第一节 粮食市场主体：以粮农与粮食经营者为视角

我国正在进行发挥市场决定性作用的粮食流通全面市场化改革。在全面市场化改革背景下，粮食市场主体包括粮农、粮食投资者、粮食经营者、粮食消费者等。其中，粮农是首要的粮食市场主体，要自我提升建设新型职业农民，不断满足现代粮食产业的发展要求。广义的粮食经营者涵括粮食生产与粮食消费之间的中间阶段，真正体现“多元化”的主体特征。本节着重以粮农、粮食经营者为例探讨粮食市场主体。

一、粮农：新型职业农民培养

“农民”是一个广义的概念，包括农林牧渔各个领域的生产者。从农民经济学出发，“农民是家庭农业生产者，其特征是部分地参与不完全的市场”^[1]。粮农专指粮食生产者，是狭义的“农民”概念。有学者建议，“把农业资源尽量集中到具有经营积极性和经营能力的少数农民手中，发展自立型专业农业”^[2]。这种思维是走精英粮农路线，不符合我国国情。我国是世界上第一人口大国，农民占据全国人口的相当比例，粮农人数非常庞大，故应当全面提升粮农的整体素质，培养新型职业农民，而非培养精英粮农。

（一）新型职业农民的时代要求

我国“十三五”规划提出，“大力培养新型职业农民”。这是时代要求，是培养“工匠精神”的需要。到2020年，我国新型职业农民培养数达到2000万人，现代青年农场主培养数达到6.3万人以上。其中，广东省“十三五”期间重点培养新型农业生产经营主体的骨干农民，培育新型职业农民5万人以上。在推进新型职业农民建设过程中，必须加快农民工返乡的角色转型，促进新型粮食生产经营主体建设。

1.新型职业农民的提出

农民理论可以归纳为“利润最大化”“风险规避”“劳苦规避”“部分参与市场的家庭农业”“分成制”等类型。^[3]从发展模式区分，粮农分为传统粮农与新型粮农。传统粮农与自然经济相契合，从小在农村长大，接受教育水平低，强调人力劳作、靠天吃饭。传统粮农生于斯、长于斯，善良淳朴，传承着中华民族的美好品德。但是，现代农业的发展要求农民具备相应的高科技知识、现代化技能，这些是传统农民难以掌握和运用的。2004年以来，中共中央、国务院每年发布中央一号文件，致力于保障粮农权益。国家对粮农的基本定位是构建新型农民，发展趋势是构建新型职业农民（见表2-1），把农民作为一个朝阳职业来对待，实现职业化发展。新型职业农民强调的是思维、知识、素养、技能的“新”，而非仅限于年龄。因此，老一辈农民经过培养提升，也可以成为新型职业农民，而青年农民如果不努力提升，也只是停留在传统农民模式。

具体而言，新型职业农民具备以下要素：其一，创新意识。新型职业农民的“新型”体现为创新意识，要与传统农民有本质不同，能够开拓创新，适应粮食产业日新月异的发展需要。其二，职业道德。新型职业农民既然是“职业”农民，就必须具备奋发向上、团结一致、诚实守信、绿色发展等职业道德。其三，人文科学素养。新型职业农民必须具备良好的人文素养，掌握一定的科学文化知识，积极接受高等教育、终身教育。其四，生产技能。新型职业农民本质上还是“农民”，必须具备生产技能，而且要适应现代化粮食生产的高科技要求。其五，经营技能。新型职业农民必须具备现代粮食产业化的经营技能，宏观把握粮食全产业链的发展趋势，积极与国际社会接轨，应对国内外粮食市场的竞争与挑战。其六，法治思维。新型职业农民必须具备民主法治思维，掌握涉粮法律法规，熟练运用法律手段维护自身合法权益。显然，返乡农民工更容易满足新型职业农民的基本要素，“职业”素养会更高，发展前景更为被看好。

2.农民工返乡的角色转型

过去，愿意长期待在本土从事粮食生产的青年农民越来越少，大家纷纷选择到大城市（尤其是沿海地区）打工。原因在于：一是种粮收入低，种粮积极性普遍低下。大部分青年农民需要养家糊口，种粮难以维持一定的生活水平。即使是一直留在本土，青年农民也愿意从事经济作物种植或第三产业，真正选择种粮的青年农民少之又少。二是种粮条件艰辛。即使在农业现代化的背景下，种粮依旧要承受风吹日晒的考验。青年农民已经很难具备传统农民的吃苦耐劳精神和相应的身体素质。三是种粮技术要求高。种粮并非毫无技术含量的纯体力活。相反的，种粮技术要求越来越高，必须了解粮食生产相关的种子、气候、土壤、水资源、农药、化肥等方方面面的高科技知识，掌握现代化技能。四是教育改变就业。由于经济生活条件的改善，在农村长大的孩子有很多机会可到大城市求学，而求学之后会选择留在大城市工作，不愿意返乡，更不会从事粮食生产。因此，农村优质的劳动力资源一直向城市转移，导致农村本地的青年农民日益减少。

随着经济体制改革的不断深化，我国鼓励长期在外打工的农民工返乡并致力于粮食生产。大城市竞争激烈，对人才要求越来越高，往往倾向于高科技的脑力劳动，就业压力严峻。农民工因主客观等方面的差距，难以适应大城市的工作要求，容易被边缘化，而且各方面的差距正在不断拉大。即使勉强留在大城市，发展也有局限，在可预期的将来难以享有良好的生活水平。与此同时，农民工在大城市打工的过程中，积累了一定的财富，掌握了大量的实操经验，提升了动手能力，有着丰富的人生阅历和一定的社会资源。在新农村建设和城乡一体化的推动下，农民工一旦返乡，如果愿意从事粮食生产，与传统粮农相比，有着许多天然优势，如资金、经验、能力、阅历及社会资源等。当然，现实是，农民工返乡后，更愿意从事第三产业的创业活动，即使是参加农业生产，也倾向于种植经济作物。返乡农民工是粮农职业化的主流群体，如何鼓励农民工从事粮食产业化活动，保障返乡新型粮农的合法权益，直接关系国家粮食安全保障水平。

3.新型粮食生产经营主体建设

建立现代农业体系，加快农民工角色转型，发展新型职业农民，健全乡村治理，当前关键在于发展多种形式的适度规模经营，推进新型粮食生产经营主体建设，具体包括种粮大户、家庭农场、农民合作社、粮食龙头企业等。这里重点关注家庭农场与农民合作社，家庭农场是个体农户独立发展的创新形式，农民合作社是个体农户集合发展的典型形式。

一是家庭农场。家庭农场正在全球推广，事实上很多农场是采用家庭模式经营。家庭农场的优势在于利用本地特色粮食生产，充分调动家庭积极性，解决农村生计，减少农村贫困，保护粮食生产环境。“农民或工匠的后代与他们家庭之间的联系是非常紧密的，而且在家庭事业中有浓厚的个人利益。”^[4]家庭农场最大的困境是封闭性、弱势性，未来的突破口是与粮食流通市场全面接轨，保障家庭农场的生产经营权、收益权。

二是农民合作社。这里可以参考日本农业法“农业协同组合”的概念。“农业协同组合”包括“产地农业协同组合”“非产地农业协同组合”。其中，“非产地农业协同组合”是指“以大米为主、经济事业为赤字、不得不依靠信用和共济事业的大多数农业协同组合”^[5]。我国农民合作社要贯彻农业多功能性理念，既要推动同类粮农个体的共同化、统一化，又要推动不同农民合作社的多元化发展。

（二）粮农权益类型化

联合国粮农组织《粮食和农业植物遗传资源国际条约》（2001年）开篇认为，公平合理分享粮食种子与遗传资源权益是“实现农民权利的根本”，也是“在国家和国际一级促进农民权利的根本”。该条约归纳农民的权利包括保护传统知识、公平参与分享利益、国家决策参与。应当说，该条约仅从粮食与农业植物遗传资源的角度考虑农民权利。有学者提出，农民权利是“肯定性的积极权利”，“以农民长期从事农业实践所形成的传统知识与专有技术为客体”，“核心是保障农民的长期付出获得合理的回报”^[6]。实际上，粮农权利应当包括实体性权利与程序性权利。无论是实体性权利还是程序性权利，都在不断丰富、完善中。

1.实体性权利

粮农的实体性权利大致如下：

第一，粮农的人身权利，包括人格权与身份权。一是人格权。粮农的人格权包括一般人格权、生命权、健康权、姓名权、肖像权、名誉权、隐私权等。其中，粮农享有人格平等、人格尊严，要充分尊重“粒粒皆辛苦”的劳动，不得侮辱、歧视粮农，鼓励、支持返乡农民工从事现代粮食生产。粮农享有生命权和健康权，要注意维持身体健康，防止因田间过度劳作、环境污染、生态破坏等造成对身体健康的损害，乃至对生命权的威胁。二是身份权。粮农享有各类涉粮奖励的荣誉权，得到国家、社会的认可。另外，粮农享有涉粮发明专利、商标、植物新品种权等知识产权的人身权内容，推动粮食科技进步、科技创新。

第二，粮农的政治权利，如平等权、选举权与被选举权、依法迁徙权、依法结社权。一是平等权。粮农享有宪法赋予的平等权，不得因家庭出身、教育程度、职业环境、收入水平等而不同，不得歧视粮农妇女。二是选举权与被选举权。粮农有权利参与甚至主导村级治理、乡镇治理，享有充分的选举权与被选举权。粮农还可以成为各级人大代表、政协委员等，充分表达乡土心声。三是依法迁徙权。随着城乡一体化的推进，我国将逐步打破城市与农村之间的身份隔阂，实现依法迁徙，构建身份、耕地、社保、医疗等有机统一的保障体系。四是依法结社权。粮农可以依法组建粮农协会或参与现有的粮农协会，形成与粮食生产相关的社会力量，加强生产活动的交流合作。此外，还要发展各类粮食经济学会、粮食科技协会等，在粮食行业专业领域更好地发挥社会组织的作用。

第三，粮农的经济权利，如耕地权利、自主经营权、财产权。一是耕地权利。耕地保护立法必须明晰耕地所有权主体（如界定“农民集体”概念），拓展耕地承包经营权的流转方式（如入股、股份合作、信托），完善耕地总量动态平衡机制。二是自主经营权。粮农可以通过自由组建家庭农场、农民合作社、粮食企业等形式从事粮食生产。充分尊重粮农的自主经营权，不得任意发布指令干涉粮农正常的粮食生产活动。涉粮社会服务、乡间治理活动要坚持粮农自愿原则，不得强迫参与。三是财产权。多年来，我国每年都专门发布减轻农民负担的政策文件。减轻粮农负担，实质上就是保障粮农财产权。既要增加“入”，即加大对粮食生产的财政综合性支持和粮食价格支持，建立返乡种粮农民工发展基金，又要减少“出”，即减免现有涉粮税费，不得违法收费或非法摊派。粮农耕地承包经营权、住房所有权及相关宅基地使用权可用以向银行抵押贷款，优先用于粮食生产经营。上述抵押权的抵押物处置要与城市商品房进行差别性规定，比如耕地保护、粮农基本生活、受让人范围等。

第四，粮农的社会文化权利，如受教育权、文化享受权、社会保障权。一是受教育权。现代粮食科技发展迅猛，教育基本立法必须赋予粮农持续接受教育的权利，必须不断发展中等职业学校、成人教育学校、网上教育平台，形成粮农技能培训的教育体系。此外，对返乡农民工还要保证其子女正常入学，营造良好的教育环境。二是文化享受权。粮农可以享受基本的公共文化服务，如公共图书馆、村级文化站、流动科普站等。因地制宜地开展适合粮农的文化活动，如曲艺表演、民间游艺、庙会、“三下乡”交流等。三是社会保障权。健全农村新型合作医疗机制，完善缴费数额、缴费期限、报销项目、报销额度、报销比例、报销证据、转院制度等。必须将返乡农民工原享有的城镇医保与本土合作医疗机制对接。构建家庭养老、社会养老、互助养老、土地保障、社会救助等配套的粮农综合养老模式。其中，社会养老要重点完善参保范围、基金筹集、终身账户、养老条件、养老金待遇等制度。

第五，粮农的环境权。环境权是人类享有的维持生存和发展所对应的自然因素与人工因素的环境的权利。环境权是否成立，有肯定说与否定说。从长远来看，环境权有必要从应然权利走向实然权利、法定权利，被纳入《宪法》与《环境保护法》之中。从权利主体划分，环境权可以分为国家层面的环境权、集体层面的环境权与个人层面的环境权。个人层面的环境权又可以分为环境资源利用权、环境状况知情权、环境侵害监督权。从粮农角度出发，环境资源利用权包括日照权、清洁水权、清洁空气权、享有自然权等；环境状况知情权强调粮农依法获得粮食生产环境信息，参与粮食生产环境监督；环境侵害监督权强调粮农有权对环境污染、生态破坏行为进行举报，有权为了环境公共利益提起环境公益诉讼。

2.程序性权利

程序性权利主要是市场准入、市场运行、法律救济等程序性权利。其中，法律救济的程序性权利包括申诉、调解、仲裁、诉讼、法律援助等。目前重点关注以下几个问题：

其一，调解。考虑粮农的实际情况，与粮食生产相关的纠纷调解要规范口头申请方式，形成多元调解体系，并完善相应的工作规程，强化调解书的执行。

其二，仲裁。设立专业性仲裁机构（如农村土地承包仲裁委员会），以便民为原则完善申请、受理、开庭、合议、裁决、送达等程序，不断推进仲裁基础设施建设，建立健全涉粮经济纠纷调解、仲裁、和解、诉讼的对接机制。

其三，诉讼。长期以来，中国乡土社会存在“以和为贵”的“无讼”思想，传统农民不愿意也难以通过诉讼途径救济权利。要不断提升粮农的法律意识，完善农村普法教育，鼓励粮农依法提起民事诉讼、行政诉讼、刑事诉讼乃至涉粮公益诉讼。从粮农实际出发，上述诉讼机制在设定程序方面要提供积极的告知、引导，方便粮农参与。

其四，法律援助。设立流动工作站，实现农村法律援助点全覆盖，开设农民法律援助专线、网络平台、绿色通道，推进法律援助标准化。完善一村一法律顾问机制，与农村法律援助有效对接，形成法律援助综合服务体系。

二、粮食经营者：贯穿于市场化全过程

何谓“经营者”？这里的“粮食经营者”是广义概念，处于粮食生产与粮食消费之间的中间阶段，贯穿于粮食流通全面市场化改革全过程。从地域考虑，粮食经营者包括国内粮食经营者与跨国粮商。从主体功能考虑，国内粮食经营者涵括粮食收购者、粮食储存者、粮食运输者、粮食加工者、粮食销售者、粮食进出口者等。对跨国粮商的研究则要区分中外合资粮食企业与跨国独资粮商。

（一）国内粮食经营者

国内粮食经营者涵括粮食收购、储存、运输、加工、销售、进出口等环节。鉴于粮食安全的国家安全价值，在坚持市场决定性作用的基础上，必须培育、发展国内粮食经营者，形成良性公平的粮食市场秩序氛围，坚决抵制不正当竞争和地方保护主义。

1.粮食收购者

粮食收购者与粮食生产对接，对粮食生产的品种、数量、质量等有直接的导向作用。例如，通过调整粮食收购价格，可以引导粮农种植优质的、健康的粮食品种，从而推动粮食质量的整体提升。粮食收购者包括国有粮食收购者、民营粮食收购者、跨国粮商等。主粮和特定粮食（如青稞）的收购者必须被赋予资金、设备、场所、人员、信用记录等的资质要求。国有粮食收购者要依法执行国家政策性收购措施，杜绝“打白条”，杜绝滥用垄断地位压榨、算计粮农。民营粮食收购者要积极进入田间收购，维持、促进粮食收购市场的有序竞争。国家对粮食收购一直采取严格的监督检查，保证粮食进入市场的第一关的基本安全。

2.粮食储存者

粮食储存者不仅具有粮食质量保障职责，而且承担调节粮食供给、粮食价格的重任。一是粮食供给调节。粮食储存者通过粮食进出库、粮食储备轮换等可以影响粮食市场供给，进行粮食供给调节。二是粮食质量保障。粮食长期储存后可能变成陈化粮，需要及时进行储备更新。在这个过程中，可以逐步调节粮食市场的粮食品种、质地等。三是粮食价格调节。粮食储存者可以利用粮食收购入库价、粮食出库销售价等价格手段，通过粮食现货市场、粮食电子交易平台、粮食期货市场等进行价格调节。长期以来，我国粮食储备依赖政府储备尤其是中央储备，地方政府积极性不足，基层储备缺失。从立法层面考虑，需要构建中央政府、地方政府、商业性粮食企业、粮农等有机统一的粮食储备主体体系。

3.粮食运输者

粮食运输者通过运输粮食实现粮食的空间变换，让粮食最终到达消费者手中。粮食运输者要防止两种情况：一是粮食数量缺失。在起装、卸装的过程中，由于操作不当，难免出现粮食遗漏掉落的现象。在长途运输过程中，由于过度颠簸，加上防震防漏设施不足，也会有粮食遗漏掉落现象。二是粮食质量问题。在起装、卸装的过程中，如果包装不当，可能遭受雨水淋湿或各类污染。在长途运输过程中，如果整个运载环境不好，会造成粮食发霉、生虫等问题。上述种种问题本身是粮食运输者的认知问题、技术问题，在条件成熟时则要从法律层面对相关操作规程、运输标准加以严格规制，实现法治化。要提高粮食运输者的积极性，保障粮食数量、质量，制度设计上必须保证一定的赢利，充分尊重运输者的辛苦劳动。

4.粮食加工者

粮食加工者保留粮食精华，去糙除劣，升华粮食品种，保证到消费者手中的粮食能够满足消费需求。粮食加工者包括粮农自身、国有粮食加工者、民营粮食加工者等。粮农自身可以加工粮食，尤其是返乡农民工可以从事粮食加工活动，运用在外掌握的财富积累、实操经验、动手能力、人生阅历、社会资源等进行生产经营。根据加工程度，粮食加工分为初级加工和深加工。粮食加工者对粮食进行初级加工是必要的，也是被鼓励的，但深加工就有待商榷。我国粮食供给处于紧平衡，深加工有可能是制造生物能源，需要大量占用粮食资源，危及国家粮食安全。

5.粮食销售者

粮食销售者包括粮食批发市场的粮食销售者与粮食散装市场的粮食销售者。前者是把粮食卖给后者，后者再把粮食卖给消费者。本质上讲，后者才是真正的粮食销售者，直接与消费者对接。粮食销售者要依法维护消费者的安全保障权、知情权、自主选择权、公平交易权、依法求偿权等，做到以下几点：其一，粮食销售者要坚持合法经营，反对和抵制不正当竞争，杜绝缺斤少两，杜绝假冒伪劣（如假冒五常大米）。其二，粮食销售者不能利用粮食供给紧张、粮价飞涨等，囤积居奇，非法操纵粮价。尤其是在发生突发事件时，避免因为粮食问题引发社会危机。其三，知晓转基因粮食的危害，自觉不销售转基因粮食。这是粮食销售者的社会责任。

6.粮食进出口者

粮食进出口者包括粮食进口者与粮食出口者。粮食进出口需要符合国家粮食政策和粮食法律规定，如许可证、配额等。我国对粮食进出口者的监管，关键是资质申报和国家经济安全审查。对粮食进口者，重点是禁止进口转基因粮食，防止向国内倾销粮食，破坏国内粮食市场结构，进而垄断国内粮食市场。对粮食出口者，重点是防止大规模出口粮食或出口粮食从事生物能源生产导致国内粮食供应短缺，防止片面出口优质粮食导致国内粮食整体质量下降。未来，要从简单的粮食进出口监管走向粮食国际化战略。我国过度依赖国有粮食企业，必须培养一批优秀的民族企业实施国际化战略，逐步参与国际粮食市场的规则制定，掌握国际粮食定价权。

（二）跨国粮商

世界上著名的四大跨国粮商是美国ADM、美国邦吉、美国嘉吉、法国路易达孚，并且正在不断演变升级。长期以来，“四大”粮商对全球粮食市场的影响力巨大，背后是强大的政治资源支持，不可小视。应当说，跨国粮商分为狭义的跨国粮商与广义的跨国粮商。就我国而言，广义的跨国粮商包括狭义的跨国粮商加上中外合资粮食企业。

1.狭义的跨国粮商

狭义的跨国粮商偏向于跨国独资粮商，即纯粹的外国资本投资。跨国独资粮商对企业战略、资本投资、人事安排具有绝对的控制权，对技术开发利用具有绝对的商业秘密保有权，可以自由、自主地从事生产经营活动。我国对跨国粮商实行严格的国家经济安全审查，国内民众对跨国粮商也抱怀疑态度。狭义的跨国粮商进入中国并不容易，必须符合中国法律日益严格的各种要求。中国粮食民族企业走向国际化殊为不易，而跨国粮商进入中国也面临本土化问题。跨国粮商进入中国之后，未必能够施展拳脚，在完全外资背景的情况下，需要有更高的经营智慧来迎合中国民众的需求。国际化与本土化，是一个永恒的悖论。

2.广义的跨国粮商

从投资主体出发，广义的跨国粮商包括中外合资粮食企业与跨国独资粮商（即狭义的跨国粮商）。跨国粮商很多时候需要与国内粮食企业合作，建立中外合资粮食企业，才能打入中国。根据外资控股情况，中外合资粮食企业分为外资控股的合资企业与中资控股的合资企业。中资控股的合资企业尤其是中资占绝大部分比例的合资企业，基本上受到与国内企业一样的监管对待。外资控股的合资企业则体现跨国粮商的基本特征，是跨国粮商进入中国的发展趋势，也是我国目前重点规制的对象。

外资控股的粮食合资企业具有以下优势：一是利用中方的资源（尤其是国有资源），提供方方面面的便利（尤其是与政府监管相关的程序便利），但付出的代价是对企业战略、资本投资、人事安排等缺乏绝对的控制权，也难以完全保有原有的商业秘密。二是逐步本地化，提供符合中国粮农、生产经营者、消费者所需要的服务，避免“水土不服”，进而可能控制国内粮食产业链，但付出的代价是自身原有的特性可能消退。三是可以规避很多对跨国粮商不利的猜疑和各类不利的国内法规定，但一旦违法违规依然会遭到严惩。基于逐步严格的国内法规制，跨国粮商某些时候并不希望中国民众知晓其为跨国粮商，甚至有意识地掩盖这一真相。在转基因粮食隐患重重的今天，对国内消费者而言，推动中外合资粮食企业的信息公开、保障知情权尤为重要。

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[1][英]弗兰克·艾利思：《农民经济学：农民家庭农业和农业发展》，2版，胡景北译，187页，上海，上海人民出版社，2006。

[2][日]速水佑次郎、神门善久：《农业经济论》，沈金虎等译，310页，北京，中国农业出版社，2003。

[3]参见[英]弗兰克·艾利思：《农民经济学：农民家庭农业和农业发展》，2版，胡景北译，187页，上海，上海人民出版社，2006。

[4][丹麦]埃斯特·博塞拉普：《农业增长的条件：人口压力下农业演变的经济学》，罗煜译，96页，北京，法律出版社，2015。

[5][日]田代洋一：《日本的形象与农业》，杨秀平等译，128页，北京，中国农业出版社，2010。

[6]曹阳：《国际法视野下的粮食安全问题研究——可持续性国际粮食安全体系的构建》，154页，北京，中国政法大学出版社，2016。