第二节 应急管理概述
一、应急管理的定义
根据《突发事件应对法》，应急管理就是突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动。其目的是为了预防和减少突发事件的发生，控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害，规范突发事件的应对活动，保护人民生命财产安全，维护国家安全、公共安全、环境安全和社会秩序。
在理解应急管理概念的过程中，要注意以下几个方面：
1.应急管理是一个持续的过程；2.应急管理应该通过对问题的前瞻并推测可能解决的方式，努力减少危机情境的不确定性；3.应急管理一直需要考虑的问题是未来可能发生什么；4.应急管理是一种教育活动，它意味着相关人士必须知晓应急程序的存在并理解程序；5.应急管理应该包括演练，特别是响应和恢复阶段的演练。[1]
二、应急管理的阶段
美国联邦安全管理委员会认为，应急管理包括减缓（Mitigation）、准备（Preparedness）、响应（Response）、恢复（Recovery）四个阶段。对各种突发事件实施有效的应急管理是政府的一项重要职能，突发事件应急管理工作是一项系统工程，政府应急管理过程中各个阶段的主要工作内容如下：
1.减缓阶段，是指政府为了消除危机出现的机会和减轻危机事件的危害所做的各种预防性工作。有的危机是可以预防的，有的危机是无法避免的，但可以通过采取措施减缓危机的危害后果，最为普遍的措施就是做好风险评估工作，及早预测可能面临的风险及危害后果，从而制定和采取相应的预防措施。例如，采取加强建筑管理，使建筑标准达到防震、防火、防飓风的要求；组织水利设施建设以便防洪泄洪；检查排除灾难、事故、疫情隐患。
2.准备阶段，是指政府为了应对潜在危机事件所做的各种准备工作，主要有预警监测、科学研究、信息处理、日常管理等准备工作。例如，广泛收集自然和社会环境中突发事件的征兆信息，发现并跟踪监测各种隐患发展势态，建立预警系统，及时对事态作出准确评估；搭建信息平台，为应急指挥决策提供信息支撑；组织制定应急预案，组织演练活动。
3.响应阶段，是指政府在危机发生、发展过程中所进行的各种紧急处置工作。当危机事件不可避免地发生时，政府的当务之急就是控制事态的恶化，尽可能减少人员伤亡和财产损失，安抚公众情绪，保证社会稳定。危机一旦发生，政府决策者必须立即启动应急预案，采取有效措施，动用各种社会资源，开展现场处置和施救工作，尽快修复已毁损的社会系统，确保社会的稳定和有序。
4.恢复阶段，是指政府在危机事件得到有效控制后，为了恢复正常状态和秩序所进行的各种善后工作。危机势态得到控制后，人们从紧张和失衡状态中恢复后，政府要进行危机后的恢复重建、有关责任的追究、民众心理慰藉和信心恢复、防止危机复发等工作。
三、应急管理的特点
人类在历史发展过程中积累了丰富的应对灾难的经验，所形成的富有实践指导价值的理论思考对当前突发事件应急管理工作依然具有启示意义。例如，在中国历史上，未雨绸缪、防患于未然、居安思危、有备无患等理念都是中国历代防灾备荒经验的体现。
虽然应急的理念自古就存在，但是应急管理作为一门专门的科学研究，却是现代社会的产物。应急管理特点主要体现在以下几个方面：
1.全程性。传统应急管理是滞后的管理，政府在灾前是没有责任的，灾害来了才会有所反应，而现代应急管理是在现代应急管理思想指导下的全过程管理。现代应急管理工作贯穿于应急准备、预案演练、预警预测、应急处置、善后恢复全部过程，环环相套，构成完整的管理链条，而不是仅仅反映在灾后处置。
2.综合性。现代应急管理是一种系统管理，在应对突发事件综合性、复杂性的特征时，通常需要由一个部门牵头实施串联，建立统一的、综合性的应急管理体制，形成有效的工作机制，有效整合应急资源，包括行政管理资源、人力资源、物资资源和信息资源等社会资源。
3.强制性。在应急管理过程中，政府运用行政管理职能，动员各种资源和社会各方面力量开展工作，行使法律、法规赋予的应急管理权限。在处置突发事件时，应急管理的一些原则、程序、方式均异于常态，权力更集中，决策和行政程序更加简化，一些行政行为更具强制性。
4.局限性。突发事件的发生具有不确定性，需要在极短时间内指挥协调做出决策。管理者往往处于紧张急迫的状态，信息掌握不充分，难以全面考虑，加之物资保障难以满足，同时社会公众往往处于恐慌、激动之中，因此管理效果可能存在局限性。
四、应急管理与一般管理的区别
1.应急管理具有明显的时间紧迫性，需要以极快的速度和有效的手段进行管理才能减少损害。因此，对于管理者而言，也需要在最短的时间内迅速正确地作出决策。相比较而言，一般管理的时间较为充裕，可以有充足的时间充分考虑和会商，从容地选择最佳管理措施。
2.突发事件爆发时对管理者而言往往具有信息掌握不充分的情况，在进行应急管理时（尤其是最初阶段）无法对突发事件进行客观全面的了解和分析，在管理中面临很多的不确定性，在管理中做出的决策和采取的措施有可能并不是最完美的，常常留有遗憾。而一般管理可以在充分调查了解后，全面、完整、详细地考虑客体的方方面面，在充分掌握信息的基础上作出决策。
3.应急管理的目的就是消除突发事件带来的危机，并将危害和损失尽可能控制在最小范围。而一般管理的目的往往根据组织职能设置的不同，其管理目标也不尽相同，或是企业实现经济效益的增长，或是学校实现教育质量的提升，或是医院实现救死扶伤的医德要求等。
4.应急管理是一种极端心理状态下的管理，管理主体尤其是决策者、参与者往往处于高度紧张的状态，恐惧、紧张、焦虑、冲突的心态会影响管理者的认知能力、分析能力、判断能力，也会影响到对突发事件管理的效果，而一般管理较少有这种极端的心理状态，相比较而言心理压力较小。
5.应急管理的应对常常是非程序性的，出乎意料、无章可循，因此必须灵活应变、突破常规、另辟蹊径，根据事件的具体情况及事态的发展演变不断作出调整。而一般管理常常可以按部就班、按章办事，依照常规程序进行管理。
从上述比较中我们认为，突发事件应急管理作为管理活动的一个分支，既具有一般管理活动的共同属性，也具有自身的特殊性质和特点。
[1] William L.Waugh， Jr.and Ronal Johnny， Handbook of Emergency Management： Programs and policies dealing with major hazards and disasters， Greenwood Press， 1990.