第二条 信访界定

本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。

▶理解与适用

［信访制度与行政诉讼的关系］

行政诉讼是一种行政救济方法，是法院应公民、法人或者其他组织的请求，通过审查行政行为合法性的方式，解决特定范围内行政争议的活动。信访的范围和行政诉讼的范围是不交叉的，《信访条例》规定，对已经或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的投诉请求，信访人应当依照有关法律、行政法规规定的程序向有关机关提出。需要注意的是，我国法律规定，当事人对行政复议决定不服，符合行政诉讼条件的，应当通过诉讼程序解决。如果信访人不愿承担诉讼成本或诉讼风险，故意规避行政诉讼期限，或不知行政诉讼期限，又没有不可抗力或正当理由等中止计算诉讼期限的法定因素，按照行政诉讼法就不能通过诉讼解决，案件进入不了行政诉讼程序。那么此时当事人能否通过信访途径进行救济呢?在实践中，因为信访人的主观原因而过了行政诉讼期限，进而求助于信访的事项，一般是以不受理为原则，以受理为例外；除涉及国家安全、公共利益、生命健康或人身自由等重大事项外一般不予受理。

与行政诉讼相比，信访制度是在行政体系内部救济信访人权利的一个重要组成部分，而行政诉讼则是由法院对行政机关与当事人之间的关系进行居中判断；信访事项处理机关对信访事项中的抽象行政行为或具体行政行为的合法性和合理性都会进行审查，而行政诉讼中司法机关仅仅对具体行政行为的合法性进行审查，行政处罚显失公正的除外；信访制度不仅仅是信访人权利救济的途径，更是我国社会主义民主建设的一个组成部分，因此并不要求信访人对信访事项有着直接的利益关系，而行政诉讼当事人地位具有特殊性，其必须是因具体行政行为发生争议，以自己名义进行诉讼，并受人民法院裁判拘束的主体。

▶典型案例指引

1.周某某与福州市马尾区人民政府不予受理行政复议决定纠纷上诉案（福建省高级人民法院行政判决书［2012］闽行终字第90号）案件适用要点：福州市便民呼叫中心12345系统作为公共服务技术平台，旨在方便人民群众提出诉求、查询诉求事项办理结果，具有网络信访平台的功能，有关信访机构对来自该平台的诉求事项的登记、转办、回复、督办等行为均属信访处理行为。本案上诉人周某某通过便民呼叫中心12345系统提交的诉求件，以及马尾区人劳局通过便民呼叫中心12345系统对诉求件所作的回复，均为信访活动。从内容上看，上诉人周某某举报福州中联理货有限公司违反劳动法（工时制问题）的信访事项，而马尾区人劳局回复上诉人“中联理货公司在诉求人反映问题前已向市劳动和社会保障局申报了不定时工作制和综合计算工时工作制”，只是针对上诉人举报的事项作解释性答复，对上诉人周某某的权利义务不产生实质影响。该答复行为不属行政复议受理范围，被上诉人作出《不予受理行政复议申请决定书》正确。

2.周某与某区政府法定职责上诉案（上海市第一中级人民法院行政判决书［2010］沪一中行终字第98号）

案件适用要点：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第11条第1款第5项的规定，申请行政机关履行保护人身权、财产权的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的，公民、法人和其他组织不服可提起行政诉讼。根据上述法律规定，要求法院判令行政机关履行法定职责必须符合两个前提条件，一是当事人向行政机关提出过符合法定条件的申请；二是对于当事人的申请事项该行政机关负有法律、法规、规章等明文规定的职责。对于当事人是否提出过申请并非简单仅从申请书的形式上予以判断，还应对其申请的实质内容进行审查。本案上诉人依据《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》第19条“被征地人员与征用地单位或者被征地单位发生争议，由区县政府处理”的规定，要求法院判令被上诉人对征地单位未能为上诉人缴纳小城镇社会保险费作出处理意见。根据本案上诉人以挂号信形式向被上诉人邮寄的信件，首先从形式上该信件并不符合申请书的形式要件，信件中未载明申请书、申请人、被申请人、申请事项等要求履行法定职责的申请书的基本内容；更为重要的是从信件的实质内容看，该信件中仅反映上诉人被征地的时间、征地单位的名称及至今为止没有任何机关及征地单位为上诉人落实办理小城镇社会保险，并为上诉人缴纳小城镇社会保险费的内容。上诉人在信件中最后虽载明要求被上诉人对上诉人未落实、未办理、未缴纳小城镇社会保险费作出处理意见，但并未明确上诉人系与何单位发生了争议及存在什么事项的争议内容，亦未提供其与该单位存在相关争议的初步证明材料。故原审判决认定上诉人的信件不属于要求履行法定职责的申请书性质正确。

此外，《信访条例》第2条中行政机关的“处理活动”也是一种处理，但并不是设定当事人权利、义务的行政处理意见或决定，依法不属于行政诉讼受案范围。《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》第19条虽规定了被征地人员与征用地单位或者被征地单位发生争议，由区县政府处理。但其并未明确区县政府作出处理的形式和相关程序。管理办法及其他涉及小城镇社会保险的规章也未明确规定，存在征地单位未为被征地人员缴纳小城镇社会保险费的情形，区县政府可以根据当事人的申请作出要求征地单位为被征地人员缴纳小城镇社会保险设定当事人权利、义务的处理意见或决定。上诉人也未能向法院提供充分有效的法律依据证明被上诉人负有法律、法规或规章所规定的作出本案上诉人所请求事项处理意见的职责。

至于本案审理中，双方当事人提及的《上海市被征用农民集体所有土地农业人员就业和社会保障管理办法》实施之前进行的征地，征地单位应否为被征地人员缴纳小城镇社会保险及当时征地单位有无为上诉人缴纳过或上诉人是否领取过征地安置费用的问题，不属于本案审查范围。

▶条文参见

《中华人民共和国行政监察法》第6条；《国土资源信访规定》第2条；《环境信访办法》第2条；《中国证券监督管理委员会信访工作规则》第2条；《中国保险监督管理委员会信访工作办法》第2条