创新社会治理需要调整央地关系
龚维斌
一、创新社会治理的关键在于妥善处理政社关系
随着社会结构的巨大变迁，社会治理亟待改革创新。党的十八届三中全会提出“创新社会治理体制”，这是在总结中国社会建设和社会管理经验教训的基础上做出的重大战略决策。计划经济体制下形成的政府和社会管理模式不能很好地适应经济社会变迁带来的新形势和新要求，以政府为单一主体、以管控为主要手段、以维稳为主要目的的传统社会管理模式亟待变革，需要建立与社会结构多元化、社会利益格局多样化、社会需求结构差异化相适应的新型社会治理模式，坚持以人为本，激发社会活力，促进社会和谐稳定。
社会治理创新的关键在于处理好政府与社会的关系，这就需要政府转变职能，把管不了、管不好的、不该管的事项交给市场和社会，向社会放权，还权于民，向社会投入更多的资源，让社会发育壮大，让社会发挥更多的作用。“政府向后退一步，社会才能进一步。”
二、创新社会治理要求加强地方政府能力建设
社会治理的重心在基层，城乡社区是社会治理的重要依托和载体。因此，社会治理创新既要处理好政府与社会的关系，还要处理好不同层级政府之间的关系，使地方政府特别基层政府拥有充足的资源和足够的能力对基层社会进行管理和服务。新一届政府成立以来，把深化行政审批制度改革当作开门第一件大事，要求“简政放权、放管结合、优化服务”。以简政放权为主要内容的行政审批制度改革，不仅意在减少政府对企业和市场的干预，减轻企业和群众的负担，激发企业和市场活力，还意在方便企业和群众办事，优化对企业和公民的服务，拓宽社会空间，激发社会活力，培育社会力量，提升社会治理能力。从社会治理创新的角度看，简政放权不仅需要政府要向社会放权，还需要中央政府向地方政府特别是基层政府放权，加强地方政府特别是基层政府的能力建设。
三、强化地方政府能力需要调整央地关系
所谓央地关系，是指中央政府和地方政府之间的关系。中国是中央集权的单一制国家，地方政府是一个很宽泛的概念。省级及其以下不同层级政府都属于地方政府，省级政府是地方行政建制的最高层，处于中央与地方关系的重要关节点。很多时候央地关系是指中央政府与省级和省级以下层级政府之间的关系，中央政府和省级政府之间的关系是央地关系，地市政府甚至县乡政府与中央政府之间的关系也属于央地关系。实际上，人们在理解央地关系时很多时候有意无意地是指中央政府和县（市）甚至乡镇（街道）等基层政府之间的关系。中国政府不同层级之间虽然级别和层级有差异，但是在机构和职能设置上具有高度的同构性，上级政府有的部门和机构往往要求下级政府同样设置，强调“上下对口”。高一层级政府与下级政府之间的关系状况，与中央政府与省（市、区）政府关系的状况有很大相似性。因此，在一定程度上中央和省级政府之间的关系状况影响或者决定省以下政府之间的关系状况。
中央和地方、上级和下级的职能并不完全相同，功能各有差异，因此既有合作，也有博弈。上级政府总是希望能够对地方政府具有调控能力，在更大范围内提供公共服务，提高资源的利用效率，保证市场统一和公共秩序，防止地方各自为政，防止出现尾大不掉的分裂势力，保持国家统一稳定。但是，地方政府却千方百计希望保留更多的自主权力、更多资源，防止上级政府对地方事务过度介入和干预。各地情况千差万别，中央和上级政府的统一政策到了地方存在着是否适用的问题。在中央统一政策和地方自主独立的要求之间存在着张力。中央政府为了有效实现对地方的控制和管理，主要采取两种方式，一是人事制度，二是财税制度。干部人事制度决定着各级党政官员升降去留的命运，财税制度决定中央和地方以及不同层级政府之间获取资源的能力、保有资源的水平，这两个制度即通常所说的“票子”和“帽子”。不仅中央政府与地方政府，地方上下各级政府之间也是如此，上级政府通过拿着下级政府官员的“帽子”和下级政政府运作的“票子”，对下级政府进行调控管理。
为了更好地加强中央政府的能力和权威，更好地履行中央政府的职能，中央在地方建立和派出一些机构，直属中央政府管理，与地方政府机构形成平行的条块关系。因此，央地关系不仅表现为上下级的垂直关系，还在一定意义表现为条块的平行协作关系。
新中国成立以来，垂直的府际关系曲折变化，经过“权力集中—地方活力不足—权力下放—中央控制力弱化—再上收中央”的“收—放—收”过程，常常表现为“一收就死、一放就乱”的怪圈。在平行的条块府际关系方面，同样经历了“上收中央—下放地方—再上收中央—再下放地方”的循环往复。
历史地看，央地关系调控的主导权一般来说掌握在中央政府手中。这是中央政府强有力的表现，更是国家统一稳定的需要。但是，如果权力和资源过度向上集中，则不利于调动地方政府的积极性，不利于地方政府更好地履行自身的职能。因此，社会治理创新需要进一步调整央地关系，上级政府特别是中央政府要给地方政府更多的自主空间和自主能力，以增强地方政府改革创新的动力和能力。
四、创新社会治理中的三个问题
在社会治理创新过程中，从基层政府实际运转情况看，当前涉及上级政府特别是中央政府存在的突出问题主要有三个方面：一是信访工作中责任分担问题，二是公共资源配置问题，三是行政审批制度改革问题。
（一）信上不信下与逐级走访问题
长期以来，我国信访工作存在着群众“信上不信下”的情况，大量信访群众到省市和北京信访部门反映意见和诉求，本来应该在基层反映和解决的事项群众却舍近求远到上级部门反映，透视出群众对基层部门和干部的不信任。为了改变这种状况，十八大以后，国家出台文件要求信访群众逐级走访，不得越级上访，否则上级机关不予以受理。经过各级党委政府和各级干部的艰苦努力，两年来越级上级的现象有所好转。但是，近期以来，在一些地方又出现回潮和反弹，一些上访群众千方百计到省、到京上访。这种行为无论对于基层政府还是中央和省市政府来说，都是一个十分头痛的难题。
（二）财力向上集中与基层公共服务能力不足
1994年我国实行“分灶吃饭”的税收制度改革，省以上政府财政能力大大增强，提高了全国财政统筹和转移支付的能力，提高了国家治理和调控能力，但是，地方财政特别是县乡基层政府财力却大大削弱。经济欠发达地区基层公共服务能力受到了影响，义务教育、基本医疗卫生、文化体育、社会救助等经费不足则成为中西部农村地区发展的瓶颈，影响基层社会治理能力，影响人民群众特别是困难群众的民生福利改善。这种困境的根源在于基层财力与事权不匹配。总体而言，分税制改革后财力上收到省特别是中央政府，中央财政占全部财政的比例大幅度提高，与此同时，大量基本公共服务和社会治理的事务又需要在基层实现，财权上收与事权下沉造成基层财政严重不足，造成基层民生和社会建设欠账很多，一些社会矛盾由此产生，影响社会和谐稳定。
（三）审批制度改革中的向基层放权问题
十八大以来，行政审批制度改革取得了明显的成效，取消和下放了一大批行政审批事项，激发了社会活力，提高了政府为企业和群众办事的效率，改善了党群干群关系。但是，改革并非一帆风顺，一些中央部委放责不放权、放小不放大、放虚不放实、明放暗不放，简政放权的“含金量”不高。企业和群众办事难的局面还没有得到根本改观。另外，一些部门把审批权下放以后，基层没有相应的机构、人员和能力承担相应的审批事项；还有一些部门审批权力简单地下放以后，后续监督管理没有跟上，出现下级政府接不住、管不好的困境，上下联动和衔接不紧，改革出现“真空地带”，使得基层社会治理出现一些乱象。
五、创新社会治理要相信和建设基层政府
从央地关系角度看，破解基层社会治理困境的关键在于中央政府增加对地方政府的信任，增强地方政府的财力物力，赋予地方政府更多的权力，改革对地方政府的监管方式，创新对基层群众的服务模式，提升基层社会治理能力和水平。
要相信和依靠地方政府，为地方政府分忧解难。地方政府特别基层政府在社会治理中面临的困境既有群众不信任的问题，也有上级政府特别是中央政府不信任的问题。地方干部常常自嘲地反映，群众认为“中央干部是恩人，省级干部是亲人，县市干部是好人，乡镇干部是坏人，村里干部是恶人”。地方政府特别是基层政府直接面对群众，他们是社会治理的主体力量，出错的概率更高，群众感受更明显。新闻舆论对于政府和干部负面言行监督和曝光的重点也多是地方和基层干部，这在一定程度上也强化了社会对基层政府和干部的负面印象。全心全意为人民服务，是每个领导干部都应该遵循的基本准则和最高追求。各级领导干部必须按照“三严三实”的要求，做到为民、务实、公正、廉洁。因此，一方面要对地方干部严格要求和管理；另一方面也要客观公正地评价他们的工作，体恤他们工作的辛苦和难处，相信和爱护基层干部，不能简单地因为个别人、个别事而否定广大基层干部的工作，要鼓励、支持、放手让他们大胆工作，在物质待遇和职务职级晋升上给予更多的机会。上级政府还要帮助和协调解决下级政府无法解决的困难和问题，上级政府也要勇于为地方政府分担责任，不能把一些体制性、政策性、历史性的矛盾和问题简单地推给地方和基层政府。
合理划分中央政府和地方各级政府的财权和事权，努力实现财力和事权相适应，增加县以下地方政府的服务群众的财力物力。在强化中央政府宏观管理、制度设定职责和必要的执法权的基础上，一是对直接面向基层、量大面广、由下级政府管理更方便有效的经济社会事项，一律下放到下级政府和基层管理，不截留不梗阻。二是强化市县政府执法职责，做到“守土有责、守土尽责”，严禁搞“上有政策、下有对策”的变通。在明晰事权的基础上，进一步明确中央承担中央事权的支出责任，地方承担地方事权的支出责任，中央和地方按规定分担共同事权的支出责任。中央可以通过安排转移支付将部分事权委托给地方承担。根据事权和支出责任，在法律法规明确规定的前提下，中央对财力困难的地区进行一般性转移支付，省级政府也要承担起均衡区域内财力差距的责任。
做好“放、管、服”这篇大文章，促进行政审批制度改革。一要进一步加大简政放权的力度，多听取企业和基层群众的意见，变政府“端菜”为市场和群众“点菜”，增强改革的针对性和实效性。二要尽快修订完善相关法律法规，堵住法律法规漏洞，依法推进行政审批改革，为后续监管提供法律依据和保障。同时，进一步加强改革的顶层设计，对重点领域、关键事项和环节要统一标准，加强对跨部门监管、服务存在问题的协调，提高部门和行业改革的协同性，避免对政策的理解偏差，避免各行其是。三要根据实际需要调整监管资源配置方式，充实、夯实地方和基层监管力量，配强地方和基层监管队伍。同时，注意引导各级政府工作人员转变观念，增强监管和服务意识，转变履职方式。四要多提供一些部门实行简政放权、放管结合、优化服务后的好经验和好做法，特别是一些值得推广通用的做法，上级政府和部门加强对下级政府和部门的业务指导和培训，提高基层工作人员的素质和能力。五要放管结合、强化内外公开监督，推广信息化智能监管，推进跨行业综合执法，压缩权力寻租空间，确保政府权力在阳光下规范高效运行。六要整合部门业务专网数据资源，逐步将省市县三级行政审批全部“搬”到网上运行，不断推动政务服务向信息化、虚拟化和便捷化迈进，切实提高审批效率。七要进一步优化行政权力运行流程，逐步将所有行政机关所有行政权力全部纳入政务服务中心一体运行、规范管理，建立统一运行的政府服务平台，不断优化政务服务环境，提升政务服务质量。