第二节 公私合作的开展程序及类型
一、开展程序
以下将从纵向对具体的公私合作过程进行描述，以呈现PPP典型的发展过程。
一般每个PPP项目都需要经过筹划、鉴别、评估、合同或其他文件设计、合作方协商、执行各阶段。[1]目前，我国在PPP项目执行指南中列举的开展步骤包含项目发起、项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交。两种流程基本类似，只是后者明确了采购流程，使项目推进程序更加明确。
（一）筹划
筹划是对要进行的政府任务进行性质定位，分析论证PPP模式的可能性。在英国，相应的论证包括了以VFM（Value for Money）为目标的资金最大使用效益论证，通过前期的预算和概算，结合以往项目的经验，比较PPP模式的优劣。除了效益方面的考虑，还需要了解当前法律环境下项目的可行性，很多时候法律制度的优劣将严重影响效益的可估算程度。
（二）鉴别
鉴别是在确定适用PPP的情况下，具体考察适用哪一种PPP模式，这需要结合项目的实际情况来确定。如项目对产权比较敏感，属于政府严格控制的领域，则不能出现机构型的合作模式，由社会资本参与其中。又如项目本身没有盈利的可能，不能向社会公开收费，如无收费公路，则应列入非经营性项目，由政府为主要出资方，考虑由私部门代建或参与运营。需要指出的是，目前，官方已经倾向于不采纳代建方式开展合作，四部委《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财综〔2012〕463号）对BT（Build‐Transfer，也称代建）做出了严格限制。此外，浙江省发改委、浙江省财政厅《关于进一步加强浙江省政府性投资项目融资建设管理指导意见》（浙发改法规〔2014〕570号）中也提到要审慎稳妥运用BT等政府性债务融资建设模式。
（三）评估
评估是根据选定的PPP模式，进行具体的财务、经济和风险分析，对项目运转情况作出预期。
（四）合同或其他文件设计
此阶段要对PPP运作流程作出设计，成立专门的指导机构，组织专家部署方案，拟定公私合作合同初步文本或者招标文件。
（五）合作方协商
该阶段的主要工作是根据既定程序选定合作对象，签订合同。合作方竞争程序是关键，选定合作对象后，往往允许就合同结构和内容再行商议，视具体的采购类型而定。
（六）执行
执行是私人部门正式开始参与设计、建设、运营等过程中的某部分，获得合理利润，政府同时对私人部门展开监督的阶段。政府通常以中期评估、接受投诉等方式保证合同持续得到履行。
二、公私合作的类型
公私合作虽然内涵宽泛，但仍有类型化的可能。除了上述纵向的描述，以下结合类型化的方式从横向对PPP加以分析。
（一）类型化的可能
公私合作由于其结构的复杂性和形式的多样性，可以有多种分类形式，笔者认为如下这种分类最有意义。基本上PPP可以区分为机构型（Institu‐tionalized PPP）和契约型（Contractual PPP）两类。机构型公私合作指公私部门合资组成公司，或由私部门参与既有之国有公司，再经由委托经营者模式，接受委托办理行政任务。这又被称为组织型PPP。[2]契约型PPP主要由公部门透过契约来确保欲达成的目的及尽到监督的义务。这其中又可以分为委托模式和许可模式（见图2﹒2）。[3]前一模式中私部门直接从公部门取得相关费用，而后者是从第三人处取得费用，一般指使用者付费的状况。
我国开展的部分国有企业股份制改革和民营化改制，如果其进行的是提供公共产品的活动，可以归入机构型公私合作的范畴。而更加典型、更吸引眼球的是契约型的公私合作，其产生的行政法问题更多，涉及面更广。如在德国，20世纪90年代较注重机构型公私合作的讨论，但如今主要针对契约型PPP展开讨论。[4]本书也将大量探讨契约型公私合作，并将主要从行政协议的角度加以分析和讨论。事实上很多合作模式是契约型与机构型的混合模式，如由公私部门合资建立一个项目公司，再由公部门授权其特许经营，在这个结构中，项目公司就属于机构型公私合作中的合作机构，而特许经营合同就符合了契约型公私合作的特征。
另我们若试图将公私合作的类别与民营化分类相互对照，将进一步发现两个范畴之间的联系（见表2﹒3）。
此外，PPP按照私人参与的不同程度和合约形式的差异可以分为以下种类（见表2﹒4）[5]：
除以上几种最基本的种类之外，还有更多的合作类型，包括BLT（建设—租赁—移交）、BLTM（建设—租赁—移交—维护）、BTO（建设—移交—运营）、BOOR（建设—拥有—运营—拆除）、BOOT（建设—拥有—运营—移交）、LROT（租赁—更新—运营—移交）、DBFO（设计—建设—融资—运营）、DCMF（设计—建造—管理—融资）和DBFOM（设计—建设—融资—运营—管理）。[7]
这种分类方式将合作过程切分为设计、融资、建造或更新、运营、管理等几大阶段，又加入产权移交、租赁关系等要素，经不同的排列组合呈现出以上多种合作模式（光谱式分布可参见图2﹒3）。由此可见，公私合作中基础设施建设的资本投入和融资可能由公部门完成（如租赁模式），也可能全部由私部门完成（如BOO），还有可能是公私部门一起合作完成（如JV），而设施的产权可能存在由私部门到公部门的移交过程，也可能自始至终都由公部门或私部门享有，因而投资主体或产权已无法作为是否存在公私合作的判断标准。不论私部门参与的部分有多少，体现共同分担风险的合同安排都属于公私合作的范畴。
（二）机构型公私合作和契约型公私合作
如上文所提到的，公私合作呈现出似乎无穷无尽的合作类型和模式，使得对其描述和把握显得十分困难。这里将沿用机构型（Institutionalized PPP）和契约型（Contractual PPP）两种分类方式，分别加以描述。如上所述，机构型公私合作指公私部门合资组成公司，或由私部门参与既有之国有公司，再经由委托经营者模式，接受委托办理行政任务。一般而言，这种合资公司的形成过程都是由政府出售股权达成的。出售的对象包括公众、风险投资者、管理层甚至是消费者集团。如1987年美国将联合铁路运输公司股份向公众公开发售。向管理层出售也很普遍，英国国有卡车货运公司就是将其资产出售给管理层。而出售企业资产给使用者或者雇员的例子，则如非洲一些国家将农村电网或供水设施出售给当地使用者合作社。[9]萨瓦斯这样评论：“国企在发展中国家扮演更重要的角色，是国有企业是发展经济的捷径这一社会主义观念的遗产。全世界1987年已有1 269个国有企业完成了政府撤资，其中80%发生在发展中国家。”[10]最近，政府又力推“混合所有制”，“除极少数企业保持国有独资外，其他都要以混合所有制为企业的主要组织形式，但要视国企的功能确定合适的国有股权比例。未来将鼓励民资以货币、实物、知识产权、土地使用权等法律和行政法规允许的方式参与国企改制重组”[11]。这种改革承袭了引入社会资本、改变国资垄断的思路，仅从股权角度而言，构成机构型公私合作；但从本质上而言，公私合作往往是就单个项目进行的有明确产出的设计，其结构较为复杂，私部门承担的功能、对价、双方风险都是经过严格规划、限定的，因此，单纯的股权合作不构成机构型公私合作的典型形态，只是在外观上较为接近，仅属于广义上公私合作。
契约型PPP主要由公部门透过契约来确保欲达成的目的及尽到监督的义务，它包括委托模式和许可模式。在本书的论述框架下，委托模式主要是指公共产品的外包。从政府建设工程的外包，到某些市政服务的合同外包，如垃圾收集、道路树枝修剪等服务的外包，甚至公部门后勤服务委托私部门提供都属于此种委托模式。当然，委托外包既可能是纯粹地将产品和服务的提供职能外包，由公部门付费；也有可能是委托私部门经营有关业务，由私部门自负盈亏，某些情况下还需要上缴部分盈利收入。政府部门事实上在多种层面介入市场，从事经营活动[12]，这点在我国的情况更为明显。由于意识形态的影响，我国社会主义改造完成后，几乎见不到私有制的身影，企业都是清一色的国家所有制或集体所有制。商店、工厂、宾馆甚至澡堂都是公有的。经过多年的发展，很多国有企业到后期经营不善，负债累累，面临严重亏损，成为吸收国家补贴的无底洞。我国在20世纪90年代开始的以“抓大放小”为指南的大规模国有企业改革[13]过程至今历历在目。很多国企更是承担了许多社会功能，如企业办幼儿园、学校、医院、宾馆等，在改制期间，这些社会功能大部分都通过委托经营的方式外包给私人部门。
许可模式是指政府授予某一私人组织直接向公众出售其服务或产品的权利（通常是排他性的权利）。私部门通常为此向政府付费。萨瓦斯将涉及公共场域的使用，如领空、街道、地下空间等的许可和租赁——私营企业租用政府的有形资产从事商业活动——都称为特许。事实上这个关于许可的界定并不明晰，容易与委托经营造成混淆。另一种关于特许的表述是：“特许经营是指行政部门也称经营权发租方，将一公用事业经营权交给一私人机构（有时是公立机构），即经营权承租方，由其通过对用户征收租金等手段以及其它有利条件，对所承租的公用事业进行开发管理，自负盈亏，并承担各种风险。”[14]以上界定都过于宽泛，不够严谨，未能反映出特许的实质。实务部门对特许经营的界定反而能为我们提供更为清晰的指引：基础设施领域的特许经营是指政府为项目的建设和经营提供特别行政许可，由民间资本作为项目的投资者安排融资、承担风险、开发建设、获取回报。[15]笔者以为，特许的本质特征在于其受制于政府部门的特别许可权限，即政府部门在该领域实施了进入规制，只有经过特别许可才得开展经营。我国《行政许可法》第12条第2项是关于可以设定许可范围的规定，即“有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等需要赋予特定权利的事项”。该项一般被学界认为是政府特许权的法理基础，即对于上述这些领域，政府设置一定的准入资格，而一旦符合了这些资格，获得特许权，就获得在一定范围内独占经营的权利。这种由于特许制度而产生的垄断经营往往会带来收益的保证，从而也是政府开展公私合作，增加收入的重要渠道。当然特许在更多时候是基于产业自然垄断的属性形成，而非通过授权人为建构的。如供水产业由于自身的特性，必须具备一定的规模，才能产生经济效益，而开放竞争则不符合产业经济本身的规律。同时由于管网的建设本身需要极大的前期投入，且不具有转变用途的可能，巨大的沉淀成本和投资也使得一般的企业无力参与。因此获得许可的私部门通过一定范围的独占经营权参与投资、建设、经营中的部分或全部，向公众收取费用以弥补投资获得盈利，并向政府交纳一定的特许权利金，便是典型的特许过程。特许可以说是公私合作最为常见的形式，也是分析公私合作模式中最重要的一环。世界上很多著名的公私合作案例都是通过特许的方式展开的，如连接英法的海底隧道项目，作为目前为止世界上投资最大的PPP竣工项目，就是通过特许建成的。整个项目历时8年多，耗资约100亿英镑。1986年3月英、法政府与欧洲隧道公司正式签订协议，授权该公司建设和经营欧洲隧道55年（后来延长到65年，从1987年算起）。到期后，该隧道归还两国政府作为联合业主。协议还规定两国政府将为欧洲隧道公司提供必要的基础设施，并且该公司有权执行自己的商业政策，包括收费定价等。该项目被撒切尔首相看作“私人部门有能力建设大规模工程的标志”[16]。
注释
[1]王梅等主编：《市政工程公私合作项目（PPP）投融资决策研究》，第31页以下。
[2]该分类参见我国台湾地区“行政院”公共工程委员会0960291号研究报告：《欧盟地区公私合伙（Public Private Partnerships）政策推动历程与现况之研究》，第3－7页。
[3]参见上书，第3－8页。
[4]该分类参见我国台湾地区“行政院”公共工程委员会0960291号研究报告：《欧盟地区公私合伙（Public Private Partnerships）政策推动历程与现况之研究》，第3－23页。
[5]以下分类及其描述参见〔英〕达霖·格里姆赛、莫文·K．刘易斯：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，济邦咨询公司译，第9－10页。
[6]Rondineili，D﹒，“Public‐Private Partnerships”，in C﹒Kirk‐patrick，R﹒Clarke＆C﹒Polidano，Handbook on Development Policy and Management，（Edward Elgar 2002）．转引自〔英〕达霖·格里姆赛、莫文·K．刘易斯：《公私合作伙伴关系：基础设施供给和项目融资的全球革命》，济邦咨询公司译，第10页。
[7]更多类似的分类可参见余晖、秦虹编：《公私合作制的中国试验》，第53页以下表1－3；王守清、柯永建编著：《特许经营项目融资（BOT、PFI和PPP）》，第18页以下。
[8]这三个例子参见〔美〕E﹒S﹒萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，第254页。
[9]Cento Veljanovsky，Selling the State：Privatisation in Britan，（Weidenfeld＆Nicolson 1987），136-137．转引自〔美〕E﹒S﹒萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，第131页。
[10]Charles A﹒Lave，“The Private Challenge to Public Transportation—An Overview，”in Charles A﹒Lave ed﹒，Urban Transit：The Private Challenge to Public Transportation，（Pacific Institute 1985），16．转引自〔美〕E﹒S﹒萨瓦斯：《民营化与公私部门的伙伴关系》，周志忍等译，第196页。
[11]王维丹：《国企混合所有制时间表已定2020年基本完成股权多元化改革》，见http：／／wallstreetcn．com／node／107088，2018年11月12日最后访问。
[12]如埃及名义上是禁酒的伊斯兰国家，但政府却拥有并经营酿酒厂，还拥有和经营可口可乐工厂。在美国，政府拥有高尔夫球场、电台、公墓、饭店、成人书店和实际上的色情场所。
[13]国企改革的历程参见陈国恒：《国有产权制度改革研究》，中国社会科学出版社2004年版，第二章。
[14]徐宗威：《法国城市公用事业特许经营制度及启示》，《北京天则经济研究所公用事业研究中心参考资料》第8期，见http：／／www．ccppp．org／，2016年12月1日最后访问。
[15]郭励弘：《民间投资城建与特许权经营》，《经济参考报》2004年10月20日。该作者进一步指出特许（franchise）经营与特许权（concession）经营是两个不同的概念。特许经营是指特许人与受许人之间有契约关系，特许人提供拥有产权的商业技术和经营诀窍并对受许人进行培训，受许人交纳一定费用取得使用权。典型例子是连锁店。特许权经营则是政府对特定产业的一种规制手段，以特别授权的方式批准所选派的经营者进入市场。典型例子是银行业的准入、美国禁酒时期的酒商许可。在本书范围内，属于公私合作形式的即为特许权经营，为叙述方便，下文中不再加以区分，特许或特许权在同一意义上交替使用。
[16]姜红德：《公私合作模式的国际经验借鉴》，见天则经济研究所公用事业研究中心网站，http：／／www．ccppp．org／，2015年1月3日最后访问。