二、法院的告知义务和当事人失权
1.法院的一次性全面告知义务
如果经审查起诉状内容等存在缺陷或者错误的，人民法院有义务告知。大陆法系国家一般都规定，法院可以要求原告补正起诉状。例如，德国《行政法院法》第82条第2款规定：“如果起诉不符合上述要求，首席法官或者法院组织法第21条规定的主管案件的专职法官（主办法官）应当要求原告在一定期限内作出必要的补正。如果起诉缺少第1款第1句规定的要件，法官可以对原告确定一个具有排除效力的补正期限。适用第60条恢复原状的规定。”行政诉讼法第51条第3款规定：“起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。”这样规定的目的在于禁止法院以起诉状内容欠缺或者存在其他错误为由，不断要求当事人补正，变相拒绝立案。[1]该条规定的“起诉状内容欠缺”是指缺乏起诉状应当载明的事项，例如，被告的名称不确定、没有载明证据等。《民诉解释》第209条第2款规定，起诉状列写被告信息不足以认定明确的被告，人民法院可以告知原告补正。原告补正后仍不能确定明确的被告，人民法院裁定不予立案。“其他错误”是指除起诉状内容欠缺以外的其他缺陷，例如诉讼请求不明确，当事人姓名存在矛盾不一致，起诉状中有谩骂、侮辱、人身攻击等文字的；等等。人民法院“应当给予指导和释明”是指人民法院对于起诉状中出现的错误，不能视而不见或者无理由拒绝，应当向起诉人指出其中的缺陷，指导起诉人进行补正。“一次性告知”是指人民法院不得多次要求起诉人补正，不得以材料不全等笼统理由让起诉人跑冤枉路。指导和释明是人民法院必须履行的义务，如果违背这一义务，将承担相应的法律后果。
行政诉讼法颁布之后，中央深改小组通过的文件和司法解释对此作了进一步的规定。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》增加规定了两个方面的内容：一是增加“全面”告知的要求：“实行一次性全面告知和补正。”二是增加规定“补正期限”：“起诉、自诉和申请材料不符合形式要件的，应当及时释明，以书面形式一次性全面告知应当补正的材料和期限。在指定期限内经补正符合法律规定条件的，人民法院应当登记立案。”《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》进一步明确除诉状缺陷之外，对于“材料”不齐全的，也应当进行补充。该司法解释第7条规定：“当事人提交的诉状和材料不符合要求的，人民法院应当一次性书面告知在指定期限内补正。当事人在指定期限内补正的，人民法院决定是否立案的期间，自收到补正材料之日起计算。当事人在指定期限内没有补正的，退回诉状并记录在册；坚持起诉、自诉的，裁定或者决定不予受理、不予立案。经补正仍不符合要求的，裁定或者决定不予受理、不予立案。”《民诉解释》第208条第2款规定：“需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。”这里的“材料”主要是指必要的诉讼材料，例如原告的身份证明材料、必要的委托代理手续（由法定代理人或者委托代理人代为起诉的，还应当在起诉状中写明或者在口头起诉时向人民法院说明法定代理人或者委托代理人的基本情况，并提交法定代理人或者委托代理人的身份证明和代理权限等材料）等。据此，本司法解释第55条第2款规定：“起诉状内容或者材料欠缺的，人民法院应当给予指导和释明，并一次性全面告知当事人需要补正的内容、补充的材料及期限。”
对于是否明确补正期限的问题，有两种意见：一种意见认为，无须告知当事人补正期限。理由是：行政诉讼法没有明确规定补正期限的问题；当事人如果不补正起诉状或者相关材料，法院就不予立案，不必要求其在特定时间补正。另一种意见认为，应当告知当事人补正期限。理由是：人民法院在接收起诉状后，如果不限定补正期限，该案件是否立案一直处于不确定状态；不确定补正期限，实际上也就无法确定立案或者不予立案的时间。因此，为了督促当事人尽快补正起诉状内容、补充相关材料，司法解释明确了补正期限的要求、补正后的法律效果。即在指定期限内补正并符合起诉条件的，应当登记立案。
2.当事人失权
当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，如何处理？当事人拒绝补正，意味着当事人不愿意配合法院完善起诉状和相关材料，意味着其选择了不进入诉讼程序；当事人补正后仍不符合起诉条件，意味着此案不符合行政诉讼法的规定，这两种情况都应当裁定不予立案。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第7条第3款至4款规定：“当事人在指定期限内没有补正的，退回诉状并记录在册；坚持起诉、自诉的，裁定或者决定不予受理、不予立案。经补正仍不符合要求的，裁定或者决定不予受理、不予立案。”本条据此规定：“当事人拒绝补正或者经补正仍不符合起诉条件的，退回诉状并记录在案；坚持起诉的，裁定不予立案。”这是关于当事人拒绝补正和补正后仍不符合起诉条件的失权规定。
法院裁定不予立案时，应当载明不予立案的理由。针对司法实践中，有的法院裁定不予受理过于简单一裁了之、作出口头裁定等的问题，最高人民法院在《关于依法保护行政诉讼当事人诉权的意见》（法发〔2009〕54号）明确要求：“要增强司法公开和透明，对依法不予受理或驳回起诉的，必须依法出具法律文书，并在法律文书中给出令人信服的理由。”本司法解释对此再次予以明确。
【疑难解答】
在司法实践中，应当注意以下两个问题：
一是关于裁定不予立案的情形。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》规定，有下列情形之一的，不予登记立案：（一）违法起诉或者不符合法定起诉条件的；（二）诉讼已经终结的；（三）涉及危害国家主权和领土完整、危害国家安全、破坏国家统一和民族团结、破坏国家宗教政策的；（四）其他不属于人民法院主管的所诉事项。《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》第10条规定：“人民法院对下列起诉、自诉不予登记立案：（一）违法起诉或者不符合法律规定的；（二）涉及危害国家主权和领土完整的；（三）危害国家安全的；（四）破坏国家统一和民族团结的；（五）破坏国家宗教政策的；（六）所诉事项不属于人民法院主管的。”司法实践中，有些案件属于政治敏感类的案件，例如针对国家领导人等政治人物的起诉、具有特殊政治目的的起诉；有些案件属于涉及民族、宗教、国防、外交、意识形态等领域的起诉，例如对国家宗教、民族政策等基本制度的起诉；有些涉及突发敏感类的案件，例如涉及国家网络监管的行为；有些涉及国家政策调整或者历史遗留问题，例如企业改制、军人安置、民办教师等。这类案件实际上并非法律问题，也不是法院通过诉讼程序能够解决的，这类案件应当依法不予立案。需要注意的是，行政诉讼法没有直接、明确规定不予立案的情形，应当适用上述司法文件和司法解释的规定。
二是关于制裁违法滥诉问题。为了保障当事人正确行使诉权。《关于人民法院推行立案登记制改革的意见》明确，第一，依法惩治虚假诉讼。当事人之间恶意串通，或者冒充他人提起诉讼，企图通过诉讼、调解等方式侵害他人合法权益的，人民法院应当驳回其请求，并予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第二，依法制裁违法行为。对哄闹、滞留、冲击法庭等不听从司法工作人员劝阻的，以暴力、威胁或者其他方法阻碍司法工作人员执行职务的，或者编造事实、侮辱诽谤审判人员，严重扰乱登记立案工作的，予以罚款、拘留；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第三，依法维护立案秩序。对违法围攻、静坐、缠访闹访、冲击法院等，干扰人民法院依法立案的，由公安机关依照治安管理处罚法，予以警告、罚款、行政拘留等处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。第四，健全相关法律制度。加强诉讼诚信建设，规范行使诉权行为。推动完善相关立法，对虚假诉讼、恶意诉讼、无理缠诉等滥用诉权行为，明确行政处罚、司法处罚、刑事处罚标准，加大惩治力度。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第51条第3款 起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人需要补正的内容。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接收起诉状。
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》
第208条第2款 需要补充必要相关材料的，人民法院应当及时告知当事人。在补齐相关材料后，应当在七日内决定是否立案。
《最高人民法院关于人民法院登记立案若干问题的规定》
第7条 当事人提交的诉状和材料不符合要求的，人民法院应当一次性书面告知在指定期限内补正。当事人在指定期限内补正的，人民法院决定是否立案的期间，自收到补正材料之日起计算。当事人在指定期限内没有补正的，退回诉状并记录在册；坚持起诉、自诉的，裁定或者决定不予受理、不予立案。经补正仍不符合要求的，裁定或者决定不予受理、不予立案。
（撰写人：梁凤云）
第五十六条 法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。
依照行政诉讼法第四十五条的规定，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法立案。
【解释要点】
本条是关于复议前置及行政复议与行政诉讼衔接的相关规定。相对人对行政行为不服，应当先向复议机关申请复议，对复议机关的复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；未经申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。上述规定的情形，称之为复议前置程序，也有称之为复议必经程序。设立行政复议制度的意义主要在于：（1）它可以为相对人提供更多的救济渠道，相对人既可以在复议程序中得到行政救济，也可以在诉讼程序中得到司法保护。（2）复议机关一般为作为原行政行为的行政机关的上级机关，复议机关通过处理复议案件，便于发现和纠正下级行政机关的问题和错误，对于加强行政机关的内部监督和管理，提高行政执法水平和质量，都有着积极的意义。（3）行政复议在某些方面比行政诉讼具有优势，它既可以解决行政行为合法性问题，也可以解决合理性问题；既可以撤销、变更行政行为，也可以作出新的行政行为；复议救济的方式也多于司法救济方式；复议程序较之诉讼程序更为快捷。而行政诉讼通常情况下只解决合法性问题，不过多涉及合理性问题，法院一般也不能代替行政机关作出行政行为。（4）行政争议是大量的、多发的，所有的行政争议不可能也没有必要都通过司法程序解决，设立行政复议程序既增加了一条救济途径，也可以减轻人民法院的案件压力。无论是行政复议还是行政诉讼，同属于国家为公民、法人和其他组织设置的救济制度，其目的都是有利于相对人行使控告申诉权利，保护相对人的合法权益。相比行政诉讼，行政复议的救济效率更高、成本更低。
【适用指南】
行政复议法第19条规定：“法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，行政复议机关决定不予受理或者受理后超过行政复议期限不作答复的，公民、法人或者其他组织可以自收到不予受理决定书之日起或者行政复议期满之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。”该规定的司法救济程序是专为行政复议前置的情况设置的。2000年《若干解释》第33条规定，法律、法规规定应当先申请复议，公民、法人或其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定，公民、法人或者其他组织不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当依法受理。该规定的司法救济程序也是专为行政复议前置的情况设置的。本次司法解释沿用了执行解释的规定。2010年，最高人民法院行政审判庭作出了（2010）行他字第15号《关于不予受理决定是否属于行政诉讼受案范围问题的答复》，该批复明确指出：“根据行政复议法和行政诉讼法的有关规定，公民、法人或者其他组织不服行政复议机关作出的不予受理决定，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理。”从而明确了复议前置情形下，复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的，公民、法人或者其他组织不服，起诉的对象应是复议机关的不予受理决定或者在法定期限内不作出复议决定的行政不作为行为，而不能是原具体行政行为。复议前置的案件，应当在行政复议机关对原行政行为经过合法性和合理性进行审查并作出复议决定后，行政相对人才可以对原行政行为起诉。
【疑难解答】
本条在适用中需要注意：复议前置包括的情形。
1.行政复议法第30条第1款规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。行政复议法第14条规定：对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起诉讼；也可以向国务院申请行政复议，国务院作出的行政复议决定为终局决定。
2.税收征收管理法第88条第1款规定：纳税人、扣缴义务人、纳税担保人同税务机关在纳税上发生争议时，必须先依照税务机关的纳税决定缴纳或者解缴税款及滞纳金或者提供相应的担保，然后可以依法申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院起诉。
3.海关法第64条规定：纳税义务人同海关发生纳税争议时，应当缴纳税款，并可以依法申请行政复议；对复议决定仍不服的，可以依法向人民法院提起诉讼。
4.商标法第34条规定：对驳回申请、不予公告的商标，商标局应当书面通知商标注册申请人。商标注册申请人不服的，可以自收到通知之日起15日内向商标评审委员会申请复审，由商标评审委员会作出决定，并书面通知申请人。当事人对商标评审委员会的决定不服的，可以自收到通知之日起30日内向人民法院起诉。
5.专利法第41条规定：国务院专利行政部门设立专利复审委员会。专利申请人对国务院专利行政部门驳回申请的决定不服的，可以自收到通知之日起3个月内，向专利复审委员会请求复审。专利复审委员会复审后，作出决定，并通知专利申请人。专利申请人对专利复审委员会的复审决定不服的，可以自收到通知之日起3个月内向人民法院起诉。
【典型案例】
孙某某诉黑龙江省绥化市北林区人民政府2013年2月22日作出绥北行决字（2003）01号《土地权属案件行政决定书》，孙某某不服提起诉讼。该案二审生效判决作出后，孙某某不服向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查作出（2017）最高法行申5064号行政裁定。认为：根据《中华人民共和国行政诉讼法》第12条第1款第4项规定，公民、法人或者其他组织对行政机关作出的关于确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源所有权或者使用权的决定不服的，属于人民法院行政诉讼受案范围。《中华人民共和国行政复议法》第30条第1款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。根据上述规定，对于自然资源的所有权或者使用权权属争议，当事人对行政机关所作的确权决定不服，须经行政复议后，才可以向人民法院提起行政诉讼。本案中，孙某某对北林区政府作出的土地确权行政决定不服，应当先行申请行政复议，才可提起行政诉讼。孙某某未经行政复议程序，直接针对1号《决定书》提起行政诉讼，根据2000年《若干解释》第44条第1款第7项之规定，应当裁定不予立案。一、二审裁定不予立案，结果正确，但未考虑本案属于复议前置的情形，裁判理由不当，予以指正。
（撰写人：李小梅）
第五十七条 法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖；同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向人民法院提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。
【解释要点】
在法律、法规没有明确规定行政复议为提起行政诉讼的必经程序时，当事人对行政机关的行政行为不服可以提起复议，对复议不服再提起诉讼。也可以直接提起诉讼，即当事人可以自由选择救济的途径。具体来说，复议和诉讼作为可选择救济方式的情形包括以下三种：一是法律明确规定当事人可以自由选择。二是法律只规定当事人对行政机关作出的行政行为不服可以提起诉讼，未规定必须提起行政复议。如森林法第17条第3款规定：“当事人对人民政府的处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。”三是法律没有明确当事人对行政行为不服，可以提起行政诉讼或是行政复议的。在上述情况下，当事人对行政行为不服可以自由选择行政复议或是行政诉讼。
【适用指南】
本条是关于非复议前置情形下，行政复议与行政诉讼如何衔接的规定。公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先立案的机关管辖，同时立案的，由公民、法人或者其他组织选择。修订前的司法解释第34条规定：“法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织既提起诉讼又申请行政复议的，由先受理的机关管辖”，此次修订将“受理”改为“立案”，是因为在行政诉讼法修改之前，行政复议法第17条规定：“行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；对符合本法规定，但是不属于本机关受理的行政复议申请，应当告知申请人向有关行政复议机关提出。除前款规定外，行政复议申请自行政复议机关负责法制工作的机构收到之日起即为受理。”而修订前的行政诉讼法第20条亦有“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖”的类似规定。而在行政诉讼法修改后，对于共同管辖，已经改为“两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先立案的人民法院管辖。”即对于管辖权问题确立了“先立案”的原则。同时，结合人民法院立案登记制度的推行，“受理”一词已经难以准确与人民法院立案工作中的具体环节相对应，因此，此次司法解释修改，将本条“受理”相应地调整为“立案”。
对于人民法院而言，公民、法人或者其他组织已经申请行政复议，在法定复议期间内又向提起诉讼的，人民法院裁定不予立案。这里的法定复议期间，就是行政复议法第31条第1款规定的“行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。”
【疑难解答】
如果当事人同时向复议机关和人民法院提出行政复议申请和行政诉讼，复议机关和人民法院同时立案后，当事人拒不选择，人民法院如何处理？根据行政诉讼法的规定，对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，在向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。为保护当事人合法权益及时、公正地处理行政争议，行政复议和行政诉讼的制度衔接本意都不应该是为当事人寻求法律救济设置障碍，而应当是确保当事人的合法权益获得更为方便、有效的救济。在这一过程中，必须坚守司法最终原则。行政复议活动虽然是行政机关内部层级监督与救济的重要方式之一，但不是最终的救济方式。当事人对行政复议不服的，除法律规定的例外情况外，都可以向人民法院提起行政诉讼，人民法院审理后作出的终审判决才是发生法律效力的最终决定。因此如果发生问题中出现的情况，人民法院直接受理的话，意味着当事人复议的权利被剥夺，因此人民法院应当对当事人进行释明，如当事人拒不作出选择，则裁定不予立案，让当事人先行进行行政复议程序，如对行政复议决定不服，再行提起司法审查的请求。
（撰写人：李小梅）
第五十八条 法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，又经复议机关同意撤回复议申请，在法定起诉期限内对原行政行为提起诉讼的，人民法院应当依法立案。
【解释要点】
法律、法规未规定行政复议为提起行政诉讼必经程序，公民、法人或者其他组织对行政行为不服可以向复议机关申请行政复议后，对复议决定不服，再提起行政诉讼；也可以直接向人民法院提起行政诉讼。如果选择了复议，那么在复议过程中向人民法院起诉的，人民法院不予立案。但是，如果当事人选择了复议，在复议过程中申请撤回复议，经复议机关同意后，向人民法院提起诉讼，人民法院应当如何处理呢？本条就对上述非复议前置情形下，申请人撤回复议申请，转而向人民法院起诉，应当如何处理的规定。
【适用指南】
行政复议法第25条规定，“行政复议决定作出前，申请人要求撤回行政复议申请的，经说明理由，可以撤回；撤回行政复议的，行政复议终止。”申请人在复议申请受理后复议决定作出前，经说明理由撤回其复议申请，不再要求复议机关作出裁决的行为即为撤回复议申请。撤回复议申请是申请人的一项权利，它是申请人对复议请求权的处分。但是，一旦复议程序开始后，行政复议就不仅仅涉及申请人的利益，还涉及被申请人、第三人的利益，同时也涉及行政复议机关维护国家公共秩序的职责，因而申请人的这种处分权不再是完全的、自由的权利，而是要受到一定条件的限制。撤回复议申请一般有三种情况：一是申请人认为自己的申请难以成立，对行政机关作出的具体行政行为表示服从，因而要求撤回复议申请；二是由于被申请人认为自己作出的行政行为确有错误或不当之处，改变了自己所作的行政行为，而申请人对改变后的行政行为服从或能够接受，同意并申请撤回复议申请；三是申请人认为直接向人民法院起诉更有利于行政争议的解决，在法律、法规允许的前提下，准备向人民法院起诉，因而向复议机关要求撤回复议申请。
关于撤回复议申请后，再提起诉讼问题，在实践中需要注意：公民、法人或者其他组织撤回复议申请后，复议即告终止，对原行政行为的审查也告终止。此时，如果不赋予公民、法人或者其他组织诉权，不利于保护其合法权益，也不利于维护和监督行政机关依法行政。当然，相对方诉权的行使也要受到一定限制，否则就有可能导致复议虚设、资源浪费或行政救济与司法救济重叠不清的后果。根据本条规定，人民法院受理相对一方的起诉，应当满足以下条件：
第一，必须是复议机关同意撤回复议申请，复议活动已告终止。此时，应有复议机关同意撤回复议申请的裁决书为证。
第二，必须是对原行政行为提起诉讼。虽然进行了行政复议，但复议未果即告终结，复议机关没有对原行政行为进行审查并作出结论，影响相对方权益的仍是原行政行为，因此，相对方如果提起诉讼，只能针对原行政行为。
第三，必须是在法定起诉期限内。超过起诉期限，法院不予立案。
【疑难解答】
本条在适用中需注意：撤回复议申请需要满足的条件。撤回复议申请必须满足以下条件：1.只有申请人才有权撤回复议申请。作为被申请人的行政机关、其他除法定代理人和经申请人特别授权的委托代理人以外的复议参加人，都无权申请撤回复议申请。2.申请人撤回复议申请必须出于自愿。要求撤回复议申请，这是申请人处分其复议请求权的行为，必须是自愿的，而不是出于某种压力或者顾虑，任何人（尤其是被申请人）不得强迫或者动员申请人撤回复议申请。3.撤回复议申请必须在复议决定作出以前。这是撤回复议申请的时间要求，即必须在复议已经开始而复议决定尚未作出这一期间内；复议尚未开始或者复议已经结束，都不存在申请人撤回复议申请问题。4.撤回复议申请必须说明理由。根据行政复议法的规定，申请人撤回复议申请，要说明理由。这是为了保护申请人的合法权益，也是为了保证被申请的行政机关依法行政。申请复议是申请人的一项权利，但是，处分这项权利的行为，又直接影响复议活动的进行，甚至会影响他人或者公共利益，也会使违法不当的具体行政行为放任自流而得不到纠正。因此，撤回申请也不能随便，要说明理由；能否撤回，则最终要由复议机关严格依照法定条件审查决定。如果同意撤回复议请求，则应记录在案，以便有据可查。
【典型案例】
海口市美兰区演丰镇美兰村委会谭康仔村民小组等诉海口市人民政府土地征收案
1998年12月，根据穗琼公司用地申请，原琼山市规划土地管理局作为征地单位，分别与被征地单位演丰镇美兰村委会美兰上经济社签订征收34.425亩土地的《征用土地补偿协议书》，与被征地单位演丰镇美兰村委会谭康仔经济社签订征收330.934亩土地的《征用土地补偿协议书》，与被征地单位演丰镇美兰村委会村内仔经济社签订征收427.751亩土地的《征用土地补偿协议书》，以及其他被征地单位原演丰镇热作场等签订补偿协议，共征收土地面积合计1447.388亩。原琼山市人民政府于1998年12月22日以琼山府〔1998〕162号《关于征地出让给琼山穗琼联营民政开发公司兴建海南国际药业城的请示》上报海南省政府，原海南省国土海洋环境资源厅经审核并报经海南省政府同意，以琼土海环资函〔1998〕98号《关于征用并出让土地给琼山穗琼联营民政开发公司的复函》，同意原琼山市规划土地管理局征收上述土地作为海南国际药业城建设用地。1998年12月5日，原琼山市规划土地管理局与穗琼公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将面积为931954.667平方米土地出让作为海南国际药业城建设用地。1999年1月25日，原琼山市规划土地管理局与穗琼公司签订《国有土地使用权出让合同》，约定将面积为200000平方米的土地作为首期先出让已建成项目部分用地给穗琼公司用于建设。谭康仔等三村民小组于2007年8月向海南省政府提出复议申请，请求撤销市政府征收谭康仔等三村民小组1400亩土地的具体行政行为，并撤销海口市政府向穗琼公司颁发的琼山籍国用（2002）字第09－0057、09－0058号《国有土地使用证》。海南省政府受理后，谭康仔等三村民小组又撤回要求撤销海口市政府征收土地行为的申请。海南省政府维持了海口市政府颁发的琼山籍国用（2002）字第09－0057、09－0058号《国有土地使用证》。
海南省高级人民法院经过审理认为谭康仔等三村民小组对市政府征收土地行为不服，申请行政复议或提起行政诉讼，是谭康仔等三村民小组的权利，行政复议并非其提起行政诉讼的必经程序。谭康仔等三村民小组于2007年8月申请行政复议，其后又撤回要求撤销海口市政府征收土地行为的复议申请，选择对海口市政府征收土地行为提起行政诉讼，则其起诉期限依法应当按照法律、法规规定的起诉期限计算。本案所涉征收土地行为发生于1998年，谭康仔等三村民小组至2016年提起行政诉讼虽未满20年，但谭康仔等三村民小组自2007年8月即已知晓本案所涉海口市政府征收土地的行政行为并申请行政复议，故根据规定，谭康仔等三村民小组于2016年起诉请求确认海口市政府征收土地行为违法，显然已超过了法定的2年起诉期限。征收土地行为与颁发国有土地使用证行为是两个独立的行政行为，谭康仔等三村民小组认为征地及出让颁证系一个不可分割的整体行政行为，系认识错误。谭康仔等三村民小组关于认定其知道或应当知道征地行为侵害其合法权益，应从海南省政府2016年就海口市政府颁发国有土地使用证行为作出复议决定之日起计算的主张，亦与谭康仔等三村民小组于2007年8月知晓海口市政府征地行为后申请行政复议主张权利的事实相矛盾，且于法无据。谭康仔等三村民小组主张其已就颁发国有土地使用证行为申请行政复议，故其就征地行为提起行政诉讼未超过法定起诉期限，理由不成立二审法院不予支持。海南高院遂作出（2017）琼行终696号行政裁定，驳回上诉，维持原裁定。
（撰写人：李小梅）
第五十九条 公民、法人或者其他组织向复议机关申请行政复议后，复议机关作出维持决定的，应当以复议机关和原行为机关为共同被告，并以复议决定送达时间确定起诉期限。
【解释要点】
行政诉讼的被告是指被公民、法人或其他组织起诉某一行政行为侵犯其合法权益，而由人民法院通知应诉的具有国家行政职权的机关或者组织。一般来说，行政诉讼的被告应具备以下要件：第一，须是具有国家行政管理职权职责的机关或组织；第二，须是原告认为其作出的行政行为（作为或不作为、法律行为或事实行为等）侵犯合法权益而被起诉的机关或组织；第三，须是能够独立承担法律责任的机关或组织，法律另有规定除外；第四，须是由人民法院通知其应诉的机关或组织。只有具备行政主体资格才是合法的执法主体，这已成为无须论证的共识。依据通说，行政主体在特征上应具备三方面的要素：1.职权要素：拥有国家行政权；2.名义要素：能够以自己的名义行使行政权；3.责任要素：能够独立承担因此所产生的法律责任或后果，其中职权要素是对行政主体进行识别的首要和决定性因素。行政主体理论对于主体的职权来源，要求严格的“职权法定”，行政主体的行政职权只能是来自于法律的设定或授予，前者是依据宪法和行政组织法的规定，在其成立时就拥有固有行政职权的职权性行政主体，它只能是国家行政机关，后者是依据行政组织法以外的单行法律法规授权而获得资格的授权性行政主体。由此实践中行政主体的外延范围，被严格限定在“行政机关+法律法规授权的组织”两类。
【适用指南】
本条是关于非复议前置的情形下，复议机关作共同被告及起诉期限的计算的规定。1989年行政诉讼法第25条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。由行政机关委托的组织所作的具体行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关是被告。”行政诉讼法修订过程中，有些常委委员、代表、地方法院和专家学者提出，实践中复议机关为了不当被告，维持原行政行为的现象比较普遍，导致行政复议制度未能很好发挥作用，建议对原有制度作有针对性的改革，明确复议机关维持原行政行为的，与原行政机关作为共同被告。同时为了总结现有的一些司法实践，修订后的行政诉讼法第26条规定：“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出具体行政行为的行政机关是被告。经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告；复议机关改变原行政行为的，复议机关是被告。复议机关在法定期限内未作出复议决定，公民、法人或者其他组织起诉原行政行为的，作出原行政行为的行政机关是被告；起诉复议机关不作为的，复议机关是被告。两个以上行政机关作出同一具体行政行为的，共同作出具体行政行为的行政机关是共同被告。由法律、法规授权的组织所作的具体行政行为，该组织是被告。行政机关委托的组织所作的行政行为，委托的行政机关是被告。行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告。”
行政复议法第5条规定：“公民、法人或者其他组织对行政复议决定不服的，可以依照行政诉讼法的规定向人民法院提起行政诉讼，但是法律规定行政复议决定为最终裁判的除外。”但是，对行政复议决定不服，是以作出原行政行为的行政机关为被告呢，还是以行政复议机关为被告？修改前1989年的行政诉讼法第25条第2款规定：“经复议的案件，复议机关决定维持原具体行政行为的，作出原具体行政行为的行政机关是被告；复议机关改变原具体行政行为的，复议机关是被告。”这一规定与许多国家（尤其是德国、日本以及我国台湾地区）的通行做法类似。其背后的理论基础是所谓的“原处分主义”与“裁决主义”。
“原处分”也就是我们所说的“原行政行为”；“裁决”也就是我们所说的“行政复议决定”。“所谓原处分主义，系指原告对于行政处分不服者，应就行政处分提起撤销诉讼，不得就诉愿决定提起撤销诉讼；原处分之违法，仅得于原处分之撤销诉讼中主张，不得于裁决之撤销诉讼中主张。所谓裁决主义，则不得就原处分提起诉讼，仅得就裁决提起诉讼。亦即在撤销诉讼，采用以原处分为诉讼对象之制度者，称为原处分主义；采用以裁决为诉讼对象之制度者，称为裁决主义。”修改前的行政诉讼法第25条第2款所确立的规则，即为“当复议机关维持原具体行政行为时，对公民、法人或者其他组织的处理从根本上体现的是原行政机关的意志，复议机关不过是对这种意志加以肯定而已。故实际上对公民、法人或者其他组织的权利义务产生拘束力的是原具体行政行为，而非复议决定。”所以应以作出原行政行为的行政机关为被告。
【疑难解答】
本条在适用中需注意：原告只针对复议程序的合法性提起诉讼，并不起诉原行政行为，这种情况下是否要对原行政行为进行审查？行政诉讼法第26条明确规定，“经复议的案件，复议机关决定维持原行政行为的，作出原行政行为的行政机关和复议机关是共同被告”，事实上是将原行政行为和复议决定视为“必须合一确定”的“诉讼标的”，如果不将原行政行为的合法性“合一确定”，当事人日后可能还会提起诉讼，这就有可能导致审理的重复和裁判的矛盾，不利于纠纷的统一解决。原告单独以程序违法为由起诉复议决定，其是否具有权利侵害可能以及诉的利益。如果原行政行为对其并无不利，则维持该行政行为的复议决定即使程序违法，一般也不会产生权利侵害可能；如果原行政行为对其不利益，则单独起诉复议决定，即使确认该复议决定程序违法，违法的原行政行为还在产生效力，也没能实质解决权利侵害问题。
【典型案例】
芦某某诉北京市朝阳区人民政府不履行法定职责及北京市人民政府驳回行政复议申请决定
最高人民法院经审理认为：北京市政府针对再审申请人作出的复议决定的内容是驳回行政复议申请，因此，虽然经过了复议程序，但复议机关并没有作出影响再审申请人权利义务的新的实质性的决定，在此情况下，如果对再审申请人的合法权益构成侵害，也只能是由原行政机关拒绝履行法定职责而引起。再审申请人提起本案诉讼，核心诉求也正是要求人民法院判令原行政机关履行法定职责。因此，人民法院的审查重点必然应当是原行政机关是否应当按照再审申请人的申请履行特定的法定职责。这种履行职责之诉的特点是，不能仅看当事人是否向行政机关提出过履行职责的申请、行政机关是否拒绝，还要看该行政机关是否依法具有当事人所申请的那种职责，以及当事人有没有提出这一申请的实体法上的请求权。进一步说，并不是随便向一个可能无管辖权的行政机关提出一个履行职责的申请，就足以通过它必然被拒绝而产生“就此拥有了诉权”的效果。因此，原告是不是拥有提出申请的请求权、被申请行政机关是否具备相应的法定职责或者管辖权，也应当是受理履行职责之诉时所应审查的内容，如果明显没有相应的事实根据，则属于不具备法定的起诉条件。本案中，原审法院经审查认为，再审申请人申请的事项涉及朝阳区小红门乡绿化隔离带建设腾退，其要求朝阳区政府对上述事项进行查处不属于朝阳区政府的法定职责，由此认定再审申请人的起诉无事实根据并裁定驳回再审申请人的起诉，就体现了前述法理。
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第6条、第79条规定、2015年《适用解释》第9条第1款规定即使进入实体审理，在复议机关作共同被告的情况下，人民法院对于复议决定的审查也侧重于复议程序是否合法，这是由复议决定和原行政行为的统一性所决定的，换句话说，对于复议决定实体合法性的审查已经包括在对于原行政行为合法性的审查当中。更何况本案既然是全案驳回起诉，没有进入实体审理，对于复议决定合法性的审查更是无从谈起。再审申请人认为“原审裁定遗漏诉讼请求，没有对复议决定的合法性进行审查”的再审理由自然不能成立。基于同样道理，在案件没有进入实体裁判程序的情况下，质证、辩论等言词审理活动也就无从进行，再审申请人认为“原审裁判剥夺了再审申请人的辩论权利，未经双方当事人质证，违反法定程序”的再审理由同样不能成立。
（撰写人：李小梅）
第六十条 人民法院裁定准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予立案。
准予撤诉的裁定确有错误，原告申请再审的，人民法院应当通过审判监督程序撤销原准予撤诉的裁定，重新对案件进行审理。
【解释要点】
人民法院受理案件后，在宣告判决或裁定前，原告自动要求撤回或取消自己的诉讼请求，不再要求人民法院对其与被告的争议作出裁决的行为，称为撤诉。撤诉是原告放弃或处分自己诉讼权利的行为，也是原告放弃其诉讼请求的一种方式。原告可以依法提起诉讼，也可在一定条件下依法撤回诉讼，这表明法律对当事人处分自己诉讼权利的尊重。行政诉讼法确立的撤诉制度包含原告申请撤诉和人民法院视为原告申请撤诉两种情况。如行政诉讼法第62条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院决定。”第58条规定：经人民法院传票传唤，原告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以按照撤诉处理；被告无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以缺席判决。本条就对撤诉的原告再行起诉和准予撤诉的裁定确有错误的，人民法院如何纠错作出相应的规定。
【适用指南】
本条第1款是人民法院准许原告撤诉后，原告以同一事实和理由再行起诉，人民法院如何处理的规定。在行政诉讼中，原告撤诉被准许后，就不能为同一诉讼争议再行提起行政诉讼，否则对于行政法律关系的稳定和有限的行政及司法资源来说都是极为不利的。原告无论是提起诉讼还是撤回起诉，都是其行使诉权的一种形式，法律要求行政相对人对自己的诉讼行为要有清醒的认识，如果不对撤诉行为进行限制，行政相对人则可能任意起诉、随意撤诉。此外，行政诉讼法虽然以维护行政相对人合法权益为要旨和前提，但支持依法行政，维护行政机关、行政行为正当的权威亦应是题中之义。如果允许行政相对人就同一事实与理由多次重复诉讼，必不利于行政机关实施合法、有效的行政管理，有损行政机关及行政行为的正当权威。再次，原告提起行政诉讼，人民法院对行政机关行政行为的司法审查程序开始启动，如果任由行政相对人起诉——撤诉——再起诉，则司法毫无权威可言，因此，有必要对行政相对人的诉讼行为进行限制。当然，法院同时应严格审查撤诉是否属于行政相对人的真实意思表示。
本条第2款是对准予撤诉的裁定确有错误的案件审理程序的规定，也是对第1款的补充规定。行政诉讼法第92条规定：“各级人民法院院长对本院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法，认为需要再审的，应当提交审判委员会讨论决定。最高人民法院对地方各级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，上级人民法院对下级人民法院已经发生法律效力的判决、裁定，发现有本法第九十一条规定情形之一，或者发现调解违反自愿原则或者调解书内容违法的，有权提审或者指令下级人民法院再审。”据此，人民法院裁定准许原告撤诉后，原告再以同一事实和理由起诉的，人民法院不予受理。但准予撤诉的裁定是错误的，人民法院可以通过审判监督程序决定提审或者再审，从而使案件得以重新进入审判程序。
【疑难解答】
本条在适用中需要注意：当事人撤诉后以同一事实和理由再行起诉，人民法院都不立案吗？有无例外情形？原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予立案。
【典型案例】
蔡某木、蔡某梅诉浙江省象山县人民政府房屋拆迁行政裁决一案中，最高人民法院作出（2016）最高法行申4225号行政裁定，认为本案被诉行政行为是象山县政府于2008年7月15日所作的象房拆裁（2008）2号征收集体所有土地房屋拆迁补偿安置争议裁决。被裁决土地房屋在1997年登记发证时，登记户主为蔡某钢，家庭成员包括蔡某钢（系再审申请人蔡某木、蔡某梅夫妇之子）及其妻子、儿子和再审申请人等5人。因此，被诉裁决将蔡某钢与再审申请人蔡某木、蔡某梅等人认定为一户，并以蔡某钢作为该户代表予以安置补偿，符合象山县政府象政发（2007）101号《关于同意的批复》的规定。被安置户主蔡某钢因不服该裁决，曾于2008年11月22日提起过行政诉讼，后在该案审理过程中，蔡某钢撤诉。房屋拆迁安置补偿以户为单位进行，蔡某钢作为被拆迁房屋土地证上记载的户主和拆迁主管部门根据相关规定认定的户主，对涉案房屋的拆迁安置补偿事项具有代表权，其不服裁决提起诉讼是代表家庭户并非仅针对个人权益，因此，其撤诉的效力应当及于作为安置补偿对象的其他家庭成员。现再审申请人以自己的名义对该裁决提起行政诉讼，属于《最高人民法院关于适用若干问题的解释》第3条第7项规定的“撤回起诉后无正当理由再行起诉的”情形，一审法院据此驳回起诉，二审法院维持一审裁定并无不当。
（撰写人：李小梅）
第六十一条 原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，按自动撤诉处理。在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予立案。
【解释要点】
诉讼费是按照法律规定，由当事人负担的、进行诉讼活动所支付的费用。当事人进行行政诉讼活动，应当交纳一定金额的费用。本条是对原告或者上诉人因未预交诉讼费按撤诉处理后，其在法定期间再次起诉或者上诉问题的规定。
【适用指南】
行政诉讼法第102条明确规定：“人民法院审理行政案件，应当收取诉讼费用。”《诉讼费用交纳办法》第13条第5项规定：“行政案件按照下列标准交纳：1.商标、专利、海事行政案件每件交纳100元；2.其他行政案件每件交纳50元。”对于缴纳诉讼费有困难的，《诉讼费用交纳办法》第44条规定：“当事人交纳诉讼费用确有困难的，可以依照本办法向人民法院申请缓交、减交或者免交诉讼费用的司法救助。诉讼费用的免交只适用于自然人。”第45条规定：“当事人申请司法救助，符合下列情形之一的，人民法院应当准予免交诉讼费用：（一）残疾人无固定生活来源的；（二）追索赡养费、扶养费、抚育费、抚恤金的；（三）最低生活保障对象、农村特困定期救济对象、农村五保供养对象或者领取失业保险金人员，无其他收入的；（四）因见义勇为或者为保护社会公共利益致使自身合法权益受到损害，本人或者其近亲属请求赔偿或者补偿的；（五）确实需要免交的其他情形。”第46条规定：“当事人申请司法救助，符合下列情形之一的，人民法院应当准予减交诉讼费用：（一）因自然灾害等不可抗力造成生活困难，正在接受社会救济，或者家庭生产经营难以为继的；（二）属于国家规定的优抚、安置对象的；（三）社会福利机构和救助管理站；（四）确实需要减交的其他情形。人民法院准予减交诉讼费用的，减交比例不得低于30%。”第47条规定：“当事人申请司法救助，符合下列情形之一的，人民法院应当准予缓交诉讼费用：（一）追索社会保险金、经济补偿金的；（二）海上事故、交通事故、医疗事故、工伤事故、产品质量事故或者其他人身伤害事故的受害人请求赔偿的；（三）正在接受有关部门法律援助的；（四）确实需要缓交的其他情形。”第48条规定：“当事人申请司法救助，应当在起诉或者上诉时提交书面申请、足以证明其确有经济困难的证明材料以及其他相关证明材料。因生活困难或者追索基本生活费用申请免交、减交诉讼费用的，还应当提供本人及其家庭经济状况符合当地民政、劳动保障等部门规定的公民经济困难标准的证明。人民法院对当事人的司法救助申请不予批准的，应当向当事人书面说明理由。”第49条规定：“当事人申请缓交诉讼费用经审查符合本办法第四十七条规定的，人民法院应当在决定立案之前作出准予缓交的决定。”此外，还规定：“当事人逾期不交纳诉讼费用又未提出司法救助申请，或者申请司法救助未获批准，在人民法院指定期限内仍未交纳诉讼费用的，由人民法院依照有关规定处理。”
人民法院的缓交、减交和免交诉讼费用制度，是特为经济上确有困难的当事人而设立的，其对保障交不起诉讼费用的当事人的诉讼权利，使其合法权益得到保护有重要意义。根据本条规定，对原告或者上诉人未按规定的期限预交案件受理费，又不提出缓交、减交、免交申请，或者提出申请未获批准的，人民法院应按当事人自动申请撤诉处理。按自动撤诉处理属于当事人自动申请撤诉。
【疑难解答】
本条在适用中需注意：若原告或者上诉人因在法定期间内未预交诉讼费，又不提出缓交、减交、免交诉讼费用申请，或者提出申请未获批准而由人民法院按自动撤诉处理后，原告或者上诉人再以同一事实和理由再次起诉、上诉时，人民法院是否受理？对于人民法院裁定准予原告撤诉，原告再以同一事实和理由起诉的案件，人民法院原则上都不予立案。但只有一种情况是例外的，即原告或者上诉人因在法定期间内未预交诉讼费，又不提出缓交、减交、免交诉讼费用申请，或者提出申请未获批准而由人民法院按自动撤诉处理后，原告或者上诉人再以同一事实和理由再次起诉、上诉时，只要未超过起诉和上诉期间，原告或者上诉人在按规定预交了诉讼费或者经人民法院批准缓交、减交、免交诉讼费的，人民法院应予立案。因为，原告或者上诉人虽然未按人民法院规定的期限交纳诉讼费，但由于未进入受理阶段，其“撤诉行为”应视为未起诉或者未上诉。原告或者上诉人在法定起诉期限和上诉期限内再次起诉或者上诉，并按照规定解决了诉讼费预交问题后，原告或者上诉人的再次起诉和上诉就是符合法律的规定，人民法院就不能将该行为视为“原告或者上诉人就同一事实和理由再次起诉或者上诉”。
【典型案例】
谭某某诉湖南省长沙市岳麓区人民政府行政复议决定一案，湖南高院二审认为，谭某某曾于2013年11月25日就岳麓区政府岳行复决〔2013〕008号《行政复议决定书》向长沙市中级人民法院提起诉讼，长沙市中级人民法院于2013年12月30日立案受理后依法移交长沙市望城区人民法院审理。后因谭某某未按规定的期限预交受理费，也未提出缓交、减交、免交申请，故长沙市望城区人民法院根据2000年《若干解释》第37条之规定裁定按撤诉处理。2014年6月27日，谭某某再次就岳麓区政府岳行复决〔2013〕008号《行政复议决定书》向长沙市中级人民法院提起诉讼。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第38条第2款及2000年《若干解释》第44条第1款第6项之规定，谭某某的再次起诉超过了法定起诉期限，依法应当不予受理，已经受理的，裁定驳回起诉。据此，湖南高院根据《中华人民共和国行政诉讼法》第61条第1项之规定，裁定驳回上诉，维持原裁定。谭某某不服向最高人民法院申请再审。最高人民法院经审查作出（2016）最高法行申4091号行政裁定，认为：根据2000年《若干解释》第37条的规定，在按撤诉处理后，原告或者上诉人在法定期限内再次起诉或者上诉，并依法解决诉讼费预交问题的，人民法院应予受理。湖南省长沙市望城区人民法院作出（2014）望行初字第0004号行政裁定，对谭某某诉岳麓区政府行政复议决定一案按撤诉处理后，谭某某于同年6月27日再次就岳麓区政府岳行复决〔2013〕008号《行政复议决定书》向长沙市中级人民法院提起诉讼。在当事人没有提交证据、人民法院没有依职权调取证据的前提下，湖南省高级人民法院二审裁定认定谭某某再次起诉超过法定起诉期限没有事实根据，原审裁定据此驳回谭某某的起诉显属不当，应予纠正。谭某某的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第91条第1项规定的情形。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第92条第2款之规定，裁定案件指令湖南省高级人民法院再审。
（撰写人：李小梅）
第六十二条 人民法院判决撤销行政机关的行政行为后，公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的行政行为不服向人民法院起诉的，人民法院应当依法立案。
【解释要点】
根据行政诉讼法第70条第2项的规定，行政行为有下列情形之一的，法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出具体行政行为：1.主要证据不足的；2.适用法律、法规错误的；3.违反法定程序的；4.超越职权的；5.滥用职权的；6.明显不当。由此，可以把法院作出的撤销判决分为两种，即需要行政机关重新作出具体行政行为的撤销判决和无须重新作出具体行政行为的撤销判决。在前一种情况下，如果行政机关重新作出具体行政行为后，当事人仍然向法院起诉的，人民法院是否予以受理呢？诉讼法未作出明确规定，本条对此予以了明确。本条就是关于公民、法人或者其他组织对行政机关重新作出的行政行为不服向人民法院起诉，法院应如何处理的规定。
【适用指南】
本条规定，对于人民法院撤销被诉行为，并要求重做的，当事人不服提起诉讼，人民法院应予受理。理由是：第一，原行政行为经过人民法院判决撤销以后，其在形式上已经不复存在，从法律上讲，行政机关并未作出任何行政行为。其对原来的案件重新作出的处理决定是一个新的行政行为，由此而引起行政相对一方不服向人民法院起诉的，人民法院应当受理。第二，在实际生活中，确实存在着行政机关重新作出行政行为报复原告或者第三人以及故意违背人民法院的判决意旨继续实施违法行政行为的情况，对于此种情况下行政机关所作出的行政行为，如果不赋予行政相对一方提起行政诉讼的权利，将不利于保护行政管理相对一方的合法权益。
那么，如果行政机关以同一事实和理由重新作出与原行政行为基本相同的行政行为，人民法院应当如何处理？人民法院依法判决撤销被告行政机关的行政行为，说明被告以前所作出的行政行为存在着违反法律、法规规定的情况，具体讲即是上述行政诉讼法第70条第2项所列的诸种情形。人民法院要求被告重新作出行政行为，是因为作为行政诉讼的原告本身也可能存在着一定的违法行为，需要行政机关依法予以处理。如果行政机关在重新作出行政行为时，仍然以相同的事实和理由作出一个与原行政行为基本相同的行政行为，说明行政机关并未意识到其原行政行为的违法所在，或者是行政机关根本就不想在新作出的行政行为中纠正违法内容，从而具有抗拒人民法院判决的性质。对此，人民法院可采取两种制裁手段：第一，依照行政诉讼法第70条第2项和第71条的规定再次判决撤销该行政行为；第二，根据行政诉讼法第96条的规定进行处理，依法追究主管人员和直接责任人员的责任。
【疑难解答】
在实践中存在多种适用撤销判决的情形。根据行政诉讼法第70条第2项的规定，撤销判决适用于以下几种情况：
1.主要证据不足。主要证据不足是指被诉行政行为缺乏必要的事实依据，无法证明被诉行政行为在作出时所认定的事实。行政机关认定的事实缺乏证据支持，证据之间相互矛盾，不能形成一个完整的证据锁链。主要证据不足意味着行政机关不能证明行政行为合法，法院就可以据此撤销行政机关的具体行政行为。
2.适用法律、法规错误。适用法律、法规错误是指行政机关在作出行政行为时没有适用应当适用的法律、法规或错误地适用法律、法规，既包括对规章和规章以下规范性文件的错误适用，也包括没有正确适用法律冲突规则等这里的适用法律、法规正确要作更严格意义上的理解，不仅包括行政行为中对法律、法规的具体适用，还包括具体行政行为必须是属于实施机关的法定职权范围。
3.违反法定程序。违反法定程序是指行政行为违反了法律、法规或具有法律效力的规范性文件所确定的、旨在保护相对人合法权益的行政程序。行政程序是指实施具体行政行为时法律、法规、规范性文件规定的方式、形式、手续、步骤、顺序、时限等，与行政行为的实体内容相对应。
4.超越职权，滥用职权。超越职权是指行政机关行使了法律、法规没有赋予的权力或行使职权超出了法定的限度和范围。概括来说超越职权可以分为：无权限、层级越权、事务越权、地域越权、内容越权等。滥用职权是指行政机关作出的行政行为在其权限范围以内，在行使的形式上也是合法的，但权力的行使却不符合法律授予行政机关这项职权的目的。法律系赋予行政机关自由裁量权，而又无具体或详尽的规定或限制，主要表现为：不符合法律的目的；明显不适当、不合理或显失公正；武断专横；等等。被诉具体行政行为只要具备以上四种撤销理由之一，即可适用撤销判决。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第70条 行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：
（一）主要证据不足的；
（二）适用法律、法规错误的；
（三）违反法定程序的；
（四）超越职权的；
（五）滥用职权的；
（六）明显不当的。
第71条 人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为。
（撰写人：李小梅）
第六十三条 行政机关作出行政行为时，没有制作或者没有送达法律文书，公民、法人或者其他组织只要能证明行政行为存在，并在法定期限内起诉的，人民法院应当依法立案。
【解释要点】
本条是关于行政机关在作出行政行为时，不制作、不送达决定书的情况下，人民法院能否受理原告起诉的问题的规定。在行政执法过程中，行政机关作出行政行为时，有时不制作、不送达决定书。其中有的是因为行政行为本身是非要式行为（如口头裁定），不需要制作和送达决定书；有的是因为行政机关为避免当被告而故意不制作、不送达决定书；还有的是因为行政机关工作人员以权谋私而不制作、不送达决定书。上述情况均为行政相对一方提起行政诉讼制造了困难。如果要求原告必须提交行政行为要式载体，那么在原告一方不能指明侵害其合法权益的行政行为存在时，人民法院则无法启动对行政行为的审查。因此，原告本应对于行政行为的存在负有证明责任，但在行政机关有过错的情况下，该证明责任应当适度降低。
【适用指南】
人民法院对是否存在被诉行政行为以及被诉行政行为是否由被诉行政机关作出等事实的认定，应当达到清楚而有说服力的标准。在相关事实无法确认的情况下，负有举证责任的当事人应当承担举证不能的法律后果。《行政诉讼证据规定》第4条第1款规定，公民、法人或者其他组织向人民法院起诉时，应当提供其符合起诉条件的相应的证据材料。根据该规定确立的举证责任分配原则，原告在提起诉讼时，应当负有证明被诉行政行为存在以及该行为由被告作出等基本事实的义务。但是，在一定情形下，如果对于原告课以上述证明义务，则违反公平原则。
第一，行政机关在作出行政行为时，不制作、不送达决定书，本身即于法不符。从行政法的一般理论推知，除非在极为特殊的条件下行政机关可以口头作出决定外，行政机关作出行政行为均应采取书面的形式，尤其是行政行为涉及行政相对一方重要的权利义务时，更是如此。这是行政机关行使国家行政管理权的重要性决定的。国家进行行政管理的活动体现着国家权力的威严与庄重，因而在行政管理活动中，要式行为占据了行政行为的绝大多数。这既是为了慎重，也是为了明确，以使双方各自明白彼此在行政法律关系中所享有的权利和负担的义务。因此，行政机关在作出行政行为时，故意不制作、不送达决定书的行为，本身即是违法行为。
第二，从公平的角度考虑不能让行政相对一方承担因为行政机关违法行政造成的不利后果，如果行政机关因其不制作、不送达决定书的违法行为，人民法院即以行政相对一方不能指明该行政行为的存在为由拒绝受理其起诉，则有违公平原则。因为行政机关违法行为在先，该种违法后果不能转嫁到行政相对一方身上。综合上述两点，本条的规定是合乎保护原告诉权要求的。该条规定，原告只要能够初步证明行政行为确实存在，人民法院即应予以受理。
【疑难解答】
对于本条规定是否完全免除了原告的举证责任？答案是否定。本条虽然降低了原告的证明责任，但应注意，对于行政行为确实存在，这时候的举证责仍在原告一方，其必须提供行政行为存在的证据，包括物证、书证、证人证言、视听资料等各种形式的证据，只不过对这些证据需要达到的证明标准要求较低，达到优势标准甚至是或然性标准即可。另外根据行政诉讼法第34条的规定，人民法院有权向有关的组织和个人调取证据。在原告因某些特殊原因无法搜集到证明具体行政行为存在的证据时，法院也可以主动调查取证，弄清原告起诉的具体行政行为是否确实存在，帮助原告实现诉权。
【典型案例】
最高人民法院在（2017）最高法行申6729号行政裁定中认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第49条第3项规定：“提起诉讼应当符合下列条件：（三）有具体的诉讼请求和事实根据。”因此，提起行政诉讼，起诉人应当提供证据证明存在相应的行政行为；行政机关未制作或未送达行政决定的，起诉人可以提供初步成立的证据证明存在被诉行政行为。在一审法院的立案审查中，杨某某并未能提供证据证明存在被诉行政行为，西湖区政府也否认曾作出过被诉行政行为。《中华人民共和国行政诉讼法》第91条第2项规定，当事人的申请，有新的证据，足以推翻原裁定的，人民法院应当再审。在一、二审法院均不支持其主张后，杨某某申请再审，除提交了再审申请书和个人身份证明外，未提供任何其他材料，也未提供任何足以推翻一、二审法院裁定的新证据。杨某某的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第91条规定的情形。遂裁定驳回杨某某的再审申请。
【相关规定】
《中华人民共和国行政诉讼法》
第34条 被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件。
被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。但是，被诉行政行为涉及第三人合法权益，第三人提供证据的除外。
（撰写人：李小梅）
第六十四条 行政机关作出行政行为时，未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道起诉期限之日起计算，但从知道或者应当知道行政行为内容之日起最长不得超过一年。
复议决定未告知公民、法人或者其他组织起诉期限的，适用前款规定。
【适用指南】
本条是关于未履行告知义务起诉期限的规定。
【适用指南】
行政诉讼法制定之初，由于社会对行政诉讼制度的陌生以及诉讼知识的匮乏，因此立法倾向于充分保障当事人的诉讼权利。伴随行政诉讼法20余年的实施，立法背景已经发生变化，当时的立法目的已经不复存在，因此修法过程中，为敦促行政相对人及其他利害关系人及时行使权力，故对起诉期限作了修订。本条是对行政机关未告知诉权前提下，起诉期限的计算的规定。第2款是行政复议决定未告知诉权时，计算起诉期限亦和前款相同。在确定诉起诉期限起算时点时，一方面要考虑切实保护相对人的合法权益，给予必要的、合理的起诉期限；另一方面还要考虑公共利益和行政效率的需要，不能因起诉期限方面的原因而对公共利益造成不必要的损害；此外，还应当考虑行政诉讼法已经实施20余年，人民群众对于所享有的诉权已经有相当程度的了解。鉴于此，本次司法解释仍然延续执行解释的规定，明确行政机关作出行政行为时，未告知当事人的诉权或者起诉期限，致使当事人逾期向人民法院起诉的，其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算，但将逾期的期限，从知道或应当知道行政行为内容之日起，不得超过两年缩短为一年。诉讼法实施以来的审判实践证明，该规定确实在保护相对人诉权方面起到了相当大的作用。
【疑难解答】
[1] 袁杰主编：《中华人民共和国行政诉讼法解读》，中国法制出版社2014年版，第142页。