第一节 突发事件概述

一、突发事件的定义

突发事件一词在各国立法上名称不一，近似的提法有“紧急事件”“紧急情况”“非常状态”“特别状态”等，还包括一些狭义上的“戒严状态”“战争状态”等。比较有代表性的相关定义是欧洲人权法院对“公共紧急状态”的解释：“一种特别的、迫在眉睫的危机或危险局势，影响全体公民，并对整个社会的正常生活构成威胁。”学者们对此也从不同角度进行界定、解释，基于学者不同的研究角度和出发点，其准确含义并不统一。该现象在相关法律规定中亦是如此，例如，“突发事件”在我国《刑法》第277条中的含义与“自然灾害”并列，而《人民警察法》第17条第1款中规定：“……对严重危害社会治安秩序的突发事件，可以根据情况实行现场管制”，《国防交通条例》第53条规定：“……特殊情况，是指局部战争、武装冲突和其他突发事件……”。直至2007年8月30日我国颁发《突发事件应对法》后，在应急管理领域，突发事件的概念得以统一和明晰，即指“突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件”。

二、突发事件的特征

现实生活中，突发事件形态各异、变化诡谲。但纵观各种突发事件，大都具有爆发突然、起因复杂、蔓延迅速、危害严重、影响广泛的特点。具体而言，突发事件有以下几方面的共同特征：

1.突然性。一般事件的形成通常有一个由量变到质变的萌生、形成和发展的过程，使人们可以从容地了解、掌握、处理事件。但突发事件由量变到质变过程很快，具有非常明显的突发性特点。因此，对于突发事件发生，于什么时间、什么地点、以什么样的方式发生，以及原因、程度、发展趋势等情况，人们都难以准确地把握。与此同时，事发的突然性会造成短时期内事件信息的高度缺失，使得信息掌握不充分，因而造成救助主体无法及时而迅速地采取最初应对措施，无法明确所需的救助资源并实现资源的配置。另外，突发事件的突然性使它在较短的时间内会迅速成为社会关注的焦点和热点，并产生巨大的震撼力和影响力。

2.危害性。从某种意义上说，突发事件以人员伤亡、财产损失为标志。不论什么性质和规模的突发事件，都会不同程度地给国家和人民造成政治、经济上的损失或精神上的伤害，都会影响政治局面的稳定、破坏经济建设、危及正常的工作和生活秩序，甚至威胁人类的生存。突发事件造成的损害有直接损害和间接损害，这种损害性不仅体现在人员的伤亡、组织的消失、财产的损失和环境的破坏上，而且体现在突发事件对社会心理和个人心理所造成的破坏性冲击，并进而渗透到社会生活的各个层面。突发事件越是严重，其危害范围和破坏力就越大，所造成的危害会在短时间内大范围蔓延，滋生出更严重、更广泛的危害。

3.不确定性。突发事件在发生的时间、地点等方面具有不确定性的特征，同时其发展过程也是不确定的。突发事件爆发后会受到很多偶然因素的影响，很多后续的发展难以预测。由于突发事件这种瞬息万变的状态，使得应急管理的应对措施需要依靠非程序化决策。

4.复杂性。首先，造成突发事件的原因相当复杂。有纯自然因素造成的突发事件，有人为因素造成的突发事件，还有自然因素和人为因素共同影响而造成的突发事件。其次，突发事件的后果是复杂的。突发事件影响的地域往往比较广，涉及的人员比较多，还往往引起多米诺骨牌效应和涟漪效应，这种连锁反应带来的直接后果就是突发事件变得更加复杂。

三、突发事件的分类与分级

1.分类

突发事件的分类是根据事件的特征，把各种突发事件划分为不同的类别。由于不同突发事件发生的原因、处置的措施、技术手段以及责任部门都不相同，因此分类的目的在于明确责任体系，更加便捷地处置专业性、技术性的突发事件。分类是应急管理工作的基础，只有首先确定事件的类别，才能更快地找到处理问题的应对方案。认真研究和合理确定突发性事件的分类，对于明确责任、制定预案、科学组织、整合资源具有重要意义，是做好突发性事件应对和处置的基础性工作。

依据不同的判断标准，可以把突发事件划分为不同的类型：

例如，按其影响的地域范围划分，可以分为全球性、全国性以及地区性三类。全球性突发事件是由环境、难民、毒品等全球性问题引发出来的全球化产物，例如全球气候变暖、臭氧层空洞、毒品集团跨国界犯罪、SARS疫情、互联网危机等就属于这种类型的突发事件。全国性以及地区性突发事件，如美国的“9·11事件”、日本大阪神户大地震、我国的汶川地震等。

例如，按其性质划分，可以分为政治性突发事件（如政变、选举纠纷、政治动乱等政治失序现象）、经济性突发事件（如亚洲金融风暴、美国1929年的经济危机等）、民族宗教突发事件（如印度教派冲突、美国洛杉矶1965年和1991年的骚乱等）、生态性突发事件（如沙漠化、核泄漏、疯牛病）等。

2006年1月8日国务院发布的《国家突发公共事件总体应急预案》对突发公共事件的分类如下：

表1-1 突发事件的种类

2.分级

将突发事件划分为不同级别而采取不同级别的应急措施是各国应急管理的共同经验。我国《突发事件应对法》中将突发事件分为特别严重（Ⅰ级）、严重（Ⅱ级）、较严重（Ⅲ级）和一般严重（Ⅳ级）四级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色进行预警和分级管理。针对不同级别的突发事件需要采取不同的应急措施，因此将突发事件分级的目的在于规定我国各级人民政府对突发事件的管理范围，即不同级别的突发事件由相应级别的政府进行控制：（1）一般严重（Ⅳ级）突发事件，表示其影响局限在社区和基层范围内，可由县级政府控制；（2）较严重（Ⅲ级）突发事件，表示后果严重，影响范围大，发生在一个县以内或是波及两个县以上，超出县级政府应急能力，需要动用市有关部门力量方可控制；（3）严重（Ⅱ级）突发事件，表示其规模大，后果特别严重，发生在一个市以内或是波及两个市以上，需要动用省级有关部门力量方可控制；（4）特别严重（Ⅰ级）突发事件，表示其规模极大，后果极其严重，其影响超出省级范围，需要动用全省的力量甚至请求中央政府增援和协助方可控制，其应急处置工作由发生地省级政府统一领导和协调，必要时（超出地方处置能力范围或者影响全国的）由国务院统一领导和协调应急处置工作。