第二节 应急管理体制

一、应急管理体制的内涵

应急管理体制是指为保障公共安全，有效预防和应对突发事件，避免、减少和减缓突发事件造成的危害，消除其对社会产生的负面影响，而建立起来的以政府为核心，其他社会组织和公众共同参与的组织制度体系。

2007年11月1日起施行的《突发事件应对法》明确规定，国家建立“统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理”为主的应急管理体制。2006年4月，设置国务院应急管理办公室（国务院总值班室），承担国务院应急管理的日常工作和国务院总值班工作，履行值守应急、信息汇总和综合协调职能，发挥运转枢纽作用。根据规定，我国把突发事件主要分为四大类并规定相应的牵头部门：自然灾害主要由民政部、水利部、中国地震局等牵头管理；事故灾难由国家安全生产监管总局等牵头管理；突发公共卫生事件由卫生行政部门牵头管理；社会安全事件由公安部牵头负责。最后，由国务院办公厅总协调。

2014年1月24日我国成立了“国安委”，全称为“中国共产党中央国家安全委员会”。中央国家安全委员会由习近平任主席，李克强、张德江任副主席，下设常务委员和委员若干名。中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构，向中央政治局、中央政治局常务委员会负责，统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。从我国应急管理工作的角度来看，国安委的成立提高了国家突发事件应急管理的协调层级，为应急管理的决策提供了有力保证，有利于统筹国内与国际、军和民、党和政及各部门的应急力量，将最大限度地避免部门利益的相互消耗，保证应急管理体制的高效运转。

2018年3月13日，国务院机构改革方案由第十三届全国人民代表大会第一次会议批准，设立中华人民共和国应急管理部。这标志着中国应急管理形成合力，迈入现代国家应急治理的新阶段。

应急管理部将国家安全生产监督管理总局的职责，国务院办公厅的应急管理职责，公安部的消防管理职责，民政部的救灾职责，国土资源部的地质灾害防治、水利部的水旱灾害防治、农业部的草原防火、国家林业局的森林防火相关职责，中国地震局的震灾应急救援职责以及国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国务院抗震救灾指挥部、国家森林防火指挥部的职责整合，作为国务院组成部门。公安消防部队、武警森林部队转制后，与安全生产等应急救援队伍一并作为综合性常备应急骨干力量，由应急管理部管理，实行专门管理和政策保障，制定符合其自身特点的职务职级序列和管理办法，提高职业荣誉感，保持有生力量和战斗力。

按照分级负责的原则，一般性灾害由地方各级政府负责，应急管理部代表中央统一响应支援；发生特别重大灾害时，应急管理部作为指挥部，协助中央指定的负责同志组织应急处置工作，保证政令畅通、指挥有效。应急管理部要处理好防灾和救灾的关系，明确与相关部门和地方各自职责分工，建立协调配合机制。与此同时，考虑到中国地震局、国家煤矿安全监察局与防灾救灾联系紧密，划由应急管理部管理。

应急管理部的职责定位是防范化解重特大安全风险的主管部门，健全公共安全体系的牵头部门，整合优化应急力量和资源的组织部门，推动形成中国特色应急管理体制的支撑部门，承担提高国家应急管理水平、提高防灾减灾救灾能力，确保人民群众生命财产安全和社会稳定的重大任务。

应急管理部的成立，对于构建统一指挥、权责一致、权威高效的国家应急体系具有非常重要的作用，有利于保障人民生命财产安全和社会稳定，是人民和时代发展的需要。另外，《突发事件应对法》没有明确的执法部门，在实践中都由各级政府负责。新组建的应急管理部应当是《突发事件应对法》的主要执法部门。

二、应急管理的组织体系

高效有力的组织体系是应急管理的根本保证。当前，应急管理主要是各级政府及相关部门的责任，这在任何一个国家都不例外，但是政府不是唯一的应急管理组织，随着社会的发展和应急管理组织体系的完善，我国政府在应急管理中经历了“全能者”“领导者”“协调者”三个阶段的变化，当前包括政府、社会及公众在内的多元协作结构成为现代应急管理组织体系正在日益形成。

《国务院关于全面加强应急管理工作的意见》（2006年）指出，要构建全社会共同参与的应急管理工作格局，形成社会共同参与、齐心协力做好应急管理工作的局面，这标志着我国政府主导下的多元化应急管理模式的形成。

政府主导下的“多元协作”应急管理模式是以政府系统为界线，划分为两个部分：一是政府内部协作系统，二是政府与社会协作系统。^[2]

政府内部协作系统是应急管理多元协作格局的核心部分，包含横向和纵向两个层面。横向层面包括三个部分：

一是政府不同职能部门之间的协同运作即跨部门管理。参与应急管理的政府职能部门有：（1）履行应急管理职能的部门，如应急管理部门、公安机关、民政部门、医疗卫生部门、环境保护部门等。（2）公共安全危机涉及的单位主管部门。（3）不同类型的突发事件性质对应的管辖部门。（4）技术支持和保障部门，如交通、气象、物资、通信、商业等部门。尽管不是每一起突发事件的应急处置都需要以上所有部门参与，但在应急管理多元协作过程中，必须事先明确各部门机构的职责权限，统筹协调，合理配置资源。

二是政府与武装力量之间的协同运作。武装力量主要包括人民解放军和武装警察部队。

三是政府与专家组之间的协同运作。各级别和专业的专家组可根据实际需要临时设立，主要为经营管理通过决策建议，必要时参加应急管理处置工作。

政府内部协作系统的纵向层面以行政组织层次为分界构建，包括中央与地方政府之间的协作、省际政府间的协作、省内政府间的协作。

政府与社会协作系统包括三个部分：一是政府与非政府组织的协作系统，二是政府与企业之间的协作系统，三是政府与公众的协作系统。相比较而言，当前我国政府与社会协作系统有很大的发展空间。

三、应急管理的主体与职责分工

1.政府及其职责

我国政府一向把保护国民的生命、财产当作一切工作的重心。面对风险社会的挑战和公众日趋突出的安全需求，作为公共利益代表和公共权力掌控者的政府对公共安全责任重大。目前，我国应急管理的模式是政府主导下的多元化管理体系。政府应急管理职能可概括为三个方面^[3]：第一，构建突发事件信息共享平台，疏通危机信息沟通渠道，实现危机管理过程中的信息整合。第二，以地方政府为中心建立内部系统和外部系统、横向层面和纵向层面协调联动的弹性链接机制，调整权责结构、优化组织结构。第三，完善应急管理制度体系，强化制度能力建设。其工作职责主要集中反映在对规范制度、监管制度、问责制度和信息披露制度等方面的建设管理中。

除此之外，政府在应急管理中的具体职责，体现在应急准备、预防、处置、恢复的各阶段中。

2.企业、事业单位及其职责

近年来，由于种种原因，企业、事业单位内部不安定因素增加，突发事件时有发生，呈现出阶段性和多发性的态势，特别是一些高危产品的生产、储存企业，一直是安全生产管理的对象，由其引发的重大责任事故已成为影响政治稳定和社会安定的一个十分突出的问题。按照“谁主管、谁负责”和“属地管理”原则，当前企事业单位在应急管理中的主要责任有^[4]：（1）结合日常的治安保卫工作，加强风险与危机意识，积极做好事故预防和风险源排查工作，早发现、早调控、早处置，防患于未然；（2）加强单位内部重点部位的保护，对内部安全事故及其他突发事件积极处置；（3）依法参与突发事件报告和救援；（4）制定完善本单位应急预案；（5）在政府统一领导下，加强与周边单位及有关部门治安联防和应急管理工作。

四、公安机关在应急管理工作中的职责

公安机关虽然隶属于政府职能部门，但是又不同于一般的政府职能部门。公安机关是人民民主专政的重要工具，是担负我国治安行政管理和刑事司法任务的专门机构。在我国现行体制下，在公共危机事件发生时，公安机关及其人民警察队伍具有人员最集中、集结最迅速、行动最有力的优势，是政府机构突发事件应对体系中的一支不可替代的重要力量^[5]。当前，结合应急管理各阶段的要求，综合国内实际情况和国外应急处置的实践，公安机关主要承担四项任务^[6]：一是负责处置重大暴力犯罪，二是负责处理重大火灾、道路交通事故等公共安全事故，三是负责维护各类重大突发事件应急处置现场治安秩序，四是同其他有关部门一道参与重大自然灾害抢险救援。

从法律框架和应急管理体系的相关规定看，公安机关当前在参与应急管理事务过程中的主要职责^[7]包括以下三个方面：

（1）积极参与国家大规模应急救援和应急处置。在2008年“5·12”四川汶川地震、2010年“4·14”青海玉树地震中，公安部以最快的速度从全国各地调集数万警力奔赴灾区抢救生命，成为国家抢险救灾的主力军之一。在2008年西藏拉萨“3·14”事件、2009年新疆乌鲁木齐“7·5”事件中，公安机关果断采取措施，坚决制止违法活动，有力地维护了国家安全和社会稳定，成为处突防暴的拳头力量。公安机关还积极参与国家重大公共卫生突发事件处置工作，在SARS病毒侵袭和甲型H1N1流感疫情等重大突发公共卫生事件中发挥了重要的作用。

（2）积极参与地方应急救援和应急处置。公安机关按照就地、就近、就便的原则，参与地方应急救援和应急处置，成为地方政府在应急事务管理中的主要力量。重大暴力犯罪、恐怖袭击活动等突发公共安全事件，重大火灾、道路交通事故等公共安全事故，一般都由地方公安机关在管辖范围内依法进行处置。发生在局部地区、非国家级响应的重大自然灾害、重大突发安全事故，当地公安机关总是在第一时间组织力量赶赴现场开展救援。

（3）积极做好常态下的应急处置和接报警救助工作。公安机关建立了一套以110指挥中心为龙头的应急指挥系统，110指挥中心实行24小时应急值守，不仅负责对重大紧急突发事件的应急处置，而且负责全天候处理公民紧急报警事件。110指挥中心就地转为地方政府应急指挥中心，由地方政府负责人负责指挥处置。

五、我国应急管理体制的完善

我国现行的应急管理体制，大部分传承于原有的计划经济体制，根据危机的类别由相应部门进行垂直管理，缺乏独立和常设的危机管理协调机制。由于体制和机制的限制，往往导致权力集中、协调困难、决策缓慢等问题，体制建设亟须得到进一步完善。

第一，从组织管理看，应急管理存在着部门化倾向，各应急管理部门的垂直管理较为完备，但各部门之间的职责分工关系并不十分明确，职责交叉和管理脱节现象并存，协调力度不够，协同性较差。

第二，在各级政府之间应急管理职责的划分、应急响应过程中条块部门的衔接配合等方面，还缺乏统一明确的界定，尚未完全形成职责明确、规范有序的分级响应体制。在实践中，应对公共危机原则上是“小灾靠自救、中灾靠地方、大灾靠国家”，但由于条块应急管理职责划分并不清晰，经常出现条块衔接配合不够、管理脱节、协调困难等问题。

第三，目前的信息管理体制基本是复制于行政管理体制，逐级管理、对上负责、随意性强、共享性低。这种体制与应急管理的要求不合，是发生信息瞒报、缓报、漏报现象的体制性原因。各个应急管理信息系统相互分割，缺乏互通互连，难以实现信息资源共享，是导致综合性的信息分析和研判不足，综合评估和预测预警欠缺的体制性原因。^[8]