四、我国相关立法及评析

总体而言，由于在行政诉讼中，我国当前立法和司法奉行“撤销诉讼一体主义”^[9]，导致本来仅适用于撤销诉讼等特定范围的起诉期限规定，被划一地适用于所有行政诉讼，适用空间过于宽泛，导致《国家赔偿法》有关赔偿时效规定的适用空间狭小，而且存在被弱化和虚化的可能，在一定程度上削减了行政相对人依法获得赔偿救济的机会。起诉期限届满后，行政相对人获得行政赔偿救济的机会微小，或者基本不存在。具体表现在：

首先，现有的制度安排限制了赔偿时效的适用空间。《国家赔偿法》第三十九条虽然规定了赔偿请求人请求国家赔偿的时效为2年，但结合《国家赔偿法》第九条第二款规定：“赔偿请求人要求赔偿，应当先向赔偿义务机关提出，也可以在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出。”和第十四条的规定：“赔偿义务机关在规定期限内未作出是否赔偿的决定，赔偿请求人可以自期限届满之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。赔偿请求人对赔偿的方式、项目、数额有异议的，或者赔偿义务机关作出不予赔偿决定的，赔偿请求人可以自赔偿义务机关作出赔偿或者不予赔偿决定之日起三个月内，向人民法院提起诉讼。”上述2年的时效是指行政相对人单独向赔偿义务机关提出赔偿要求的时效，赔偿请求必须经行政机关先行处理，行政相对人对行政机关的先行处理行为仍不服提起行政诉讼，已经转化为普通的行政纠纷，即对行政机关的答复结果或者消极不作为不服而提起的行政争议，适用的是起诉期限的规定而非赔偿请求时效的规定。

其次，违法确认前置进一步限缩了赔偿时效的适用。根据《国家赔偿法》第九条第二款的规定，《最高人民法院关于审理行政赔偿案件若干问题的规定》（以下简称《最高人民法院行政赔偿规定》）将行政赔偿程序划分为单独提出赔偿请求的程序和一并提出赔偿请求的程序，并规定了不同的起诉条件。^[10]行政相对人单独提起行政赔偿诉讼的，除了依法必须先向赔偿义务机关提出之外，最重要的条件是：如果加害行为为具体行政行为的，该行为已被确认为违法。^[11]由于我国行政赔偿以加害行为违法为归责原则，因此，只要加害行为未经确认违法，自然应当走一并提出赔偿请求的程序。而在一并提出赔偿请求的程序中，关于赔偿时效的规定与复议申请期限、起诉期限规定的选择适用问题，《国家赔偿法》第三十九条作出了规定：“在申请行政复议或者提起行政诉讼时一并提出赔偿请求的，适用行政复议法、行政诉讼法有关时效的规定。”根据上述规定，结合我国复议和诉讼实践，可以认为，凡是需要通过复议或者诉讼确认加害行为违法的，包括针对具体行政行为和行政事实行为等非具体行政行为在内，均属于一并提出赔偿请求的情形，均应适用《行政复议法》及《行政诉讼法》有关时效的规定。如此一来，2年赔偿时效的规定只有在加害行为已经被确认违法的情况下才适用，空间非常狭小。

再次，确认请求必须遵守起诉期限规定，压缩和削弱了赔偿救济机会。《最高人民法院行政赔偿规定》第三条规定：“赔偿请求人认为行政机关及其工作人员实施了国家赔偿法第三条第（三）、（四）、（五）项和第四条第（四）项规定的非具体行政行为的行为侵犯其人身权、财产权并造成损失，赔偿义务机关拒不确认致害行为违法，赔偿请求人可直接向人民法院提起行政赔偿诉讼。”也就是说，司法解释将加害行为区分为具体行政行为和非具体行政行为两类，行政相对人针对前者提出赔偿请求的，必须以具体行政行为已被确认为违法为必要前提，否则应通过一并提出赔偿请求的程序寻求救济；行政相对人针对后者提出赔偿请求的，可以在行政机关作出拒绝赔偿决定后直接向法院提起行政赔偿诉讼，并在诉讼中主张非具体行政行为违法和要求赔偿。但最高人民法院上述司法解释并未明确规定在这种情况下行政相对人主张非具体行政行为违法是否受起诉期限的限制^[12]。据笔者了解，这种情况在司法实践中也往往被视为属于一并提出赔偿请求的情形，因此仍须遵守起诉期限的规定。这也许不符合最高人民法院司法解释的本意。但由于我国现行《行政诉讼法》并未对行政诉讼作类型化的规定，没有因应各种不同的诉讼请求设置不同的诉讼规则，在司法实践中，所有行政案件划一地适用撤销诉讼一元化的规则和标准进行审理，便是理所当然的事情了。由于受撤销诉讼一体主义的思维模式影响，目前在我国提起任何一起行政诉讼（包括针对行政事实行为等非具体行政行为提起行政确认诉讼和行政给付诉讼）均应遵守起诉期限的规定。也就是说，起诉期限届满之后，除非行政机关自己确认加害行为违法，否则行政相对人无法再针对加害行为寻求司法救济，也无从适用赔偿时效的规定。换言之，根据我国现行立法规定和司法实践掌握的标准，起诉期限届满后，行政相对人获得行政赔偿救济的机会非常渺小。

最后，赔偿时效起算时间点的修改与相关程序规则存在衔接困难的问题。《国家赔偿法》关于赔偿请求时效起算时间点的规定修改前后变化较大。根据1995年1月1日起施行的《国家赔偿法》第三十二条的规定，2年赔偿请求时效的起算时间点是“自国家机关及其工作人员行使职权时的行为被依法确认为违法之日”，与最高人民法院《行政赔偿规定》关于单独提出赔偿请求的程序规定能够衔接上。而2010年修订的《国家赔偿法》将原第三十二条的规定修改为第三十九条，修改后的规定虽然2年时效期间保持不变，但时效的起算时间点已修改为“自其知道或者应当知道国家机关及其工作人员行使职权时的行为侵犯其人身权、财产权之日”，根据上述修改后的文字表述之字面意思，2年赔偿时效不能等到加害行为被确认违法后才开始计算，而是应当从知道或者应当知道加害行为侵权之日（很有可能是从加害行为发生之日）起计算。如此一来，假如加害行为在发生2年之后才被有权机关确认违法或者行政机关自己承认违法，但此时2年赔偿时效已经届满，除非上述情况可以被认定为属于时效中止或中断的情形，行政相对人才能向赔偿义务机关提出赔偿请求，否则赔偿义务机关可以以赔偿请求时效已经届满为由拒绝赔偿。因此，修改后的赔偿时效规定与目前相关赔偿程序规定存在衔接上的困难，具体适用时存在被弱化的可能。