四、结论和讨论

本章梳理了就业救助的基本概念，着重介绍了发达国家的就业救助项目，以期为我国就业救助的政策目标确立和制度设计提供借鉴。

归纳起来，就业救助是在家计调查的基础上，国家为有劳动能力的贫困者提供货币支持和就业服务，以帮助其摆脱贫困所采取的社会救助措施。就业救助的目标，是通过工作激励，解除有劳动能力的贫困者及其家庭的生存危机，鼓励其自食其力，改善个人和家庭的生活境况。就业救助需要借鉴国际经验，进行精细化的制度设计。就业救助也需要政府各部门的沟通协调，做好公共就业服务和制度的衔接工作，更好地实现制度目标。具体来说，我国的就业救助制度在制度定位、制度设计、制度衔接等方面，仍有一些值得讨论的问题。

第一，就业救助在社会救助中的位置。目前我国的社会救助体系，包含最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助和临时救助八项基本救助项目。如何确定就业救助在社会救助体系中的位置、就业救助与最低生活保障的边界、福利依赖与工作激励的关系、就业救助和临时救助的关系，迫切需要进行理论解答。此外，作为一项就业保护政策，就业救助在劳动力市场中的位置、就业救助与劳动力市场配置的关系、就业救助与领取福利津贴者的劳动参与率等一系列问题，是进行就业救助制度设计时无法回避的重要问题。

第二，就业救助的制度设计。就业救助是以领取福利津贴为主，还是以工作优先为原则提供公益性岗位，或者是通过为有劳动能力的贫困者提供小额信贷、税费补贴等财政措施来激励其就业创业，仍然需要进行详细论证。就业救助的制度设计需要结合我国宏观经济社会发展背景，并围绕制度目标进行具体的方案设计。当前，国家应尽快出台失业救助制度，以期有效地与失业保险制度相配套。

第三，就业救助的制度衔接。在具体的制度设计层面，就业救助制度需要做好与失业保险制度的配套衔接，需要做好与无就业能力者的生活救助制度的配套衔接。在宏观政策层面，则需要做好社会政策与经济政策的衔接，需要做好政府有关部门之间的衔接，需要做好政府部门与社会组织的衔接，需要做好贫困与脱贫的衔接，需要做好城市与农村的衔接。

第四，就业救助抑或失业救助。尽管前面笔者一直使用就业救助的概念，但是，纵览国际社会的制度设计，就业救助这一概念本身容易引起歧义，需要尽快加以更正。这是因为：其一，在国际社会中，失业救助往往与失业保险制度关联，因此，失业保险津贴往往和失业救助金挂钩。其二，对于中国而言，使用失业救助概念更容易使失业救助制度与最低生活保障等救助制度接轨。比如，失业救助金就很容易与低保金进行类比，但是，就业救助金可能包括很多资金来源，很难与低保金直接联系在一起。其三，使用失业救助概念，更容易使失业救助与更广泛的就业促进相区分。为此，笔者建议，在《社会救助暂行办法》中，应将就业救助专章更名为失业救助专章；在人力资源和社会保障部部门职责归属上，失业救助也不是就业促进司的工作范畴，而是失业保险司的重要工作内容。

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[1]侯增艳，国外就业援助制度调整机制。中国劳动，2014（11）：32-34。

[2]曾湘泉，李丽林，我国劳动力市场中的就业政策支持。中国人民大学学报，2003，17（1）：26-33；杨伟国，中国就业促进政策的三大支柱。新视野，2008（2）：18-20。

[3]BARRIENTOS A,PELLISSERY S.Delivering effective social assistance:does politics matter?.Social science electronic publishing,2012.

[4]Congressional Budget Office.Growth in means-tested programs and tax credits for low-income households.2013(2).

[5]同上

[6]值得一提的是，残疾人是一个令人关注的就业弱势群体。在我国有关就业救助的政策规定中，残疾人也是就业救助的主要对象。事实上，世界上很多国家的就业救助政策中，残疾人并不是制度的覆盖对象。因为大多数国家都有专门针对残疾人的社会保险和社会福利项目，例如残疾人津贴或者伤残保险。

[7]IMMERVOLL H,JENKINS S P,KÖNIGS S.Are recipients of social assistance'benefit dependent'?:concepts,measurement and results for selected countries.IZA discussion papers,2015.

[8]IMMERVOLL H,JENKINS S P,KÖNIGS S.Are recipients of social assistance'benefit dependent'?:concepts,measurement and results for selected countries,IZA discussion papers,2015.

[9]感谢香港大学社会工作与社会行政学系博士研究生付媛媛的资料支持。

[10]［2016-08-29］.https://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2014-2015/americas/united-states.pdf.

[11]［2016-08-29］.http://workforcesecurity.doleta.gov/unemploy/extenben.asp.

[12]［2016-08-29］.http://workforcesecurity.doleta.gov/unemploy/disaster.asp.

[13]［2016-08-29］.http://workforcesecurity.doleta.gov/unemploy/tra.asp.

[14]GREENBERG D,ROBINS P K,Have welfare-to-work programs improved over time in putting welfare recipients to work?.Industrial and labor relations review,2011,64(5):910-920.

[15]KRINSKY J,REESE E.Forging and sustaining labor-community coalitions:the workfare justice movement in three cities.Sociological forum,2006,21(4):623-658.

[16]吉登斯。社会学：第4版。北京：北京大学出版社，2003：321。

[17]［2016-08-29］.https://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2014-2015/europe/united-kingdom.pdf.

[18]［2016-08-29］.https://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2014-2015/europe/france.pdf.

[19]［2016-08-29］.https://www.ssa.gov/policy/docs/progdesc/ssptw/2014-2015/europe/germany.pdf.