指针对加害行为即行政事实行为等非具体行政行为的起诉期限，而不是指针对行政机关拒绝赔偿答复（或决定）行为的起诉期限。