第三节　实证分析：北京地铁四号线案例

实践中很多公私合作的案例都是同时包含以上多种具体合作形式的，笔者在此以北京地铁四号线为例加以说明（图2﹒4）。地铁四号线是北京为了迎接奥运，加快建设轨道交通的需要采用公私合作方式吸纳民间资本参与基础设施投资建设的重要实例。

北京地铁四号线由北京市基础设施投资有限公司（简称基础设施公司）与香港地铁公司、北京首都创业集团有限公司（简称首创集团）合作成立公私合营公司（简称PPP公司），获特许经营列车及机电设备的投资建设和四号线运营，成为国内首例以PPP模式运作的地铁项目。项目所有投资建设任务被划分为A、B两部分。A部分占总投资的70%，约107亿元，包括征地拆迁、土建工程、轨道、人防工程等，其投资与建设由基础设施公司负责。建成后该部分资产以使用权出资和租赁两种方式提供给PPP公司使用，其中以使用权出资的资产部分简称A1，租赁的资产部分简称A2。B部分占总投资的30%，约50亿元，包括车辆、自动售检票系统、信号和通信、空调通风、给排水和消防、自动扶梯和电梯、控制设备、供电设施等机电设备的购置和安装。香港地铁持股49%，政府投资方（首创集团和基础设施公司）持股51%。北京市政府通过特许经营协议授予PPP公司地铁四号线30年的特许经营权，并规定了线路的建设标准、运营标准和特许期结束后的项目设施移交标准，特许经营期内特许权不得转让。基础设施公司与PPP公司签署租赁协议，将A2租赁给PPP公司使用。在项目的成长期，实行象征性的租赁价格可为PPP公司实现合理的投资收益提供保障，而在项目的成熟期，通过增减租金，可分担部分客流风险，亦可收回部分政府投资，避免PPP公司产生超额利润。基础设施公司与有关工程承包公司签订承包协议，将A资产建设的完工风险以完工担保的形式转移给工程承包公司。项目参与方的强强组合使本项目成为国内实施PPP模式的成功典范。

在该案中，由香港地铁与政府投资方共同出资建设一个PPP项目公司采用的就是典型的机构型公私合作的方式。虽然在此案例中，参与投资的“公部门”是基础设施公司与首创集团，并不属于传统意义上的公部门，但是很多时候，政府参与基础设施的投资建设，并不直接以政府自身的名义为投资主体，而是透过设立国有企业来完成投资建设和经营。全国各地设立的国有资产投资公司就是典型的以私法方式设立代表政府参与投资建设的部门。按照代理理论或者透明性理论，若某类国有企业系代理国家完成基础设施建设的投资，或者由于该类参与市场活动的主体受到国家政策导向和管控程度很高，可以透过它们发现其背后国家的身影，则这些主体完全可以被认定为属于公部门。与此同时，由北京市政府对该项目公司进行特许经营权的授权则又属于典型的契约型公私合作方式。实务中，特许经营权的授予可能是由政府直接进行的，也可能是由某一政府的业务主管部门进行的，有的时候也不排除由某些公用企业授权，但都不影响特许经营的实质性内容。另外，本案例中还提到基础设施公司将A部分工程承包给工程承包公司，这又属于契约型公私合作中委托模式下的合同外包形式。这种类型的合同外包在实务中不计其数，传统的行政法领域也无法对其有更多的着墨。在本书中，笔者虽也将其纳入公私合作的方式（因为这种类型的交钥匙合同也存在公私部门间的风险分担），但并不属于本书讨论的重点。

注释

[1]上述关于地铁四号线的合作结构描述参见邵瑞、张建高：《准公共产品领域公私合作伙伴关系研究》，《合作经济与科技》2008年12月号下。