第二节 司法机关依法独立行使职权原则研究
回顾我国对司法机关依法独立行使职权原则的态度，这是一个循序渐进的曲折过程。从1954年宪法对依法独立行使职权的确认，到“反右”斗争中遭到全盘否定[1]，在1975年宪法中被废除，依法独立行使职权遭到了严重破坏。20世纪80年代，随着“文化大革命”的结束，痛定思痛，1982年宪法又重新规定了依法独立行使职权原则。[2]20世纪90年代，随着改革开放的深入，法学界从比较研究的视角引入了“司法独立”并对其进行了更加深入的研究。当前，我国在推进新一轮司法改革，十八届三中、四中全会决定都提出要确保依法独立行使审判权、检察权。但在理论和实践中对如何认识司法机关依法独立行使职权原则存在不同的理解，这直接影响了司法改革的深度和广度。为此，有必要进一步探讨司法机关依法独立行使职权原则的实质内涵，澄清一些认识误区。[3]
一、司法机关依法独立行使职权的实质是“法官”“依法”独立行使职权
（一）法官独立性的科学内涵
司法机关依法独立行使职权的核心价值在于保障法官的独立性。对于法官的独立性，我们认为应当从以下方面进行理解：
1.法官的实质独立性。法官在进行审理时，只服从法律和自己的良心，除此之外不受任何干预。审判活动是一个理性的推理活动，法官只能在法庭调查证据的基础上，在不受内心偏见和外部干涉的情况下凭借自己的经验和理性，依据法律的规定，在内心确信的基础上，对案件作出公正的裁决。对此，德国的《法官法》第38条规定，每一个法官在公开审判前都要进行宣誓：“忠于基本法，忠于法律履行法官职务，用最好的知识和良心不以当事人的身份与地位去裁判，只服从事实与正义。”
2.法官的外部独立性。法官的外部独立是指法官在审理具体案件时，不受来自立法机关、行政机关以及社会其他团体、个人的干涉。这种独立有时也可称为司法独立（狭义）或法院独立。具体包括以下几个方面：其一，法官独立于立法机关。立法机关不得对法官审理具体案件发出指示，立法机关的监督原则上应为抽象监督，即使可以对案件进行具体监督，也必须严格限制监督的范围，也必须是一种事后的监督，不能是一种事中的具体指示。其二，法官独立于行政机关。司法权对行政权的制约是法治国家的重要表现，由于司法权天生的脆弱性，极容易受到庞大的行政权的侵犯，因而必须确立法官独立，使之在人、财、物等各方面独立于行政机关，尤其独立于地方行政机关，实现法官对案件管辖的专属权和裁判的终极性，排除行政机关的非法干涉。其三，法官独立于政党以及其他组织和个人。任何政党不得干预具体案件的审理活动，是世界上通用的做法。执政党只能从政治上、组织上保障法官依法独立行使审判权，而不能为了地方利益非法干涉法官独立行使审判权。此外，媒体报道自由以不妨碍法官独立为限度。
3.法官的内部独立性。法官的内部独立是指在法院内部，法官是独立审判的主体（包括合议庭），不受本院院长、庭长的干预，同时也不受上级法院非程序性的指示，审理案件的法官依据内心的确信，作出裁判。法官在审理案件时没有上司只有法律。
4.法官的身份独立性。法官的身份独立是指法官的职位及任期应有适当的保障，以确保法官不受行政干涉。1982年新德里国际律师协会第19届年会通过的《司法独立最低标准》第1款第1条规定：“法官应享有身份独立和实质独立。”法官身份独立是实现法官独立的重要保障，没有法官身份独立就没有法官的真正独立，也就没有司法的公正可言。因此，确立法官的身份独立是树立法官权威，实现司法公正的重要保障。
（二）法官的独立性是司法机关依法独立行使职权的核心和落脚点
为了充分认识法官的独立性，必须剖析司法独立、法院独立和法官独立之间的关系，以便准确地理解法官独立的价值。对于三者的关系，学者们提出了不同的观点和看法，世界上许多国家的做法也不一样。如有的学者提出，司法独立包括了法院独立和法官独立，法院独立、法官独立是司法独立的应有之意，因此没有必要再提法院独立和法官独立。有的学者认为，法院独立就是司法独立，二者是同义。而在西方各国，有的着重强调司法独立，有的国家直接把法官独立作为宪法和法律原则。而在我国的宪法和法律中，只规定法院独立，而否认法官独立。这些不同的认识和不同的法律规定直接影响着各国法官制度的建设和司法公正的实现。我们认为，司法独立、法院独立和法官独立是三个不同层面的问题，既不能相互代替，也不能等量齐观，法官独立是法院独立的核心和落脚点，司法独立、法院独立是实现法官独立的重要保障和前提。
司法独立是一种国家权力的分配机制，面对封建专制主义者集立法权、司法权和行政权于一身，人类启蒙思想家最早提出了“三权分立，权力制衡”的思想，以司法权制约行政权和立法权，从而在国家权力分配上把司法权独立出来。孟德斯鸠指出：“自由只存在于权力不被滥用的国家，但是有权者都容易滥用权力是一条千古不变的真理。”“有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”“从事物的性质来说要防止滥用权力，就必须以权力制约权力。如果司法权力不同立法权和行政权分离，自由也就不存在了。如果司法权同立法权合而为一则将对公民的生命和自由施行专断的权力，因为法官就是立法者。如果司法权同行政权合而为一法官便将握有压迫者的力量。”[4]正是在这样的价值理念上，司法独立逐渐为资本主义各国所接受。从国家权力的分配上，司法独立只是作为一种抽象概念而存在，司法独立要想由抽象转化为具体必须有具体的组织和个人来承担，因而法院就成为实现司法独立的载体，从而司法独立就转化为法院独立，法院作为行使国家司法权的组织，其应该以独立的物质保障和地位保障来抗衡来自立法机关、行政机关的非法干预，确保司法独立这一法治原则的实现，而司法权的性质决定了它是对具体纠纷的一种理性的判断过程，法院作为一个组织，本身不具有理性的思维能力，只是提供了一个组织保障以抗衡立法、行政对司法的非法干涉，而法院要实现其司法裁判职能，必须由作为个体的法官来实现，法官才是真正实现司法独立的主体，因而司法独立的抽象概念，最终以法官独立的形态体现出来，因此我们说，司法独立是一种国家权力分配的原则，是一个抽象的概念，法院独立是司法独立的具体化的第一步，其功能在于以一个组织抗衡立法机关、行政机关及其他政党、组织的非法干预，而司法独立的最终实现是通过法官独立来具体体现出来的。因而说，法官独立才是司法独立的核心和体现，是司法独立由抽象上升为具体的运动的体现；如果只确立司法独立而没有法官独立，那么这种司法独立只是空中楼阁，司法独立根本就不可能存在。如果只把司法独立具体为法院独立，那么既是不科学的，也是不彻底的司法独立，其结果必然是有独立之名无独立之实。由于司法不独立产生的种种弊端必然泛滥，就如目前我国司法受行政机关、立法机关、地方党政机关以及某些领导个人的非法干涉，皆因不彻底的司法独立所致。如果说司法独立是司法公正的重要保障，那么法官独立才是司法公正的具体实现。
（三）法官的独立性的本质是法官“依法办案”
从各国宪法、基本法以及司法实践中所强调的法官的独立性来看，实质上是要求法官依照法律裁判，“只服从法律”和“自己的良心”。正如马克思所说，法官除了法律之外，没有别的上司。例如，德国《基本法》第97条第1款规定：“法官独立行使职权，只服从法律。”《日本国宪法》第76条规定：“①一切司法权属于最高法院及按照法律规定设置的下级法院。……③所有法官依良心独立行使职权，只受本宪法及法律的约束。”《大韩民国宪法》第101条第1款规定：“司法权属于由法官组成的法院。”第103条规定：“法官根据宪法、法律和良心独立审判。”《俄罗斯联邦宪法》第118条1规定：“俄罗斯联邦境内的审判权只由法院行使。”第120条1规定：“法官是独立的，只服从俄罗斯联邦宪法和联邦法律。”美国是受三权分立影响最大的国家，其在宪法中明确规定：“合众国的司法权属于一个最高法院以及由国会随时下令设立的低级法院。最高法院和低级法院的法官，如果尽忠职守，应继续任职，并按期接受俸给作为其服务之报酬，在其继续任职期间，该项俸给不得削减。”尽管美国宪法并未明确规定法官依法裁判，但在制宪前夕，“司法独立的倡导者认为独立的司法部门之所以必要，原因有二。其一，司法部门独立于立法与行政部门，能制约两政治部门过于集中的权力……其二，如孟德斯鸠所言，法官应免于外界干预，使他们做到‘裁判是法律条文的准确解释’”[5]。实际上，美国宪法中无论是关于法官忠于职守条款还是关于法官薪酬条款的规定，其目的最终在于避免法官受制于外部的立法与行政力量等，确保法官“依法独立行使职权”。而且，在美国对司法独立的认识中，确保法官依法独立行使职权始终是其中的一项核心内容。[6]此外，有关国际公约也明确了法官只受法律的制约，而不受外部因素的干扰。例如，《关于司法机关独立的基本原则》第22条规定：“司法机关应不偏不倚、以事实为根据并依法律规定来裁决其所受理的案件，而不应有任何约束，也不应为任何直接间接不当影响、怂恿、压力、威胁、或干涉所左右，不论其来自何方或出于何种理由。”由上可见，司法独立作为司法的一项准则，其核心价值就在于强调法官的独立性，即“法官”“依法”独立行使职权。
（四）强调法官独立性的理论基础
1.法官独立性的认识论基础
按照辩证唯物主义认识论的观点，认识是主体对客体能动的反映。人类认识的辩证发展过程是由感性认识上升到理性认识，再由理性认识到感性认识的无限反复过程，从而使认识一步步走向真理性认识的过程。从马克思主义的认识论可以看出，认识的主体必须是有思维能力的人，有思维能力的人还必须是经过亲身感知才能获得理性的判断，否则，认识就无从谈起。而司法活动就其性质来说是一种认知和判断的过程，通过对纠纷双方提供的证据的调查、质证、判断和推理，在裁判者内心形成一种确信，由感性认识上升为理性认识，最后作出具体的裁判，因此说，法院作为一个组织是不具有思维能力的，不能作为裁判的主体。只强调法院的独立性，不把它进一步落实到法官的独立性是与马克思主义认识论相背离的。按认识论的要求，司法裁判必须要求亲历性，只有亲自主持庭审的法官，才能作出正确的裁判，那种案件层层审批、审者不判、判者不审的现象，是有悖马克思主义认识论科学规律的，也是法官的独立地位没有确立所产生的恶果。因此说，法官的独立性是马克思主义认识论在司法活动中的具体体现。
2.法官的独立性是由司法权的性质所决定的
司法活动是一种纠纷的解决机制，是实现社会正义的裁决活动，这就决定了司法权的性质主要表现为中立性、亲历性。司法的中立性要求裁判者对于纠纷双方不得存在任何的偏见，与任何一方不得有利益的纠葛。中立性一个重要的保障就是裁判者的独立性。虽然独立性和中立性是两种不同观念，但没有独立性的法官，肯定是难以保持中立的，法官的独立性是保障中立、公正的重要条件。司法权的另一个性质是亲历性。正如有的学者所说：“对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的‘近距离观察’，而只有在这种‘近距离观察’基础上的判断，才更接近真实，也更让人信服。”[7]由于司法权的这种性质才要求法官独立裁判，而不能由法院作为整体作出裁判。“因为法院独立的审判制度排除了法官个人的独立判断，势必使得具体问题一般化，具体问题一般化的结果就是使得全体法官不能对具体的案件作具体的裁判，而是根据一般性的经验，一般的情况对具体问题作出一般性判断，从而造成判断本身缺乏客观性和准确性。”[8]因而，法官的独立性是司法权性质的必然要求。
3.法官的独立性是司法公正的必然要求
司法公正是司法的生命，而司法公正只能通过法官公正的裁决活动得到实现。美国学者弗兰克指出：一个理想的法官应该是“一个堂堂正正的仲裁者，运用聪明的裁量，努力使当事人获得公平的裁判”[9]。法官为了实现自己的独立裁判，必须具有独立的地位。马克思提出，法官是法律世界的国王，除了法律之外没有自己的上司。法官的责任是当法律运用到个别场合时，根据对法律的诚挚的理解去解释法律。相反，如果司法权从属于或受制于他人，同样会使法官审理的本与自己无关的案件成为自己的案件。如果有人能够经常随意地对法官发布命令或指示，那么，法官除了服从法律以外，还要服从这些权威者的意志。当权势者的意志与法律的普遍意志相抵触时，就会产生法官应服从谁的问题。这时，法官对案件的判断与对权势者的敬畏联系在一起，而对权威者的敬畏程度又影响着法官的职业前程。“对某人生活有控制权，就等于对其意志有控制权。”对法官的支配权力必然支配着法官对案件的判断，法官便会出于对权势者的敬畏而偏离法律。因此说，法官的独立性是实现司法公正，抵制司法腐败的重要保障。
4.法官的独立性也是法官责任制的必然要求
法官责任制是法官制度的重要组成部分。有权利必须有责任，这是最基本的法律理念。在实行法院独立的制度下，法院作为整体行使审判权，审判的结果是一种产品，这产品的质量就由整个法院负责，但正如人们所说的“谁都负责，等于谁都不负责”。在这样的体制下，一个案件要经历庭长、院长、审判委员会，甚至提请上级法院批示，一个案件层层审批、级级请示，结果是一旦出现错案，谁都有责任，可谁都不负责任，致使错案的追究成为不可能。如果确立法官独立审判制，法官单独对案件作出裁判，错案就理所当然由法官本人承担责任。这样可以克服法官的依赖心理，增强其责任心，提高法官的素质，加速法官制度的完善。
二、对司法机关依法独立行使职权原则的认识误区
（一）司法独立与三权分立
谈到司法机关依法独立行使职权原则，不得不提及的一个概念就是“司法独立”。在一些机关部门看来，提倡“司法独立”似乎就是要走西方国家的“三权分立”的政治道路，似乎司法独立只能是“三权分立”体制的产物，不能适用于我国。实际上，司法独立首先是一项司法原则，并不是源于西方“三权分立”政治体制的特权，对于“司法独立”所体现出来的符合司法规律的内容我们应当予以吸收、借鉴。
1.司法独立主要是一项司法原则
司法独立诞生于西方资产阶级启蒙思想时期，最早是由孟德斯鸠完整阐述出来的。司法独立主要是针对封建社会权力过于集中，君主独揽一国的立法、行政、司法大权而提出来的一种权力分立与制约主张。从孟德斯鸠的论述来看，三权分立主要是作为保障民众自由的一种政治制度。在他看来，在一国之中存在三种权力，即立法权、行政权与司法权，“如果司法权和行政权集中在同一人之手或同一机构之中，就不会有自由存在”。“如果司法权不与立法权和行政权分立，自由同样也就不复存在了。如果司法权与立法权合并，公民的生命和自由则将任人宰割，因为法官就有压制别人的权力。”[10]“从对事物的支配来看，要防止权力滥用，就必须以权力制约权力。”[11]这里的司法独立作为三权分立思想的重要内涵构成了政治制度变革的理论基础。随后的资产阶级革命将其视为革命口号抑或革命指导思想的重要组成部分，对以后的国家政治体制变革产生了重要影响。随着资产阶级革命的胜利，以三权分立学说为理论基础建立起新的国家政治体制，立法、行政、司法权分别由不同的机关行使，分别对应于议会、总统（内阁）、法院，由此实现三个权力主体之间的相互制约。[12]司法独立也便作为政治变革的重要成果在这种政治体制中得以实现。由此可见，司法独立理论最初是作为国家权力的分配机制而提出的，其目的在于实现权力的分立与制衡。因此，不可否认，在此意义上的司法独立具有非常强烈的政治色彩。
尽管司法独立是基于“三权分立”理论之上而产生的，但是这并不意味着只有在“三权分立”之下才能够有司法独立，两者并不是不可分割的。司法独立要求的形式上的独立，从根本上讲是权能上的独立，即立法职能、行政职能与司法职能之间不能混同，也不能够相互替代，而不是要求像三权分立之中的三种权力那样相互之间处于平等与制衡的地位。因此，只要立法职能、行政职能、司法职能之间有着明确的区分，在运行之中并不相互替代，那么司法独立的形式要件就已经具备。换言之，只要能够排除行政机关、立法机关对司法的不当影响，不论是三权分立的体制安排，还是议行合一的体制安排，都将符合司法独立的形式要件。实际上，无论是三权分立国家，还是议行合一的国家，司法在客观上都要受到立法与政治力量的影响，包括正当与非正当的影响，只不过是程度上的不同而已。“完全独立于政治的司法乃是不存在的”“在一个国家，特别是在西方国家，各种政治力量总是采取多种或明或暗的途径和方式对司法发生影响”[13]。例如在美国，历届政府都希望能够获得任免最高法院法官的机会，并将所在党派的人士任命为法官以借此实现对最高法院的影响。这已经是历届政府都毫不避讳的事实。而且，总统在任命最高法院法官的时候，考虑最多的因素乃是候选人的“政治上的可接受性”以及“意识形态的‘合适性’”[14]。因此，从这个意义上来讲，应当淡化司法独立与三权分立之间的关系，并逐步淡化其政治色彩。
可见，如果仅从政治意义上来理解司法独立，则毋宁说是一种偏见。尽管司法独立诞生之初是资产阶级革命政治安排的产物，但随着资产阶级政权的建立，司法独立已经不再单纯是政治体制上的安排，更多是作为司法的一项基本原则而存在的，是指导司法运作的核心思想，其本质在于确保审判机关依法独立地行使审判权。这集中体现了司法自身的特质和司法的规律，是我国在推进司法机关依法独立行使职权的过程中所应当遵循的。
2.司法独立能够与三权分立相分离
司法独立原则的本质在于法官依法独立行使职权，并成为一种价值共识，我们没有必要仍旧戴着意识形态的“有色眼镜”来看待这项原则。司法独立可以划分为外部独立、内部独立、身份独立与实质独立，而外部独立即是指司法权独立于立法权、行政权。司法独立之所以与三权分立密切相关就是因为三权分立理论首先为司法独立提供了体制上的可能即为其外部独立提供了保障。但并不能就因此认为司法独立仅能在三权分立的体制下存在，并把两者加以捆绑认识。不可否认，按照三权分立理论，立法权、行政权、司法权三者之间是平等的权力，三权之间相互制约。在这种体制安排之下，司法权能够独立于立法权与行政权，获得较大范围的独立。
司法独立的外在要求并不在于“三权分立”，而在于权能的分立。在社会主义国家，尽管不实行三权分立，但是也把权力的分立与制约作为国家权力分配的一项基本原则。司法权由立法权派生出来，但是司法权一旦派生出来，便获得了相对独立的意义，立法权对司法权的干预实际上也是难乎其难的，这是由立法权自身的特点所决定的。而司法权与行政权两者同属于立法权之下的权力，是同等的权力。在权力框架意义上而言，行政权对司法权的干预与三权分立理论下行政权对司法权的干预并不会有多么突出。因此，在社会主义国家的政治体制中，司法独立是能够获得体制上的保障的。我们不能盲目地认为只有资本主义国家实行三权分立才能够适用司法独立，在社会主义国家就不能够适用该原则。
实际上，在社会主义国家中，诸如越南、古巴等国家都在宪法中对司法独立原则作了规定。例如，《古巴共和国宪法》第122条规定：“法官独立行使审判权，只服从于法律。”《越南社会主义共和国宪法》第130条规定：“法官和陪审员独立审判，只服从法律。”因此，“司法独立可以姓社，并非只姓资，也并非与三权分立挂钩”[15]。可见，在我国推行司法独立的过程中，有些人担心提起司法独立就是要否定人民代表大会制度，这是一种不必要的担忧，也是对司法独立的一种误解，是将司法独立与三权分立捆绑式理解的结果，更是一种意识形态观念在作祟。
无论是资本主义国家，还是社会主义国家，司法都是以追求公正为价值目标的。司法独立作为达致司法公正的重要保障在任何国家都有适用的必要性。也正是因为如此，司法独立在全球范围内获得了广泛的认同，成为一种价值共识，而且获得了国际性法律文件的认可。20世纪80、90年代陆续通过了一系列的专门的国际性法律文件规定司法独立原则。例如《司法独立最低标准》《司法独立世界宣言》《关于司法机关独立的基本原则》《关于新闻媒体与司法独立关系的基本原则》《司法机关独立基本原则的声明》，等等。
3.司法独立能够与人民代表大会制度相契合
司法独立之所以在中国历尽磨难而仍旧难以切实施行，其主要的原因也在于从政治视角带着意识形态的眼光观察司法独立。按照宪法的安排，我国实行的是人民代表大会制度，是“一府两院”的体制安排。如果主张三权分立基础上的司法独立则无异于改旗易帜，中国共产党领导中国人民辛苦革命取得的胜利果实将不再。因此，在新中国成立之初，对司法独立主张的争议实际上具有非常强烈的政治意识色彩，是一种“敌我”矛盾。例如，有的学者指出，司法独立原则是资产阶级法律原则，与社会主义法制原则是水火不容的。[16]司法独立的实质是“反对党对审判工作的领导，企图篡改人民法院的性质和任务，以资产阶级的法律观点和法律制度来代替无产阶级的法律观点和法律制度”，“党不能具体过问审判实际上就是要取消党的领导”[17]。
当然，我们应当辩证地看待这个问题。司法独立作为指导司法的一项基本原则是符合司法规律的，任何国家都不能排斥该项原则。但也应看到，司法独立是一系列制度的集合，在制度的建构方面可以有所差异，这也符合世界各国的实际。在我们国家，我们所讲的司法独立实际上是中国语境下的司法独立，即与三权分立学说相分离的司法独立，是在司法独立的实质意义层面对司法独立原则的扬弃。因此，这种司法独立并不会对我国既有的政治体制造成冲击。我们国家实行的是人民代表大会制度，实行的是一府两院的体制安排。在这种体制安排之下，人民法院是行使审判权的主体，这与国际通行的准则是没有区别的。但是人民法院的审判权与立法权之间并不是平等的权力，而是其下位阶的权力，这与西方资本主义国家有着本质的区别。但是这种差别只是政治体制的差别，并不能说我们国家不存在司法独立。西方三权分立背景下的司法独立是一种独立，人民代表大会制度下的独立也是司法独立。尽管两种做法存在一些差别，但其指向的目标却是一致的，都是要确保依法裁判，维护社会公正。我们不能厚此薄彼。因此，我们不应当回避“司法独立”这一概念，而是应立足于司法独立的本质要求，结合我国的司法实际，确保人民法院、人民检察院依法独立行使职权。
在我们国家，强调司法独立具有非常重要的意义。实践中，党与司法、人民代表大会与司法之间、行政与司法之间具有紧密的联系，应避免这种紧密联系成为妨害司法公正的掣肘。司法独立的本质就是依法判案的理念提供了处理党与司法、人民代表大会与司法之间关系的一项基本准则，即党的领导、人民代表大会制度是有基本的底线要求的，不能够妨碍司法机关依法独立、公正地行使审判权、检察权。以往教训产生的根源就在于我们对司法独立存在偏见，未能够确保司法独立。因此，党的十一届三中全会吸取历史的教训，明确指出“检察机关和司法机关要保持应有的独立性”。随后，全国人大五届二次会议上通过的《法院组织法》第4条和《检察院组织法》第9条再次明确规定，“人民法院独立进行审判，只服从法律”。“人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。”1982年宪法在第126条和第131条重申了人民法院、人民检察院依法独立行使职权原则。这实际上就是中国语境下的司法独立原则。
（二）司法的独立性与党的领导
1.二者并不矛盾
早在新中国成立之初，就有论者认为，在我们国家讲司法独立就是否定党的领导。尽管当前我们的法制建设已经取得了很大的成就，但是这种声音仍旧存在。例如，在1981年第一次全国政法工作会议上，就有人指出：“司法独立，还要不要党的领导？这是一个老问题，有人提出，法院独立审判，只服从法律，任何机关、社会团体、个人不得干涉和施加影响，这样讲还要不要党的领导，还要不要对全国人民代表大会及其常委会负责？”[18]此后，这种观点一直并未消失。
当下司法改革在司法独立问题上之所以难以取得重大突破，问题就在于此。很多同志认为司法独立就是要否定掉党对司法工作的领导。在我们国家，讲求司法独立并不是否定党的领导，而是实现党的领导方式的科学转型，不再是传统的党委审批案件这种领导方式。传统的领导方式的弊端已经暴露无遗，也成为诸多问题的症结所在。当此之时，党的领导方式不能与时俱进，实现科学转型，只能会给党的领导造成更多的负面影响。而若要实现党的领导方式转型，其核心要求就是要确保司法的独立性，即以确保司法机关依法独立行使职权作为党的领导的核心标准。
而且，就司法独立的内涵而言，其本身并没有反对党的领导的意涵。司法独立的本质是要求司法机关“依法办案”，其包括两层含义：其一，其他机关、社会团体、个人不能够干预司法机关依法办案，确保司法机关能够独立地适用法律，解决纠纷；其二，司法独立不是片面要求办案机关的独立性，也要求办案机关能够“依法”独立，即司法独立是在法律之下的独立，要依照法律的规定独立行使职权。由此可见，司法独立是司法机关的“独立”与“受制”的统一。司法独立的这两层含义共成一体，忽视司法独立的任何一方面都将会导致对司法独立的认识和实践陷入误区。
在我们国家，宪法和法律都是党领导人民制定的，体现了党和人民的意志和利益。只要确保司法机关依照法律规定独立行使权力就能够实现党的领导。而司法独立的受制性就是要求“依法”办案，即依照党领导人民制定的法律办案。因此，依法办案恰恰是在实现党和人民的意志和利益，并不能也不会否定党的领导。很多学者都认识到了这一点。“在一定意义上，法律集中体现了执政党的方针、政策。司法机关内部也有党的组织在起领导和监督作用。因此，司法机关严格依法办案，就是体现了党的领导作用。”[19]“只服从法律正是执行了无产阶级的意志，更好地服从了党的领导，脱离党的领导又是从何说起呢？说‘独立审判’与党的领导是矛盾的，唯一的理由是指这一原则与‘书记批案’制度有矛盾，这倒也是事实。”[20]需要说明的是，“书记批案”与党的领导是两个不同的问题，承认党的领导并不意味着必然要采用“书记批案”的办案方式；反之，否定“书记批案”并不意味着否定党的领导。因此，不能把两者相互混淆。
2.尊重司法的独立性是实现党的领导的最好方式
如前所述，现行党对司法工作的领导方式问题众多，备受争议，问题的根源就在于党已经不是在“领导”司法而是党在“司法”。从党自身的角度来看，这是有百害而无一利的事情。不能否认，党自身的精力和能力是有限的[21]，不可能渗透到社会的方方面面，也不可能实现对各项工作的均等领导。因此，党的领导应当有所侧重，不能“眉毛胡子一把抓”。而且，党委审案、书记批案在客观上是转移了司法责任与司法风险。客观来讲，司法工作本身是存在一定风险的。在任何国家与社会，错案的发生都不可避免，我们所能做的是在司法体系下，秉持客观谨慎的司法理念尽可能寻求公正。而一旦出现错案，司法本身是负有一定责任的。而现行党的领导方式无异于将不属于自己的司法责任转嫁到自己身上，客观上承担了不必要的风险，也给党的领导权威造成了负面影响。
就司法自身而言，在国家的各项权力中属于最为安全的权力，司法作为纠纷解决的一种机制，其对社会生活的干预是被动的，唯有存有纠纷、起诉时才有司法介入的可能性。“司法部门既无军权、又无财权，不能支配社会的力量与财富，不能采取任何主动的行动。”“司法权为分立的三权中最弱的一个”，其扩张性是有限与受制的，“其具备的干扰与为害能力最小”[22]。相较而言，司法权总体而言是一种被动性的权力。孟德斯鸠甚至曾经说过，“司法权从某种程度上讲是不存在的”[23]。而且，司法活动有各种诉讼主体的参与，能够确保司法权得到抑制。更为重要的是，司法活动要遵循自身的规律，严格受制于法律，只要能够在立法上对各种权利、义务与责任作出安排，司法活动便应当遵循此种安排。正因如此，司法才是国家最不危险的部门（the least dangerous branch），司法不能成为体制改革的急先锋，只能反映体改的成果。[24]换言之，司法并不会构成对国家政治体制的冲击，其仅是反映国家政治体制变革的成果而已。因此，基于司法活动本身的规律，只要使党和人民的意志与利益通过立法的形式得以体现，党领导司法活动的目的实际上便能够得到实现。因此，党完全没有必要采取现行的领导方式。相反，尊重司法独立才是一种更为科学，也是更为持续的领导方式。这种领导方式的核心内容有两项：一是要确保党的领导，但党的领导是法律、政策的领导；二是要尊重司法机关依法独立行使职权，不能在个案上干预司法机关办案。法律、政策的制定、变更需要遵循一定的程序，与个人的领导相比，具有较强的稳定性，法治化程度更高。因此，尊重司法独立乃是提升了党的领导方式的法治化与规范化程度。这是一种更为科学、更具有可持续性的领导方式。
在新中国成立之初，刘少奇同志就曾明确指出，“法院独立审判是对的，是宪法规定了的，党委和政府不应该干涉它们判案子”。“不要提政法机关绝对服从各级党委领导。它违法，就不能服从。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，服从哪一个？在这种情况下，应该服从法律，服从中央的政策。”[25]在改革开放初期，1979年9月，中共中央发布了“关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示”（即著名的“六十四号文件”），该文件提出：“加强党对司法工作的领导，最重要的一条，就是切实保证法律的实施，充分发挥司法机关的作用，切实保证人民检察院独立行使检察权，人民法院独立行使审判权，使之不受其他行政机关、团体和个人的干涉。国家法律是党领导制定的，司法机关是党领导建立的，任何人不尊重法律和司法机关的职权，这首先就是损害党的领导和党的威信。”该文件还明确规定“取消各级党委审批案件的制度”。1986年，邓小平同志也曾经明确表示，“属于法律范围的问题，要用法制来解决，由党直接管不合适”。“党干预太多，不利于在全体人民中树立法制观念。”[26]由此可见，我们的党在党对司法工作的领导方面一直存在清晰的认识。当下的司法体制改革必须回归这一理性认识，这应当成为司法改革的共识。
三、司法机关依法独立行使职权的中国样态及其偏失
（一）制度样态
我国《宪法》在第126条规定：“人民法院依照法律规定独立行使审判权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。”这便是具有中国特色的依法独立行使职权原则的宪法表述。关于中国特色的依法独立行使职权原则的具体样态，则可以从以下几个方面加以观察：
第一，中国特色的依法独立行使职权原则仅包括法院整体独立。关于我国《宪法》第126条规定的依法独立行使职权原则是否包括法官的独立，存在不同的解读。但是学界的通说认为我国《宪法》第126条的规定只是表明法院整体的独立，并没有承认法官的独立性。因此，尽管我们强调法院的整体独立，但是这种独立仅仅是对外独立，不包括法院内部的独立即法官的独立。在法院内部，法官办理案件，需要服从法院整体的领导。
第二，中国特色的依法独立行使职权与地方政权的关系。根据我国宪法以及相关组织法的规定，最高人民法院院长由全国人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长、审判员由全国人民代表大会常务委员会任免；地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。我国法院的产生机制是由作为根本政治制度的人民代表大会制度所决定的。作为我国现行宪法的体制安排，具有其合法性与正当性。但是需要说明的是，由于人民代表大会制度运作过程中存在的问题，比如地方各级人大受到地方党委及政府的影响，人民法院体现出较为强烈的“地方化”色彩，难以抗衡地方党政对司法权的不当干预。
第三，中国特色的依法独立行使职权与党的领导的关系。党的领导是我国一项基本的宪政实践。党对司法工作的领导是一项基本的原则，也是我国长期的革命和实践经验的总结。新中国成立之初，时任最高人民法院院长的董必武先生就曾论述过，党是各项工作的核心，人民法院的一切工作都是在党的领导之下进行的。[27]但是关于党领导司法的具体方式，则在不同时期有着不同的认知与实践。新中国成立之前，实践中较为盛行“党内审批制”，有关逮捕、审判，特别是判处死刑，都必须得到相当一级党委审批，特别重要的案件，则需要报党中央批准。[28]改革开放之初，鉴于“党内审批制”的种种弊端，中共中央于1979年9月9日发布了《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》，决定废除各级党委审批案件的制度。后来领导政法工作的政法委成立，政法委协调案件、联合办案、个案指示等又成为党领导司法工作的具体形式。总之，无论具体的领导方式为何，党对司法工作的领导始终是一项基本的原则。
第四，中国特色的依法独立行使职权与三机关之间的关系。对我国司法机关依法独立行使职权原则的认识，还必须考虑到法院、检察院以及公安机关这三个机关之间的关系。按照我国《宪法》第135条的规定，人民法院、人民检察院和公安机关办理刑事案件，应当分工负责，互相配合，互相制约，以保证准确有效地执行法律。[29]从职能分工与诉讼协作的角度来看，该原则是有一定积极意义的。但是，“实践中的法”与“纸面上的法”却相距甚远，中国特色的依法独立行使职权却是以“不独立”为显著特征的。这主要表现在两点：一是法院在三者之中处于最为弱势的地位，公安机关属于强势政府部门，法院对其制约不足反受其不当干涉，检察机关拥有法律监督的权限能够轻易否决法院的生效裁判；二是三者之间功能的趋同性，即法院在其职能目标方面也忽略人权保障，以打击犯罪为侧重，忽视对公安机关、检察机关的制约。
（二）我国司法机关依法独立行使职权的偏失
我国司法欠独立实践的弊端在我国实务界和学界已经有了充分的认识。毫无疑问，我国司法欠独立的实践对司法的公正性和司法的权威性造成了极大的损害。因此，建设公正、高效、权威的社会主义司法制度成为我国司法改革的目标。[30]具体而言，我国司法欠独立主要呈现为两大特点，即司法的地方化以及司法的行政化，这成为影响我国司法机关独立行使职权的两大“顽疾”。首先，司法的地方化使法院对地方党政产生依附性。通过对我国司法独立样态的描述实际上已经可以看出我国司法的地方化色彩。这主要体现在以下几个方面：（1）由于审判机关由同级人大产生并向其作工作报告，审判机关不得不听命于地方，成为“地方机关”。由于司法涉及的是利益纷争，司法裁决的结果涉及利益的再分配问题，因而，在各种相互冲突的利益面前，“地方化”的审判机关往往会优先考虑并维护地方利益。（2）未能摆正党的领导与独立行使司法权的关系。一方面，根据党管干部的原则，地方法院的院长、庭长、审委会委员、审判员等都是需要经由同级党委讨论同意或者党委组织部门考核同意才能够由人大或常委会任命，从而使法院的人事在整体上依附于地方；另一方面，由于党的领导是一项基本原则，接受地方党委的领导在实践中逐渐演化为地方党委（包括政法委）对司法个案处理的干预。（3）根据我国政府统管财权的体制安排，地方各级人民法院的经费均由同级人民政府预算，由同级人民代表大会审议，由政府部门划拨。尽管我国以往的司法改革中对此曾经提出过改革方案，但是这一问题仍旧未能彻底解决。政法经费的供给体制使司法机关对地方政府的依赖性更加强化。司法地方化使司法机关无法克服地方党政等因素的影响，使其成为地方党政的附属。一方面，司法地方化便于地方党政的干预，特别体现在行政辖区与司法辖区的重合方面；另一方面，司法地方化使司法机关无抗击外部干扰的利器，地方党政的干预能够最终获得实现。
其次，司法的行政化使法官对法院整体产生依附性。司法的行政化的根由之一即在于我国不承认个体法官的独立性，仅认可整体上的法院独立。这种司法独立模式在司法权的具体运作之中，强调法院整体的作用，对个体法官不信任并进而偏好于对个体法官进行严密控制的权力运作模式。因此，对个体法官进行行政化管理以及采取行政化的权力运作模式成为一种必然的选择。就前者而言，将法官等同于一般的“公务员”进行管理，在薪资保障、职务晋升、纪律惩戒等方面完全类同于行政公务员，而且法官还具有相应的行政级别，担任某些职务还必须具备相应的行政级别。因此，从整体上而言，法官依附于法院这个集体，从根本上腐蚀了其独立性，并为行政化办案模式提供了外部保障。而就后者而言，实践中往往采取审批办案制度、案件请示制度、审委会集体决定制度等办案模式。采用行政化的办案模式能够有助于加强对个案法官的控制，在一定程度上可以看作是一种内控机制，有助于提升办理案件的质量。采取行政化的办案方式，还有助于将法外因素带进司法裁判，从而发挥司法为社会和谐、稳定服务，为经济发展保驾护航的作用。而且，集体决策办案方式还能够在一定程度发挥着规避办案风险的作用。尽管行政化办案模式有以上积极的方面，但是其从根本上否定了法官的独立性，与司法权的本质属性不符。“对当事人言辞的判断，对证人所作证词可信性的判断，都离不开判断者对被判断者的‘近距离观察’，而只有在这种‘近距离观察’基础上的判断，才更接近真实，也更让人信服。”[31]
四、以法官依法独立行使职权为核心重构我国司法机关依法独立行使职权原则
（一）重构司法机关依法独立行使职权原则的必要性与可行性
1.重构司法机关依法独立行使职权原则的必要性
司法改革如果从20世纪90年代的审判方式改革算起，大致来讲经历了五个发展期。每次改革都会出台很多文件，提出很多改革举措。考量司法改革成效的方式有很多种。从制度、机制构建的角度来看，我国的司法改革使原本不健全的法律制度逐渐丰富、完善，这是有积极意义的。如果从司法改革任务的完成角度而言，我们也可以认为制度的改革颇有成效。例如，据官方的统计，每次司法改革任务都得以圆满完成。[32]
2012年还首次发布了《中国的司法改革》白皮书，总结司法改革的成果。但是，在司法改革持续推进的今天，通过对司法改革任务的深入分析，我们会发现司法改革的任务主要集中在制度的构建方面。从这个意义上来看，只要完成制度构建，似乎就可以表明司改任务的达成，至于司法改革构建的制度能否得以顺利运作并获得良好的制度效果则并不是司法改革所关注的问题。实际上，司法改革的成果在实践中运行的并不是一帆风顺，对旧有的问题没有解决，反而又造就了新的问题。这也是为什么司法改革需要一而再，再而三地持续推动的重要原因。
如果再做进一步思考，良好的制度构建为何难以在实践中顺利推行？以刑事司法为例。1996年刑事诉讼法修改，以历史的眼光客观对待，有其进步意义。但是实践结果却让所有人大失所望，仅运行一年之久就陆续暴露出很多的问题。[33]2012年刑事诉讼法修改，无论是条文数量，还是制度建构、规则的完善都可以称为一次历史性的进步。但就每一位学者而言，其内心都有一种忧虑，即新的刑事诉讼法能否改变中国刑事司法的现状？对于这个问题，似乎学者们底气都不足。原因何在？无论是1996年刑事诉讼法的运行环境还是2012年刑事诉讼法的运行环境，其实质差别并不大，特别是刑事诉讼法运行所依赖的司法体制并没有太大的改变。司法体制不作出相应调整，无论规则制定得多么完美无瑕，可能都难逃相似的命运。
时至今日，司法改革再次被提上议程，进行体制改革，解决体制性问题成为司法改革不可回避的问题。否则，缺少体制性保障的规则，其运行效果仍可能不彰。列宁提出，如果不先解决一般的问题，就去着手解决个别的问题，那么，随时随地都必然会不自觉地“碰上”这些一般的问题。而进行司法体制改革，其首要的问题则是司法机关依法独立行使职权问题。“每个对中国目前司法改革曾深思远虑过的人都会懂得，改革的一个根本因素是必须加强司法独立。这是理所当然的。”[34]
2.重构司法机关依法独立行使职权原则的可行性
我国台湾地区学者根据推动司法改革背后的社会经济动力的不同，将司法改革划分为四种类型，即建立法治型、深化法治型、简化法治型以及转化法治型。建立法治型司法改革是与政治体制改革相适应的，是体制转轨的一部分，司法改革的目标是在政治权力退出、社会力解放之后，构建以司法为核心的维系新秩序的机制，以原苏联国家和东欧国家为典型；深化法治型司法改革则是在已经具备司法的基础上，巩固和落实司法保障人权的核心目标，以拉美、南欧后威权主义或后法西斯国家为典型；简化法治型司法改革以欧美和西欧国家为代表，司法改革以减轻司法的负担为重任；转化法治型则以日本为代表，司法改革的目标是扩大司法的供给面，提升司法利用的便捷度。[35]显然，我们国家的司法改革类型可以划入建立法治型。我国的司法改革缘于政治、经济体制领域的改革及其所带来的社会结构的变化，司法改革的目标是将司法从以往的政治工具角色转化为中立的裁判者。我国的司法改革还具有极富特色的一面，即司法改革是在中央的统筹之下进行的，并与政治、经济体制改革相适应，是整个国家体制转型中的重要方面。因此，中央领导之下的“建立法治”目标[36]成为司法改革的不竭动力，也为司法体制的变革提供了契机。
党的十八大提出要“进一步深化司法体制改革”，十八届三中、四中全会也对全面深化司法体制改革作了进一步部署。其中，确保司法机关依法独立行使职权是此次改革的核心内容之一。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出要“推进法治中国建设”，并提出司法改革方面三个主要任务，即“确保依法独立公正行使审判权检察权”“健全司法权力运行机制”“完善人权司法保障制度”。如果说既往十余年的司法改革侧重于法律制度建设，模拟“法治”以待体制改革的时机的话，党的十八大以来提出的司法改革规划则为实现体制改革提供了这种社会政治背景与改革的动力。《决定》中提到的“确保依法独立公正行使审判权检察权”“推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”“明确各级法院职能定位，规范上下级法院审级监督关系”等实际上都是围绕着一个中心进行的，那就是“司法独立”。由此可见，新的社会政治形势与司法改革的背景，提供了推动我国的司法机关依法独立行使职权改革的契机。
（二）强调法官依法独立行使职权的意义
本书认为，应当以法官依法独立行使职权为核心重构我国的司法机关依法独立行使职权原则。以法官依法独立行使职权为核心构建中国的司法机关依法独立行使原则是符合司法的基本规律与要求的。这是我们提倡这一观点的最为关键的原因。而且，在我们国家以“建立法治”为目标的司法改革过程中，强调法官依法独立行使职权还具有其他几个方面的优势：
首先，以法官依法独立行使职权为核心构建中国特色的司法独立原则有助于避免对司法独立政治色彩的过分强调。如前所述，司法独立在其产生的过程中与三权分立理论密切相关，具有强烈的政治性色彩。这是在我们国家提倡司法独立原则所面临的最大体制障碍。实际上，过分强调司法独立的政治色彩是一种认识误区，需要我们予以理性对待。尽管如此，在当前的社会政治状况下，官方对司法独立的认知、法律人士对司法独立的认知与民众对司法独立的认知存在较大的差异。[37]特别是官方，对司法独立还持有怀疑的态度。在这种情况下，淡化司法独立的政治色彩，强调法官依法独立行使职权不仅抓住了司法独立的本质要求，也能够回避司法独立所带来的政治性质疑。因此，以法官依法独立行使职权为核心构建我国的司法机关依法独立行使职权原则是一条现实可行的有益改革思路。
其次，以法官依法独立行使职权为核心构建我国的司法机关依法独立行使职权原则有助于在司法改革过程中强调法官的个体独立性。我国通说认为，我国的司法机关依法独立行使职权原则是人民法院整体上的独立，因此制度构建过程中压抑法官个体的独立性。我国行政化办案模式的产生就是适应这种理念而诞生的。但是，司法改革实际上已经在突破原有的人民法院整体独立这一认知，在不断地推进法官的扩权改革，赋予具体承办案件的法官更大的独立自主性。原有的法院整体独立理论显然不能够对此作出有效的回应。而以法官依法独立行使职权为核心的司法独立，既与我国现行宪法强调的人民法院依法独立行使审判相适应，也对法官的独立性给予了充分关注。法官依法独立行使职权不仅对法院整体提出了要求，更重要的是其要求具体承办案件的法官能够依法独立行使职权。而要求法官依法独立行使职权在一定程度上确保了法官个体的独立性，有助于为我国的法官独立改革提供理论上的支持。
最后，以法官依法独立行使职权为核心构建我国的司法独立有助于确保独立与受制的有机统一，避免权力过大所带来的恣意。对司法独立的质疑除了来自对其政治性的怀疑之外，另一项重要原因就是担心司法独立之后，法院、法官的权力犹如脱缰的野马无法控制，不仅无法保障司法公正，反而害及整个司法体系存在的基础。而以法官依法独立行使职权为核心构建的司法机关依法独立行使职权原则能够有效协调“独立”与“受制”之间的关系。法官依法独立行使职权要求法官在处理案件过程中，仅能够以法律为裁判的根据，不能够以案外的各种因素来裁判案件，这在客观上构成了法官独立的基础，使法官能够排斥各种力量的不当干预。而从另一方面来看，法官依法独立行使职权也成为套在法官头上的“紧箍咒”，法官独立不是无限制的恣意，而是必须以“法律”为限。依法独立行使职权既是法官独立的基础，也是法官独立的界限。因此，以法官依法独立行使职权为核心的司法独立是独立与受制的统一体。建立在这种认识基础之上的司法独立能够有效地回应司法独立可能导致法官恣意的质疑。
五、以“依法办案”重塑法官的办案理念
在我国，在社会主义法治理念提出以后，有一种流行的观点认为，司法应当追求法律效果、政治效果和社会效果的统一，并将此作为指导司法的一项要求。看似这种认识较为合理，如果深入分析起来，却会发现这与司法机关依法独立行使职权原则的要求是相悖的。
1.司法的政治效果、社会效果和法律效果的统一客观上导致政治效果、社会效果超越法律效果
讲求司法的政治效果、社会效果和法律效果的统一，客观上会导致片面追求司法的政治效果与社会效果，并将政治效果与社会效果强加于法律效果之上。如果司法能够在客观上实现法律效果、政治效果与社会效果的统一，无疑是一件幸事。当然这并非遥不可及，因为法律是在党的领导下制定的，体现了党和人民的意志和利益。通常情况下，依法办案会实现司法的政治效果、社会效果与法律效果的统一。[38]但问题在于政治效果、社会效果、法律效果有些时候并不是相一致的，这也是客观存在的事实，比如刘涌案、药加鑫案、李昌奎案、许霆案、彭宇案等。在这些复杂案件中，司法的政治效果，特别是社会效果与法律效果并不是相互一致的，更多时候是相互冲突的。在此种情形下将如何处理？这是不能回避的事实。从这一角度而言，讲求司法的政治效果、社会效果与法律效果的统一忽略了司法的客观实际，对于指导司法并没有任何实际意义。相反，在此种情况下强调三者的统一往往是在否定司法的法律效果，用政治效果与社会效果替代法律效果。
在我们国家现行的司法体制之下这种风险极易成为现实，并在实际上已经成为现实。实践中，一方面，地方党委在维护司法的政治效果、社会效果的考虑下，干预司法机关依法办案，损害了司法独立；另一方面，司法机关在这种体制之下也不可避免地片面追求司法的政治效果与社会效果。因而，“有法不依”“有法难依”已经成为一种现实。司法的政治效果、社会效果与法律效果的统一演变为了法律效果迁就于政治效果与社会效果，独立行使司法职权成为一种奢谈。当前出现的很多冤假错案，大多与过于追求社会效果、政治效果而牺牲了法律效果有关。例如河南赵作海案的发生，就与司法机关过分看重破案而迎合社会效果有关，导致司法机关不能够依法独立办案。再如云南李昌奎案，且不说案件实体处理得如何，单从程序的角度而言，云南高院在作出生效裁决后，因为追求社会效果而最终被迫启动再审程序改判李昌奎死刑，看似维护了社会公正，实际上造就的乃是法院不独立，法院司法威信扫地。由此可见，强调三者的统一只能让司法无所适从，成为其他社会力量的附庸。以发展的眼光来看，这绝非司法发展的长久之计。
2.司法过程中处理政治（社会）因素的基本思路
司法与政治，司法与社会的关系是自司法诞生以来人们不断思考的永恒话题。“司法诞生于政治，却又无往不在政治之中。”这是对司法与政治关系的历史概述。应当承认，在任何国家的不同历史时期，司法都是国家政治的重要组成部分，也是维护统治阶级利益的重要工具。在奴隶制、封建制时期，对司法权的控制是君王最为重要的事情。而且，司法权从来都被认为是君王权力的一部分，相应的司法主体只不过是受君王之命从事司法活动而已，最终的司法决定权仍旧掌握在君王手中。而在现代社会，无论是英美法系国家，还是大陆法系国家，司法都是社会政治生活的关键一环。在英美法系国家的不成文宪政实践中，司法构成政治生活的重要组成部分，并成为制约立法权、行政权的一极重要权力。[39]在大陆法系成文法传统的国家，司法在宪法中还有着明文的规定，更加体现了司法作为政治生活组成部分的特点。[40]在社会主义国家，司法也当之无愧地成为政治的组成部分。这也鲜明地体现在社会主义国家的宪法之中。例如，苏联的宪法中明确规定了司法及其司法机关的组成、权力等各项内容，《古巴共和国宪法》《越南社会主义共和国宪法》以及《朝鲜民主主义人民共和国社会主义宪法》中也都有着类似的规定。
司法与政治关系问题之所以历久弥新，就在于从不同角度观察会得出不同的结论。如果仅从上述角度对司法与政治的关系进行考量，所得出的结论无疑是片面的。司法既是政治的组成部分，但整个司法的历史实际上也是司法不断摆脱、独立于政治的历史。从司法受命于君王的古代司法到司法不断获得独立的近现代司法可以很好地说明这一点。尽管司法处于政治漩涡之中，但是司法独立至少在宏观架构上为避免政治对司法的过度干预提供了可能。而且，从微观上来看，个案的去政治化恰恰是司法所不懈追求的目标。司法能够从政治中剥离出来就在于其自身所持有的基本规律。这是司法能够作为纠纷解决手段（在英美等西方国家也包括政治纠纷）的重要原因。因此，尊重司法规律应当成为衡平政治与司法关系的一项标准。而尊重司法规律则会要求在个案中避免政治的过度干预。“在法治国家，司法去政治化不仅仅是政治原则、社会习惯，也是学界的共识。”[41]学者经常以美国为例论证司法与政治的紧密关系，却忽略了司法与政治的另一个侧面，即在具体个案中司法尽量避免外在的政治干预。[42]“司法选任、弹劾、国会立法虽充斥了过多的政党因素，但是法官特别是联邦法院法官，一经任命，便可只服从法律本身而在很大程度上摆脱了政党控制和影响。”[43]即便是极力证成司法的政治化命题的学者，也不否认应当避免或者制约司法官个人政治偏好在司法决策中的滥用。[44]而且，在处理司法与政治的关系上，无论是“只要一种政治化的司法决策能够经得起司法程序、司法逻辑的考验、推究，那么，这种政治化就是一种既具有合法律性又具有合法性或可接受性的选择”[45]，还是“既要有正确的政治意识，又要有健全的法律意识”“既要注意法律效果，也要注意政治效果”“但是，对政治问题的考虑和关照，切不可超越合法有效的法律规范。要善于在法律的框架内实现政治意图和发挥司法的政治功能，即通过准确把握法律的精神实质、正确解释法律的意旨、合理填补法律漏洞、正确运用自由裁量权、合理进行价值判断和利益衡量等方法实现司法的政治功能”[46]，其实质都在于“合法律性”。而这与司法独立的实质乃是一致的。由此可见，司法独立或曰依法办案，应当成为在个案中处理司法与政治关系的技术标准。
3.对司法的政治效果、社会效果和法律效果关系的理性认识
在对司法与政治关系的分析之中，实际上隐藏着一个可以推导出来的结论。即便是追求司法的政治效果，这种政治效果也是借助于法律效果而加以实现的。在法律效果与政治效果、社会效果的关系问题上，法律效果是达致政治效果的一种途径。由此可见，司法所追求的直接效果仍旧是法律效果，尽管其最终也可能实现了政治效果或社会效果。因此，我们在处理司法的社会效果、政治效果与法律效果的关系问题上，应当以法律效果为最直接的追求，而非政治效果或者社会效果。当前在我们国家，过于强调司法的政治效果、社会效果与法律效果的统一。这实际上是一种认识误区。法律效果、政治效果、社会效果的关系问题，解决的不应当是三者相一致的情况下如何协调的问题，而是解决三者不一致的情况下，如何处理三者之间的关系问题。在通常情况下，司法的法律效果实现了，司法的政治效果、社会效果便也就得以实现。因为如前所述，司法是以体现党和人民意志的法律为基础的，实现了法的要求便也就实现了党和人民的利益，也即实现了相应的政治效果和社会效果。但是这种“统一”乃是在法律效果实现的基础之上的一致，即政治效果和社会效果只是实现法律效果后的一种附带效果。而在三者并不一致的情况下，追求法律效果、政治效果、社会效果的统一乃是一种妄想，实际上乃是将政治效果、社会效果强加于法律效果之上，其实质是干扰司法独立。前述实践中的案例即是最好的证明。
有人可能会认为，实践中政治效果、社会效果与法律效果并不相一致时，追求法律效果可能会导致司法的政治效果、社会效果不佳，危害到社会、政治的稳定。我们在实现法律效果的基础之上，政治效果和社会效果通常都能够达成，而三者并不一致的情况是少数。之所以会发生三者之间的冲突，主要是由处于转型社会的中国利益格局本身固有的特点所致，是一个社会问题，而不是一个司法问题。对于社会问题的解决，需要立法、行政等多方面的调整，不是牺牲司法就能够解决的。司法的直接任务就是依法办案，唯法是从，至于其在维护社会稳定、政治稳定上面的作用仅仅是依法独立行使职权的效果，而不能够成为司法的直接或者唯一目的。而且，牺牲司法乃是在破坏维护社会公平正义的最后一道防线，其危害是根本性的和难于恢复性的，不可谓不深。我们不能以眼前的利益而牺牲长远的根本利益。当然，三者的不统一也有可能是司法自身出了问题，即司法未能实现应有的法律效果，但这应当从规范司法行为本身、落实司法责任入手，而并不应当成为外部力量干预司法的借口。
因此，我们应当尽快转变这种讲求司法的法律效果、政治效果、社会效果相统一的观念，司法所追求的只能是法律效果，追求法律效果通常会实现预期的政治效果和社会效果，但这仅是法律效果的一种当然效用；在法律效果、政治效果、社会效果并不一致的情况下，司法只能是以法律效果为最终归宿，不能将政治效果、法律效果强加于法律效果之上。唯有如此，我们才能够确保司法独立，重塑司法权威。
六、司法改革背景下依法独立行使职权的外部保障改革
（一）政法委职能的转变
1.政法委职能的发展
政法委制度曾经在历史上被废弃，1990年之后，中央政法委和地方各级政法委逐步恢复重建。按照当时的要求，仍然要贯彻党政分离的原则。政法委主要侧重于宏观的指导和协调，是党委的参谋和助手。“政法委员会恢复后，仍然要贯彻党政职能分开的原则，主要对政法工作进行宏观指导和协调，当好党委的参谋和助手，其办事机构主要做调查研究工作，不要过于具体干预各部门的业务，使各级政府切实负起对所属的公安、安全、司法部门业务工作的领导责任，以保证法院、检察院依法独立行使审判权、检察权，充分发挥政法各部门的职能作用。”[47]这可以从当时赋予政法委的五项职能中得到印证。[48]而且，当时的领导人对此也持有相同的认识。[49]但是随后，政法委的职权不断得到扩大。一次是在1994年，根据中央文件的规定，政法委的职权有了新的发展，其中新增的3项主要职权包括“研究和讨论有争议的重大疑难案件”“组织推动社会治安综合治理工作”“研究、指导政法队伍建设和政法各部门领导班子建设”[50]。经过此次扩权，政法委具有了干预个案办理的权限。而后两项则将公检法及其工作纳入社会治安综合治理的范畴并实现了对地方政法部门人事权的控制。另一次政法委的扩权发生在1995年，政法委的权力又扩大至10项。
在司法实践中，政法委的职权与机构不断扩大，对司法工作的干预也不断得以强化。党对政法工作的领导又恢复到以往的干预个案办理的模式。例如，政法委可以发布各种规范、纪要，这些规范、纪要虽然不是法律，却具有效力，能够成为裁判的依据。[51]此外，政法委还以协调办案的方式干预个案办理，即对于证据不足或者认识存有分歧的案件，公检法向政法委提出；政法委经过调查案件，召开协调会，提出初步意见，并形成会议纪要下发各部门。[52]
2.政法委的职能转变
对政法委的批评主要来自政法委对个案处理的介入方面。从政法委最初恢复重建的要求上来看，政法委的主要功能是作为党委的“参谋”和“助手”，侧重于宏观的指导，不干预办案部门的具体工作。毫无疑问，这是一种科学、合理的界定。但是随着实践的发展，政法委逐渐取得了干预个案办理的权限，也越发脱离了最初设置的轨道。
政法委干预个案办理首先损害的是司法的基本规律。司法权的运作要求采取、遵循司法亲历性原则，而政法委的介入则是以对该原则的根本性违背为前提的。由此导致的一个重要后果就是实践中冤假错案的产生很多与政法委介入密切相关。政法委干预个案办理，也使《宪法》第135条规定的公检法三机关之间的相互分工、相互制约被功能同一、只讲配合所取代。司法对其他权力的制约作用被淡化甚至被取消。这使司法机关的公信力受到广泛质疑。此外，政法委干预个案办理也给党的领导造成了负面影响。
有鉴于此，有学者要求废除政法委制度。[53]也有学者认为应当取消政法委对案件的“拍板权”[54]，还有学者建议应当取消政法委协调案件的“潜规则”[55]。对此，我们认为，政法委的存在有其历史与实践必要性。政法委作为党委的助手和参谋能够为贯彻党对司法工作的领导发挥积极作用。特别是在当前司法改革不断推进的情况下，由政法委特别是中央政法委协调、统一制定司法改革政策、推进司法改革能够统一司法改革步骤、整合司法改革资源，为司法改革的顺利进行提供保障。但是，保留政法委并不意味着赋予其超越于司法之上的权力。对此，应当参考90年代恢复政法委制度时的定位，将其完全限定在党委的助手、参谋的地位，不宜超越这一角色定位而赋予其更多的权限。其中，最为重要的就是应废除政法委介入个案办理的做法。中央政法委书记孟建柱同志在2013年全国政法工作电视电话会议上的讲话中指出，要进一步创新党委政法委的领导方式，要善于议大事、抓大事，善于管宏观、谋全局，要进一步理顺党委政法委与政法各单位之间的关系，支持审判机关、检察机关依法独立公正行使审判权、检察权。在十八大“进一步深化司法体制改革”的背景下，上述讲话为政法委的角色定位与职能转变指明了方向。明确党委政法委不再干预个案办理符合司法的基本规律，有助于维护司法权威，应当予以肯定并加以明确。
（二）人财物统一管理
欲操纵司法，必先掌控其人事与财政。一旦人事、财政把持于地方党政，则整个司法的独立性在地方党政的干预面前便荡然无存。正如汉密尔顿所说：对某人生活有控制权，等于对其思想上有控制权。[56]近些年地方党政干预司法的现象不绝于耳，不仅导致冤假错案大量发生，也使司法蒙羞。对此问题，学术界与实务界一直以来都存在广泛的共识，即司法必须去地方化。党的十六大之后试图进行改革，尽管改革取得了一些成效，但最终没有能够实现彻底的改革，问题被遗留至今。[57]十八届三中全会《决定》指出要“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理”。将司法机关的人财物管理与地方切割开来，地方党政也就失去了干预司法的手段。《决定》仅是从整体上指明了改革的方向，但是如何理解并具体操作该方案还存在一些问题。
1.人财物统一管理是否是垂直管理
学术界和实务中很多学者用“司法垂直管理”来概括“人财物统一管理”。对此，应当指出，用“司法垂直管理”加以概括混淆了人财物管理权限的本质。其一，应当指出的是，十八届三中全会《决定》所提出的方案所要解决的“人财物”问题是司法行政事务，而不是司法事务。对于司法事务，应当按照司法的规律进行，不存在管理的问题，特别是对于人民法院而言，更无垂直管理的可能性。其二，司法行政事务的管理权是国家权限或者说是中央授权，而不是地方权限。这是与我们国家的单一制体制相适应的。之所以现在司法行政事务的管理权在地方，是国家（中央）“授权”的结果，而不是地方原本就拥有此种权力。[58]司法体制改革的最终目标是实现司法行政管理权限全部收归国家，由全国统一管理司法行政事务。一步到位全部由国家统一管理司法行政事务尚存在困难[59]，我国以往的改革实践可以说明这一点。因而只能在授权管理与统一管理之间寻找平衡点，即授权由省级院统一管理省级以下地方院的人财物问题。这种改革思路也是我国司法体制改革循序渐进的改革方式的体现。因此，用“司法垂直管理”概括这项改革是不准确的。
2.人财物统一管理是否违背宪法规定
按照我国宪法和有关组织法的规定，人民法院院长由各级人民代表大会选举产生并对其负责，其他副院长、审判员等则由各级人大常委会任免。人财物统一管理改革是否会违背宪法和有关组织法的规定？对此，应当看到，司法地方化的最主要的根源在于地方党委对司法人事的控制权。根据我国的实践，地方院的院长是由所在院的上级院的党组和其所属地方的党委决定提名任命的，否则人大无法启动选举任免程序，而且地方党委往往从整体上拥有更大的决定权。这才是我国司法地方化的最大根源。因此，改革的路径就是将这些人事提名权上提至省级党委，由省级党委决定人事提名，并由地方各级人民代表大会及其常委会予以任免即可。这样，既可以解决司法地方化的“违宪（法）”问题，也能够切中问题的根本，确保改革的实效。
3.人财物统一管理是否会导致强化上级的干预
现在的改革思路是通过强调对司法行政的统一管理，祛除地方党政干预司法途径。但是问题在于，掌控人事、财政大权的上级司法机关如何避免自身不会不当干涉下级司法机关办案呢？或者说我们在司法去地方化的同时是否也在走向一个不断强化司法行政化的极端呢？而且，这种担忧也是客观存在的。影响人民法院依法独立行使职权的两大因素之一就是司法的行政化，其中就包括了司法管理的行政化。因此，对于司法去地方化过程中而导致的上级司法机关司法行政权的强化必须有充分的认识，并提供相应的制度应对。对此，我们认为应当提倡司法行政的民主化。对司法行政的管理不能够采用传统的集权性的管理方式，必须考虑司法的专业性规律。严格来说，对于司法行政事务应当以实现专业人自治为最终目标。考虑到司法改革的循序渐进性，现阶段应当以推进司法行政事务的民主化为目标，即发挥审判人员在司法行政管理中的作用，吸纳审判人员代表参与司法行政决策过程，在民主的基础上达成司法行政决策。随着改革中司法行政管理权不断回归到国家层面，关注司法行政的民主化改革应当是改革中的一项关键内容。
4.人财物统一管理与人大监督问题
在司法机关借由人财物统一管理不断摆脱地方控制的过程中，地方人大是否会借助于否决法院报告的形式以实现对司法的干预成为人财物统一管理改革中令人担忧的一个问题。实践中也曾经出过这样的情况。[60]问题的实质在于如何看待地方人民代表大会否决法院工作报告的性质及其约束力问题。法院运作的基本规律要求实现法官个人负责制，不能由院长承担案件办理责任，也不能由其承担政治责任。因此，这里需要对宪法及相关组织法规定的人民法院对权力机关“负责”作出合理解释。“负责”并不一定意味着就需要承担政治责任，负责也可以理解成为受其整体性的监督，而且，在整体性监督意义上理解法院与人大的关系可能更符合我国的国情。基于此，地方人民代表大会否决法院工作报告，院长无须承担政治责任。具体而言，如果否决的是报告中过去的法院工作总结，则应视为是对法院工作的监督、建议，是对法院过去工作不满的意见表达；如果否决的是未来的工作规划，则应当对此作出修改、完善并重新通过。
（三）司法辖区与行政辖区的分离
在我们国家，司法受制于地方成为当前司法改革的一项重大难题。这种受制在外观上体现为人、财、物受制于同级人大、政府，而在实质上则体现为司法管辖区与行政辖区两者的重合。“现行的司法辖区与行政辖区合一，司法机关与同级行政机关产生于同级权力机关的体制，极利于地方权力机关、行政机关与司法机关在保护地方利益方面进行超越法律的配合，从而形成地方保护主义。”[61]“随着改革开放后地方权力的扩大和地方利益的增长，地方保护主义发展到了十分严重的程度。相当多的地方领导把同级法院看作是自己的下属部门，对司法横加干涉，甚至以地方政策公然对抗宪法和法律的执行。”“可以说，司法权地方化是当前许多地方严重存在有法不依、执法不严、违法不究现象的重要原因。”[62]因此，重新设置司法管辖区，实现行政辖区和司法管辖区的分离应当成为司法改革的一项重要举措，有很多学者对这一设想进行了梳理、论证，但是至今这种设想未能成为现实。[63]
2013年11月，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。2015年2月，最高人民法院印发《关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》明确了改革的时间表与具体方案，表示“到2017年底，初步形成科学合理、衔接有序、确保公正的司法管辖制度”。2014年10月，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进一步提出，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”。探索设立跨行政区划人民法院，是我国司法体制改革的重要内容和重大举措。
1.动因：司法权之地方化
习近平总书记在十八届四中全会相关决定的说明中指出，建立跨行政区划的人民法院和人民检察院，目的就是“排除对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权”[64]。本轮司法体制改革的逻辑和主轴，是明确司法的中央事权地位，司法“去地方化”[65]。所谓司法地方化，是指司法机关及其工作人员在职权行使过程中受到地方有关部门或者地方利益团体的不当干涉，导致司法职权无法独立公正行使，从而出现的一种司法异化现象。[66]司法本为中央事权，法院无论设在哪里，都是国家的法院，执行的都是国家的法律。但在司法地方化的影响下，司法人员偏袒本地人或企业，损害外地人或企业的合法权益，破坏司法统一，危害司法公正，消解司法权威。而司法地方化的产生，很大程度上源于司法区划与行政区划高度重合，以及由此而来的法院人财物的地方化。
首先，司法区划与行政区划的高度重合是司法地方化产生的根源。《宪法》第30条规定，我国现行行政区划主要包括：“（一）全国分为省、自治区、直辖市；（二）省、自治区分为自治州、县、自治县、市；（三）县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”我国法律上并没有司法区划的概念，法院基本上依托于行政区划而建立，具体而言，从纵向上看，行政区划分四个层级：国家、省、设区的市、县，与之相对应的是，法院也分为四个层级：最高、高级、中级、基层。从横向上看，依托该区划所设置的法院通常只受理该行政区划内所发生的案件。所以，有行政区则有相应法院，行政区划的范围原则上决定法院地域管辖的范围。[67]每一个省级行政区划内，设置一个高级人民法院；每一个地级行政区划范围内，设置一个中级人民法院；每一个县级行政区划范围内，设置一个基层人民法院。如海淀区人民法院，对应的政府为海淀区人民政府，受理的是海淀区范围内的案件。司法地方化，其基础在于司法区划与行政区划的重合或对应，这为地方党政机关干涉法院审判权行使提供了制度土壤。
其次，“人”“财”“物”的地方化是司法地方化产生的诱因。很多学者指出，司法地方化之所以会必然产生，原因就在于我国的法院系统是与行政区划对应设置的，司法辖区与行政辖区合一，使法院的人事任免和财政供给分别受同级权力机关和行政机关的控制，并使其在实质性权力关系上还受地方党委的控制。[68]《宪法》第101条规定，“县级以上的地方各级人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。”第128条规定，“最高人民法院对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”《人民法院组织法》第35条规定，“地方各级人民法院院长由地方各级人民代表大会选举，副院长、庭长、副庭长和审判员由地方各级人民代表大会常务委员会任免。”《法官法》第11条亦有类似规定。地方法院由同级权力机关产生，地方法官由同级人大任免，地方法官由本地党政部门管理。作为裁判主体的法官，其任免、编制、升迁、待遇、前途都由地方控制，显然，审判权的行使很容易受制于地方。与此同时，《人民法院财务管理暂行办法》第3条规定，人民法院财务管理的原则是“分级管理、分级负担”。这使法院的财政完全隶属、依赖于地方财政，而地方财政收支状况则完全取决于地方经济的运行及税收状况。由于对地方财政的依赖，地方法院审理案件时往往不得不更多地从地方的角度考虑问题，继而为地方保护主义大行方便。“就人类天性之一般情况而言，对某人的生活有控制权，等于对其意志有控制权。”[69]设在地方的国家法院，人、财、物受制于地方党委政府，地方相关单位或个人若有意干扰案件办理，法院很难抗拒。
故而，“随着社会主义市场经济深入发展和行政诉讼的出现，跨行政区划乃至跨境案件越来越多，涉案金额越来越大，导致法院所在地有关部门和领导越来越关注案件处理，甚至利用职权和关系插手案件处理，造成相关诉讼出现‘主客场’现象，不利于平等保护外地当事人合法权益、保障法院独立审判、监督政府依法行政、维护法律公正实施”[70]。实施国法的地方法院在审判中维护当地的利益，俨然成了地方的法院。司法的属地化只是表象，“在属地化的背后，其实质是地方割据和地方格局所形成的地方利益”[71]。政绩考核下的地方竞争态势，无疑加剧了这一趋势。早在1998年，法院人士就开始讨论司法权力地方化的弊端[72]，提出的对策之一，便是脱离行政区划设立法院。2002年全国法院会议上，当时的最高人民法院院长肖扬即提出，“调整人民法院设置，突破按行政区划设置的模式”[73]。遗憾的是，之前的司法改革都没有触及这一问题。在全面深化改革的当下，为排除地方干扰，强化司法权的统一行使，凸显司法权系中央事权的基本属性，探索跨行政区划法院显得十分迫切和必要。
2.借鉴：司法管辖区与行政辖区分离的域外经验
从域外司法实践来看，司法管辖区与行政辖区的分离设置对于防止司法地方化，确保司法独立确实起到了良好的制度效果。司法管辖区制度的设置最初的动因就是要打破封建领主对领地的司法控制。英国早在13、14世纪通过巡回法院的逐步设置实现了法制在一国主权范围内的统一。这种司法管辖区制度设置同样也被引入美国。美国巡回法院的设置不依据行政区划进行在客观上也起到了维护司法独立的效果。实际上，美国在特定州内的司法管辖区的具体设置也与行政辖区并不重合。美国比较大的州一般需要划分成不同的司法管辖区，而法院仅设置在某一特定的行政区内。例如，阿拉巴马州被划分为北、中、南三个司法辖区，其中每个不同的辖区又划分为不同的分支机构，而每个分支下辖若干县，法院则位于其中的某一行政区域。北部司法辖区被划分为7个不同的分支机构，其中，西北分支机构下辖科尔波特（Colbert），富兰克林（Franklin）以及劳德代尔（Lauderdale）三个县，而法院则设置在佛罗伦萨（Florence）。[74]而在司法辖区分立设置的时候，根据1978年联邦司法会议建立的规则，设置新的联邦司法辖区应当考虑四个方面的因素，即案件负担、司法管理、地理位置以及社区便利。[75]
在大陆法系的德国和法国，两者同样都按照司法区设置法院，法院在哪里设置与行政区域没有什么关系，这主要是由于历史原因而形成的，同时也根据社会的发展进行调整，原则是要方便诉讼。[76]“德、法两国法院按司法区设置，与行政区完全脱节，主要就是为了保证司法独立。”[77]俄罗斯近年进行的司法改革也将维护司法独立，减少地方对司法的干预作为一项重要内容，而其改革的举措就是不按行政区划设置司法管辖区。[78]
3.资源：国内已有的跨行政区划法院
“中国的法治之路必须注重利用中国本土的资源，注重中国法律文化的传统和实际。”[79]任何制度设计或制度创新都应立足于本国国情，否则就会南橘北枳，司法改革同样不能依样画葫芦。论及跨行政区划法院时，很多学者将视角放在域外，从多数国家司法区划与行政区划相区别的角度论证跨行政区划法院的合理性，这固然不错，但我认为，对探索建立跨行政区划法院而言，更重要的是，要看我国是否具备设立跨行政区划法院的制度资源。细究之，我国固然面临司法区划和行政区划高度重合的现实，但也存在法院管辖范围与行政区划相分离的实践，这为我们推行相关改革奠定了基础。
（1）因行业需要而设立的专门法院
专门法院是典型的跨行政区划法院，1979年《人民法院组织法》以列举的方式规定了专门法院，“专门人民法院包括：军事法院、铁路运输法院、水上运输法院、森林法院、其他专门法院。”但1983年《人民法院组织法》修订时，该款被删掉，只是概括性地规定军事法院等专门法院。实践中，先后存续有军事法院、铁路运输法院、海事法院、林区法院、矿区法院[80]、油田法院、农垦法院等专门法院。
军事法院是《人民法院组织法》明确规定的专门法院。军事法院分三级设置，中国人民解放军军事法院为一级，军区级单位的军事法院为一级，兵团和军级单位的军事法院为一级。各级军事法院的审判工作受中华人民共和国最高人民法院监督，下级军事法院的审判工作受上级军事法院监督。中国人民解放军军事法院院长由最高人民法院院长提请全国人民代表大会常务委员会任免。[81]
铁路法院初建于1954年3月，当时称为“铁路沿线专门法院”。1957年9月根据国务院《关于撤销铁路、水上运输法院的决定》予以撤销。随着中国改革开放和经济建设全面启动，1980年7月25日，根据司法部、铁道部联合发出的《关于筹建各级铁路法院有关编制的通知》，在北京设立铁路运输高级法院（1987年5月撤销），在铁路局所在地设立铁路运输中级法院，在铁路分局所在地设立铁路运输法院。1980年左右，全国铁路运输法院筹备建立，1982年5月1日正式办案。随着铁路管理体制的调整，铁路法院体制也有所变化。铁路法院系统的人财物由铁路部门承担，企业办法院的模式，一直为人诟病。[82]2009年7月8日，《关于铁路公检法管理体制改革和核定政法专项编制的通知》要求，铁路公检法整体纳入国家司法体系，铁路法院整体移交驻在地省（直辖市、自治区）党委、高级人民法院管理。目前，全国铁路法院完成管理体制改革，整体纳入国家司法体系。铁路法院的人财物由所在地的省级统管。[83]基层铁路运输法院为省内基层法院，铁路运输中级法院为中级法院。根据相关规定[84]，就铁路运输法院的专属管辖事项而言，基层铁路运输法院所判案件的二审法院为对应的铁路运输中级法院，省内没有对应铁路运输中级法院的法院，审理的专属管辖之外的案件，二审法院为所在地中级人民法院。[85]就铁路相关案件而言，铁路运输法院的管辖范围与其对应铁路局一致。划归各省统管后，各法院还承担了一些省级法院指定管辖或省内集中管辖的案件。
铁路运输法院体系
海事法院源于水上运输法院，1984年5月，最高人民法院和交通部联合发布《关于设立海事法院的通知》，决定设立海事专门法院。同年6月，上海海事法院等六家海事法院挂牌成立。海事法院的人财物早期由交通部门负责[86]，设立、管辖区域和范围由最高人民法院确定。[87]海事法院由所在地的市人民代表大会常务委员会产生，法官由所在地的市人民代表大会常务委员会任免。[88]海事法院作为中级法院管辖第一审海事案件和海商案件，不受理刑事案件和其他民事案件。对海事法院的判决和裁定的上诉案件由海事法院所在地的高级人民法院管辖。全国共设有10家海事法院。1999年6月，先行设立的6家海事法院成建制转入所在地的省委、省人民政府、省高级人民法院共同管理，与原交通部彻底脱钩。[89]海事法院的管辖范围主要依据水域进行划分，具有脱离行政区划、延伸范围极大的特点。如大连海事法院，管辖区域范围东自鸭绿江口的延伸海域和鸭绿江水域，西至辽宁省与河北省交界处的山海关海域，包括渤海一部分和黄海一部分海域，海岸线2920千米，岛屿500多个。[90]为方便诉讼，海事法院设有派出法庭，如大连海事法院，设有锦州、鲅鱼圈、东港、长海、哈尔滨五个派出法庭。[91]
海事法院体系
20世纪70年代末期，我国东北、内蒙古等国有林区所在县在管辖区的林业局先后建立起林区法院。后来，我国陆续设立近150个林区法院，其中东北地区较多，仅吉林一个省就有17个林区基层法院，黑龙江省更多达30个林区基层法院。[92]林区法院的人财物由林业部门负责。[93]2007年，中央机构编制委员会经过与国家林业局和最高人民法院协商，要求将林区法院、检察院机构从原所属林业部门或企业中分离出来，纳入国家司法管理体系，由地方法院和检察院管理，林区法院走向正规化。[94]目前，林区法院的人财物由省级统管。
林区法院体系
油田法院是设立在囯有大中型油田的专门法院。我囯曾设有胜利油田人民法院和胜利油田中级人民法院，后东营建市，改建为东营区人民法院和东营市中级人民法院。我囯仍存在的油田法院是辽河油田法院。2009年，辽河油田两级法院根据国务院办公厅《关于中央企业分离办社会职能试点工作有关问题的通知》（国办发〔2004〕22号文件）精神，一次性全部分离并按属地原则移交辽宁省高级人民法院管理，实现了由企业法院向正规法院的转变，法院名称更名为辽宁省辽河中级人民法院和辽河人民法院，干警职级和工资待遇执行省直驻外机关的有关规定。法院的管辖范围为辽河油田的生产区、管理区、生活区，涉及辽宁省和内蒙古的13个地市、32个县（旗、区）。[95]
伴随着新疆生产建设兵团的成立、发展和壮大，新疆生产建设兵团法院产生。[96]1998年12月，全囯人大常委会决定在新疆维吾尔自治区设立新疆维吾尔自治区高级人民法院生产建设兵团分院，作为自治区高级人民法院的派出机构；在新疆生产建设兵团设立若干中级人民法院；在生产建设兵团农牧团场比较集中的垦区设立基层人民法院。[97]兵团法院的法律地位就此正式确立。兵团法院系统现设有三级43个人民法院，其中，作为自治区高级人民法院的派出机构兵团分院设在乌鲁木齐市，在全区13个地州市所在地的师设有13个中级人民法院，在农牧团场相对集中的垦区设有29个垦区人民法院和37个人民法庭。兵团分院行使除死刑二审案件之外的高级法院的审判执行职能，师中级人民法院行使地州一级中级法院的审判执行职能；垦区人民法院行使县级基层法院审判执行职能。兵团分院业务上受最高人民法院和自治区高级人民法院的监督、指导，同时监督指导所属中、基层法院的审判工作。[98]
1982年2月，经国家司法部[（1982）司法专字第24号文件]批准，经黑龙江省第5届人大常委会第19次会议审议，通过了黑龙江省高级人民法院关于设立省农垦区人民法院的请示，决定在黑龙江省国营农场管理总局设立省农垦中级法院及在8个国营农场管理局设立农垦法院。黑龙江省农垦中级法院地处哈尔滨市，下辖宝泉岭等8个农垦基层法院。[99]农垦法院受理农垦局管辖范围内的各类案件。
2014年8月31日，第十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了关于在北京、上海、广州设立知识产权法院的决定，同时根据《最高人民法院关于北京、上海、广州知识产权法院案件管辖的规定》，三个法院管辖所在市辖区内的第一审知识产权案件，广州知识产权法院还对广东省内一定的知识产权案件实行跨区域管辖。
专门法院多是为了某一特定目的而设立的法院，如铁路法院是为了保障铁路运输稳定，林区法院是为了维护林区秩序[100]，油田矿区法院是为了保障油田矿区生产，成立初期往往隶属于某些机关、公司、企业。早期的专门法院虽有跨行政区划的形式，但与相关单位的联系更为密切，从某种意义上说，它们是一种部门法院，并非理想意义上的专业法院，对案件的公正审判并无积极意义，反而有消极影响。伴随着经济社会发展，国家逐步将这类法院纳入国家统一管理，这些法院也脱离原来的部门或单位，正在成为或已经成为专业化的法院，这为我们的跨行政区划法院改革进行了铺垫。
（2）因审级制度而设立的无对应行政区划的人民法院
专门法院诞生之初，尚有对应的管理部门。在我国的法院序列中，还有一类法院，因为审级制度的需要而设立，没有对应的行政区划和管理部门，多数学者也将其视为跨行政区划的人民法院。
我国的法院体制为四级两审制[101]，在设县的市设立中级人民法院，作为基层人民法院的二审法院。但直辖市的行政区划中，并没有地级市的设置，为理顺法院的层级关系，各直辖市在划定管辖区域的基础上，设立中级法院，划片管辖各基层法院。全国四个直辖市，共设立了14个中级法院，管辖94个基层法院。这一层级的中级法院，并没有党政、人大系统相对应，从某种程度上讲，是没有行政区划的法院。另外，在省管县的改革中，出现了没有地级市领导的区县，对此类区县二审法院的安排，也是一种制度创新。如1999年10月18日，经报请最高人民法院同意，中央编制委员会批准，湖北省汉江中级人民法院设立，直接隶属于湖北省高级人民法院管理，受省人大监督，辖区范围为天门、潜江、仙桃三个省直管市。[102]2014年，河南省设立河南省第一中级人民法院，负责巩义市、汝州市、邓州市、永城市、固始县、鹿邑县、新蔡县7个县（市）的重大案件一审、基层法院案件二审及审判监督工作。济源中级人民法院更名为河南省第二中级人民法院，管辖济源市、兰考县、滑县、长垣县4个县（市）的相关审判工作。[103]海南省第一中级人民法院、海南省第二中级人民法院也是这一类型的中级法院。[104]
有些地级市，并没有设置市辖区，在其基层法院的设置中，出现了脱离行政区划的基层法院，广东省东莞市、广东省中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市即是如此。以中山市为例，2007年10月，根据《最高人民法院关于同意在东莞市、中山市撤销、设立基层人民法院的批复》（法〔2007〕187号），原中山市人民法院撤销，分别成立中山市第一人民法院和中山市第二人民法院。中山市第一人民法院管辖范围包括中山市火炬高新技术产业开发区以及石岐区、东区、西区、南区、五桂山、民众、南朗、港口、大涌、沙溪、三乡、板芙、神湾、坦洲共15个镇区。[105]中山市第二人民法院管辖范围包括中山市北部的小榄、东升、黄圃、南头、三角、东凤、阜沙、古镇、横栏9个镇。[106]中山市第一人民法院和中山市第二人民法院完全没有受到行政区划的限制。无对应行政区划的基层法院还有四川省科学城人民法院、三亚市城郊人民法院。[107]此外，各地的开发区人民法院也属于脱离行政区划的法院，虽然有其对应的同级管委会，但开发区法院产生于所在的地级市人大常委会。此类法院，没有对应的行政区划及相关机构，其设置或是为了审级制度的落实，如直辖市中院的设立，或是为了合理配置案件资源，如中山法院的一分为二，目的并不在于规避地方干预，并非完全意义上的十八届四中全会所要求探索的“跨行政区划法院”，更像上级法院的“派出法院”，但这些法院的设立以及前述专门法院纳入国家司法管理体系的行为，客观上是最高人民法院行使了设立下级法院的权力[108]，给跨行政区划人民法院的设立留下了制度空间。
专业法院和无对应行政区划的人民法院，脱离了行政区划的羁绊，经费来源更加独立，法官任免独立于辖区，有利于防止地方干预，为探索跨行政区划法院给出了现实的参考，为法院体制改革提供了有益的借鉴。
4.探索：试点中的跨行政区划法院
2014年12月，中央全面深化改革领导小组第七次会议审议通过了《设立跨行政区划人民法院、人民检察院试点方案》，在依托铁路运输法院的基础上，全国首批跨行政区划人民法院——上海三中院和北京四中院挂牌成立。新设立的跨行政区划法院，不存在同级党政机关，没有对应的行政区划，相对超脱，是一项重大的制度创新，具有里程碑的意义。
（1）试点的情况与效果
以铁路运输法院为基础探索跨行政区划人民法院的设立具备可行性。首先，作为专门法院的铁路运输法院，司法管辖区与行政区划本来就是相分离的，与跨行政区划设置法院的改革理念相契合，提供了改革的“壳”。其次，铁路运输法院纳入统一司法管理体系后，已经实现省级统管，法官素养得到提升，但办案量处于不饱和状态，试点开始之前，各地已经纷纷让铁路运输法院承担指定管辖或集中管辖的任务，提供了改革的基础。再次，铁路法院具有刑事案件的管辖权，有相对应的检察院，将其置换为跨行政区划法院，便于整合资源，降低改革成本，更有可操作性。本书以下将以上海市第三中级人民法院与北京市第四中级人民法院为样本展开分析。
上海市三中院依托上海铁路运输中级法院设立，同时组建上海知识产权法院，与上海市第三中级人民法院合署办公，实行“三块牌子一个机构”[109]。试点过程中，上海三中院“以‘跨地区’、‘易受地方因素影响’和‘重大’三个要素作为跨行政区划法院案件管辖的判断标准”。在刑事案件管辖方面，确定管辖重大危害食品药品安全、侵犯知识产权、破坏环境资源保护刑事案件，海关所属公安机关侦查的刑事案件，涉及水上、港口、海事、机场、轨道交通等公安机关侦查的交通运输领域刑事案件等。行政案件管辖方面逐步集中管辖本市基层行政案件。民商事案件管辖方面，初步确定的管辖方案是：1）涉环境资源保护、食品药品安全的重大民商事案件；2）涉企业破产案件；3）涉航空、公路、水路等具有跨地区特征的交通运输类合同纠纷案件等。[110]上海三中院成立以来，共受理行政案件1019件，其中，2015年受理610件，2016年上半年受理409件。其中，近4成民告官案被告为上海市政府。[111]
北京市四中院依托北京铁路运输中级法院设立，按照相关文件，北京市第四中级人民法院管辖如下案件：1）以本市区县人民政府为被告的行政案件；2）按照级别管辖标准，应由本市中级人民法院管辖的金融借款合同纠纷案件、保险纠纷案件、涉外及涉港澳台的商事案件；3）跨地区的重大环境资源保护案件、重大食品药品安全案件；4）市人民检察院第四分院提起公诉的案件；5）市高级法院指定管辖的其他特殊案件；6）原北京铁路运输中级法院管辖的刑事、民事案件。[112]在成立一周年的发布会上，北京四中院公布，北京四中院充分发挥跨行政区划法院职能作用，履职一年来共受理各类案件1892件，其中行政案件1396件；共结案1700件，法定审限内结案率达99.44%，实现了上诉案件“零改发”，群体访、越级访“零纪录”的良好质效。从受理案件看，北京四中院审理的各类案件呈现出“以告区县政府一审行政案件为主，兼顾特殊主体重大职务犯罪案件和特殊重大民商事及公益诉讼案件”的特点。其中行政案件占73.8%，民商事案件占20%，刑事案件占1.6%，执行案件占4.6%。[113]
（2）试点存在的问题
如媒体所言，试点取得了阶段性成果，但不容否认，试点还存在一些问题以及有待克服的难题。
首先，跨行政区划的法院“跨”的不够。试点的跨行政区划法院，还局限于直辖市范围内的跨行政区划，虽名为“跨行政区划”，但离真正意义上的“跨行政区划”还存在较大差距。结合前文直辖市中级法院的特点，就会发现所谓的跨行政区划管辖案件，也不过是原来法院案件的集中管辖。好在只是在原有法院系统的基础上增设管辖范围，而不是新设法院，不至于造成资源浪费。试点法院在特色上多强调审理行政案件，以区县政府为被告的案件实现了跨地区审理，但以市级政府为被告的案件还是在行政区划内。此外，改革试点也没有充分发挥铁路法院的优势，上海市三中院和北京市四中院是在上海铁路运输中级法院和北京铁路运输中级法院基础上设立的。这两个法院具有典型的跨行政区划特征，上海铁路运输中级法院下有上海、徐州、合肥、南京、杭州五个基层铁路运输法院，北京铁路运输中级法院下有北京、天津、石家庄三个基层铁路运输法院。遗憾的是，跨省办案仍然停留在专门管辖的铁路相关案件上。以上海为例，实践中徐州铁路运输法院、南京铁路运输法院已经集中管辖所在地的行政案件，若在铁路运输法院的基础上，统筹规划苏、皖、浙、沪的行政诉讼，或许更能实现跨行政区划法院设立的初衷，检验跨行政区划办案的效果。
其次，现行试点的一些具体做法有些思路不清。跨行政区划法院定位是明确的，就是审理跨地区案件，排除地方干扰。但现有的一些做法，却给人混乱不清之感。第一，专属管辖和指定管辖的混杂。这部分是由于在铁路运输法院基础上附加跨行政区划法院的结果，要保证跨行政区人民法院在成立后能真正担负起其应有的责任和发挥应有的作用，就得明确专门管辖的案件，目前所列的案件是否都属于跨区划法院该管辖的？有没有漏掉的？不能随意划分或指定。第二，基层法院和中级法院不配套。目前试点的法院在于中级法院，没有将基层法院纳入，未来评估试点效果，可能会有缺失。
5.展望：司法管辖区与行政辖区分离设置的中国进路
（1）作为法院体系补充的跨行政区划法院
改革应“蹄疾而步稳”，检索有关跨行政区划司法的相关文件，我们会发现，中央的态度是慎重的，十八届三中全会提出的是“探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”，未见跨行政区划的字样，而且，文字表述是“探索”而非“完成”，是“适当分离”而非“分离”。十八届四中全虽更进一步，“探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件”，文字表述仍然是探索。习近平总书记指出，建立跨行政区划的人民法院和人民检察院，最终实现“构建普通案件在行政区划法院审理、特殊案件在跨行政区划法院审理的诉讼格局”[114]。可见，当下司法体制改革规划的跨行政区划法院并非要完全颠覆现有的以行政区划为基础的法院体系，而是现有法院体系的适度调整，是将一部分跨地区的、容易受干扰的“特殊”案件从一般法院剥离出来，统一交给所谓的跨行政区划法院审理。结合目前的试点情况，可以设想，改革后的跨行政区划人民法院大概是如下模式。
在法院设置上，比较简单可行的做法是，在目前18个铁路运输中级法院、61个铁路运输基层法院的基础上，构建省内的跨行政区划法院，没有铁路运输中级法院的地方补齐相关设置。此种方案与目前的省级统管相照应，问题在于，对跨省案件的处理可能需要由最高人民法院指定管辖，有违管辖的确定性原则。更进一步的做法是，在整合专门法院资源的基础上[115]，可以考虑设立基层、中级、高级三级跨行政区划法院。比如，在北京、天津和河北成立几家基层跨区法院，审理区域内基层跨区案件。在这个区域内成立一两家中级法院，再在一个相对比较大的区域，比如华北地区，设置跨区域高级法院。这样，就可单独形成一套比较完整的、以中央事权为特征的、同普通法院系统并行不悖的跨区法院体系。[116]
在管辖案件上，应以立法的形式明确所谓的特殊案件的标准和范围，以跨行政区划、影响人民重大利益的、容易受行政机关或地方其他部门干扰的案件为限。结合人民法院改革“四五纲要”的规定，应当包括重大行政案件、环境资源保护、企业破产、食品药品安全等易受地方因素影响的案件、跨行政区划人民检察院提起公诉的案件。[117]在此基础上，还应当增加反垄断案件、重大的金融欺诈案件。
（2）理想状态中跨行政区划法院
笔者更认同完全的跨行政区划法院，可以扩大（或者合并）基层法院的管辖区域，以一个基层法院的管辖区涵盖两个或者两个以上的县区行政区为宜；扩大（或者合并）中级法院的管辖区，以一个中级人民法院的管辖区涵盖三个或者三个以上的地级市或者地区级行政辖区为宜。[118]或所谓“四实三虚”的司法区体系。“四实”是指在全国划分四个独立的司法区层级，即中央司法区、高级司法区、上诉司法区、初级司法区，其中高级司法区、上诉司法区、初级司法区与行政区“错位设置”，即地域上分别大于省、地级市、县，级别上分别高于省、地级市、县。“三虚”是指划分三个非独立的司法区，即对高级司法区、上诉司法区、初级司法区进行细分，实现多地点开庭，方便公民诉讼。[119]笔者之所以坚持这一观点，有如下原因[120]：
首先，跨行政区划法院是司法作为中央事权的必然要求。我国是单一制国家，司法职权是中央事权。孟建柱书记在论及司法体制改革时曾提出，“考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。”[121]可以看出，省级统管是基于目前国情的权变之策，未来的方向还应是中央统管。作为中央事权的司法，司法区划完全脱离目前的行政区划，是必要的。目前诸多无对应行政区划法院的设立，亦验证了脱离行政区划设立法院的可行性。
其次，跨行政区划法院是世界各国的共同选择。司法地方化作为困扰司法机关依法独立行使职权的重要难题，在西方国家也曾出现并为民众所诟病。但是，随着其司法体制改革的不断推行，这一问题在单一制和联邦制国家中都得到了妥善的解决，英国、法国、美国和德国都建立了独立的司法管辖区。由此，西方国家的现实经验也可为我国跨行政区划司法机关的设置提供一定的借鉴。在单一制国家中，司法权一般自上而下设置，全国只有一套司法系统，宪法和国家司法机关组织法对中央与地方司法机关的设立、司法管辖权的配置等都有统一的规定。因此，各个层级的司法机关在国家统一调节的前提下进行管辖。
再次，跨行政区划法院是优化司法资源配置的现实需求。我国存在所谓的“案多人少”问题，但实践中，同样级别的法院，有的法院案件特别多，有的法院案件特别少。司法区划本来就有配置司法资源的功能和方便群众诉讼的要求，规划合理的跨区划法院，不但能抵御司法中的地方保护主义，还能实现司法资源的优化配置。[122]
6.余论
司法管辖区与行政辖区的分离，涉及机构设置、交通便利、司法机关的产生等诸多问题，非常复杂。但是改革的阵痛与改革的前景相比，总体来讲仍旧是可以承受的。而且，我国实践中军事系统、铁路系统、航空系统等也不是按照行政区划设置的，这些都是可资借鉴的经验。因此，很多问题可能都不是根本的障碍。当然也要承认，这种改革面临的最大问题还在于合宪性方面。我国宪法规定：“县级以上的地方人民代表大会选举并且有权罢免本级人民法院院长和本级人民检察院检察长。”“地方各级人民法院对产生它的国家权力机关负责。”“地方各级人民检察院对产生它的国家权力机关和上级人民检察院负责。”《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》也都按照行政区划设置了各级人民法院和各级人民检察院。对这个问题的解决，有两种思路，一种思路是修改宪法及相关组织法；另一种思路是在现行法律框架下寻找切实可行的折中路径。对这个问题的解决，需要发挥我们法律人的智慧。就现阶段的情况来看，完全实行司法管辖区与行政辖区分离设置的设想可能一时难以完全实现。实际上，我国的人财物统一管理改革间接地实现了司法管辖区与行政辖区的相对分离，清除司法人员与地方党政的关联，客观上避免地方党政对司法的影响。地方各级人民法院的法官由省、自治区、直辖市的党委管理，省高院提名，由各级人大任免。这样，法官的人事管理权从地方上剥离出来，能够防止法官因为地方的人事控制而丧失其独立性，在一定程度上解决了司法的地方化问题。
此外，推进该项改革，还有必要对司法管辖区与“犯罪地”概念予以区别、澄清。有人提出，司法管辖区与行政辖区的分离设置会违反刑事诉讼法有关管辖的规定。我国《刑事诉讼法》第24条规定，“刑事案件由犯罪地的人民法院管辖”，如果司法管辖区与行政辖区不一致，就会导致不是由“犯罪地”的人民法院管辖这一“违法”后果。举例来说，如果两个行政区在其中一个行政区（A区）共同设置一个人民法院，如果犯罪行为发生在另一个行政区（B区），则由在A区设置的人民法院管辖会“违背”有关管辖的规定。这种观点从根本上是不成立的。之所以会有这种观点仍旧是传统的司法管辖区与行政区相混淆的观念在作祟。尽管在现有的规定下，表面来看犯罪地与行政辖区是一致的，但这种一致乃是由于司法管辖区与行政辖区相一致所导致的，并不是所谓的根据行政辖区确立管辖地。换句话说，这里的“犯罪地”不是一个行政区划概念，而是一个司法管辖区概念。只要是在司法管辖区内发生的犯罪行为，都可以由对该司法管辖区有司法权的法院管辖。
（四）法官依法独立行使职权与法官制度改革
1.法官依法独立行使职权与法官选任
关于法官的产生方式，大多数国家采用任命制，由国家最高立法机关或最高行政机关任命，而不采用选举制。为了防止地方势力对司法活动的干涉，防止它们通过任命法官而干涉法官独立审判，也为了防止法官出于对任命权的感恩或恐惧而不得不屈服于这种干涉，西方国家几乎毫无例外地把法官的任命权集中由中央统一行使。如根据美国宪法规定，法官由总统提名，并在取得议院的同意后，任命联邦法院的法官。在英国，身兼立法、行政、司法三方面职务的大法官，由首相提名，国王任命。上议院的法务贵族、上诉法院的法官、高等法院的法官、巡回法官由大法官推荐，国王任命。治安法官由大法官任命。再如日本，最高法院的院长根据内阁提名由天皇任命，最高法院的其他法官由内阁任命，其任免由天皇认证。高等法院的院长由最高法院提名，内阁任命。[123]
在我国，随着省级人财物统管改革的推进，推广在省一级设立法官遴选委员会应当成为改革的共识。应由遴选委员会从专业角度提出法官人选，由组织人事、纪检监察部门在政治素养、廉洁自律等方面考察把关，人大依照法律程序任免。在遴选委员会的组成方面，应当注重委员具有广泛代表性，既有经验丰富的法官和检察官代表，又有律师和法学学者等社会人士代表，同时为了保障遴选的公正性，应该注重遴选程序的透明性。
2.法官依法独立行使职权的经济保障
为了保障法官独立，保障法官的廉洁公正，国外的法律普遍实行法官的经济保障。如汉密尔顿所说：“最有助于维护法官独立者，除使法官职务固定外，莫过于使其薪俸固定。”[124]这一制度包括：（1）高薪制。如英国大法官的年薪高于首相。日本最高法院院长的薪金与内阁总理大臣、国会两院议长相同。（2）工资收入不得减少制度。如美国宪法第3条规定，最高法院和低级法院的法官如行为端正，得继续任职，并应在规定期间内得到他们的服务报酬，该项报酬在他们继续任职期间不得减少。（3）优厚的退休金制。国外法律一般都规定法官在退休以后，应获得优厚的退休金。如日本的《恩给法》第60条规定，法官退休时，应获得优厚的待遇。
在我国，提高法官的待遇，近期可以考虑把法官的工资提高到同级公务人员工资的2倍。待实现法官精英化以后，法官工资应为同级公务人员工资的3倍，并且同级法院法官的待遇只因工作年限有所差别，而没有其他的不同，实现同级法院法官待遇相等的原则。这样有利于吸引优秀的人才进入法官职业，抵制腐败，也有助于不同地区之间法官的交流，避免法官任职的本地化。
3.法官依法独立行使职权与法官惩戒
为了保障法官独立，法治国家一般都规定非因法定事由和法定程序不得免除法官职务或给法官以惩处。措施之一，实行惩戒权与任命权的分离，行政机关有权任命法官，却无权免除法官职务。如美国的联邦法官由总统任命，而弹劾权则属国会行使。日本的法官由内阁提名或任命，而弹劾法官则由国会组织。措施之二，非依法定程序和法定事由不得对法官予以惩戒。在美国，弹劾的事由仅限于法官的犯罪行为，不包括失职行为。也就是说，法官因过失发生裁判错误不应遭受弹劾。法官的违纪行为由巡回上诉法院一个委员会专门负责，委员会可以对违纪法官给予警戒和停止工作的处分，但不能剥夺其法官资格。在日本，根据《法官弹劾法》第2条，弹劾的事由包括“明显违背职务上的义务或严重怠于履行职务，及明显有失法官威信之行为”。对法官弹劾由追诉委员会调查事实，予以追诉。
我国《法官法》规定，非依法定程序和法定事由不得免除法官的职务或给法官以惩处；同时，也规定了免职和惩戒事由。其不足之处在于对法官的惩戒规定（广义惩戒包括免职）缺乏具体程序保障，法定事由过于宽泛。借鉴国外的制度设置，并按照司法改革的要求，我国可以在省级设立专门的法官惩戒委员会，由该专门委员会负责对法官进行责任追究。当然，为了保障法官的权益，应该注重惩戒委员会运行程序的透明性和公正性。
4.法官依法独立行使职权与法官的职务保障
法官职务的终身制是保障法官独立的重要条件。正如汉密尔顿所说：“坚定、一贯尊重宪法所授予的人权乃司法所必具的品质，绝非临时任命的司法人员所能具备。短期任职的法官，不论如何任命或由谁任命，均将在一些方面使其独立精神受到影响。”[125]基于此，德国、法国实行法官终身任职和退休制度。美国各州有的实行终身制，有的实行任期制（任期届满多能连任，故实质上近于终身制）。日本法官虽有任期（任期10年），按照日本学者的一般见解，法官虽有一定的任期，但在任期届满以后，无正当理由不得拒绝其再任。此外，法官应享有司法豁免权，除非法官有恶意的违法或不当行为，其在审判过程中所发言论与所施行为，不受法律追究。
法官职务保障是法官独立的重要保障，目前我国法官的任期和公务员的任期一样为5年，这对于法官这一特殊职业来说任期太短，不利于法官职业的稳定性，也不符合世界上通常的做法。近期改革目标为，延长法官的任职期限，把法官的任职期限延长为10年，没有大的错误得继续连任。从长期目标来看，应该确立法官职业的终身制。
七、司法改革背景下依法独立行使职权的内部保障改革
（一）依法独立行使职权内部保障改革的重点
人民法院的改革一直以来都是司法改革的重心内容，这是由人民法院在整个司法体系中的地位所决定的。人民法院审判权是一种判断权，是一种具有终局性的权力。因而，司法构成维护社会正义的最后一道防线。也正因如此，培根在《论司法》里面谈到：“一次不公正的审判比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过是弄脏了水流，而不公的审判则是把水源破坏了。”而就当前司法环境来看，影响司法公正的首要因素则是司法不独立。司法独立不仅包括外部独立，也包括内部独立，即在整个司法系统内部行使司法权的主体的独立。人民法院改革正是从内部肃清影响司法独立的因素。前已论及，司法独立乃是独立与受制一体。如果从责任承担或者风险负担的角度来看，独立乃是受制（责任）的前提，没有独立也就无所谓受制（责任）。在此种语境下，独立乃是明确权力与责任的前提。现在司法的情况恰恰是，审判的权力主体不明确，继而审判的责任主体不明确，院长、庭长的行政权、管理权代替了审判权。也就是说，责任主体与权力主体并不一致。对此，笔者曾经表明，司法不公的原因绝大多数不在于司法腐败，而在于目前我们并不是真正负责任的司法。因此，调整人民法院内部各主体之间的关系，明确权力主体与责任主体成为人民法院内部改革的核心内容。
实际上，人民法院的内部改革特别是对审判组织的改革一直是整个司法改革的重要内容。仅从人民法院发布的司法改革文件即可以印证这种认识。例如，《人民法院五年改革纲要（1999-2003）》[126]《人民法院第二个五年改革纲要（2004-2008）》《人民法院第三个五年改革纲要（2009-2013）》等文件都将建立符合审判工作规律的审判组织形式，厘清法院院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责、强化合议庭和独任法官的审判职责作为改革的重点内容。但是，需要说明的是，改革过程中审委会的职责范围、运作程序以及合议庭职能的强化存在着往复的情况。比如，“一五改革纲要”遵循着“还权于合议庭”的改革思路，要求“做到除合议庭依法提请院长提交审判委员会讨论决定的重大、疑难案件外，其他案件一律由合议庭审理并作出裁判，院、庭长不得个人改变合议庭的决定”。而“二五改革纲要”则注重强调“强化院长、副院长、庭长、副庭长的审判职责”，但同时推行“改革和完善司法审判管理”。结果裁判的决定权从合议庭或独任法官手中部分甚而大部分上收，客观上恢复了院、庭长审批案件的方式和制度。时至今日，院长、庭长审批案件现象仍旧未能得到根除，合议庭的功能仍旧未能得以强化。
十八届三中全会《决定》指出，要“健全司法权力运行机制”“改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案责任制，让审理者裁判、由裁判者负责”。因而，继续推行人民法院内部运行机制改革仍旧是当前司法改革需要面对的艰难课题。
（二）法院内部运行机制改革的具体举措
1.赋予法官独立办案的权限
确保司法内部独立的首要措施就是明确赋予法官依法办案的权力并构建以法官为权力主体的办案制度。以往改革过程中，行政化办案模式始终无法祛除的一个重要原因即在于此。伴随着新一轮司法改革即将启动，实践中有些人民法院展开了有益探索。比如广东省佛山市中级人民法院、深圳市福田人民法院于近日推行了“审判长负责制”改革模式。以福田人民法院“审判长负责制”为例，“改革后的团队审判权运行方式为，立案团队立案后，将案件分给审判长，审判长对案件进行初步梳理后实行二次分案。重大、疑难、复杂案件由审判长主审，简单案件由普通法官独任审理，接受审判长业务指导和监督，存在重大分歧的则作为疑难案件，转为普通程序由审判长主持合议审理”。“审判长对整个团队负责，对案件最后结果把关、负责。与之前不参加庭审、不参加合议，通过听汇报批案件不同，现在审判长必须尽最大可能参与案件庭审合议。”[127]而佛山市中级人民法院的做法也相类似，每个审判长带两个合议法官，组成固定的合议庭，审判长需要亲自参加所有的庭审。[128]
上述改革是由法院整体独立迈向法官独立的重要探索，也是向“责任司法”迈出的重要一步。[129]审判长负责制的核心是由专业化的、亲历庭审的“审判长”而非行政化的、非亲历性的“庭长”决定案件的最终结果，是审与判的结合。可见，这种改革思路与传统的改革思路是不同的，是在当前的法制背景下所探索的最终指向司法职业化与法官独立的改革。
应该看到，这种改革仍旧未能够触及法官独立性核心内容。法官独立性并不是要求一部分法官独立，而否定另一部分法官的独立。相反，法官的独立性是承认并保障每一位办理案件的法官的独立性。唯有如此，方有可能从根本上祛除行政化的办案模式。上述改革实践因为未能赋予每一位法官独立办案的权限，而将独立办案权限赋予“审判长”。这种改革存在“审判长”行政化的风险，“审判长”较容易成为新的“庭长”式法官，不参与案件的审理，却拥有对案件的审批权。有鉴于此，未来的改革应当确立以法官为独立办案的责任主体，直接赋予每一位法官依法独立办案的权限，正如十八届三中全会改革所指出的，完善主审法官、合议庭办案责任制。最高法院目前正在研究推进的主审法官制度，肯定了办理案件的法官的独立性，符合司法独立的基本规律，值得肯定。主审法官制的核心是主审法官拥有独立审判权，对案件全权负责，同时要积极落实合议庭办案责任制，明确合议庭每个成员的职责和责任，将审判权力回归到主审法官、合议庭手里，做到真正的“权责明晰、权责一致”。
2.明确院长、庭长的角色
除了直接赋予法官依法独立办案的权限之外，如何协调院长、庭长与法官之间的关系也是影响改革成败的关键。院长、庭长属于法院内部的司法管理人员，具有行政性质，除非亲自参与案件的审理，否则不应当参与案件的裁判，不能发表认定案件事实或者适用法律的意见。尽管在我们国家，院长、庭长的选任也与其业务能力相关，但是希望借助于具有更高能力与素养的法官实现审判的审慎化的案件审批制度却更多地体现了司法管理与审判职能的混同并侵蚀了审判职能。从未来改革的方向上来看，应当明确院长、庭长的审判管理权、审判监督权与法官的审判权的界限，建立权力清单制度。
3.明确审委会的职责
审判委员会确有存在的必要，体现了法官自治的理念，也有助于发挥法官集体的智慧。但是审判委员会讨论案件制度与司法运作的规律是相违背的。因此，改革过程中应当协调、处理审委会的目的以及与司法规律之间的关系。未来必须逐渐实现审判委员会职能的转型。考虑到审判委员会在我国的地位和作用，笔者认为，一方面逐步限缩审委会讨论案件的范围，同时，明确审委会仅就案件的法律适用问题进行讨论、研究，而不讨论决定案件的事实问题；另一方面，可以考虑将审判委员会作为一种办案组织进行改造，赋予审委会直接审理、裁判重大、复杂案件的权限，而非传统的讨论决定的权限。
八、司法机关依法独立行使职权与法官的受制性
在当前的法制状况下，受制于司法环境以及法官的职业操守，强调法官的独立性，是否会带来法官的权力滥用问题？社会公众能否真正信任这一权力会被正当地行使？这是不得不担忧的问题。缺乏制约和监督的法官一旦出现腐败问题，就可能如脱缰野马，难以控制。对这种可能的负面效应，在司法改革过程中必须做到未雨绸缪，提前做好制度应对。因此，在强调法官的独立性的同时，还必须构建全新的符合司法权运作规律的监督制约机制。对此，笔者认为应当加强四个方面的制度建设：
第一，加强法官的职业伦理建设。应当指出，我国传统上忽视法官的职业伦理建设。与之相对应，特别强调对法官办案权力的行政性控制以避免法官的恣意并提升案件的质量。随着新一轮司法改革的展开，司法的去行政化问题成为改革的重头戏。在这种情况下，必须摒弃传统的行政化控制的思维定式，通过强化法官的职业伦理建设，实现权力控制模式由外部控制向内部自律的转变。
第二，设置针对法官的惩戒和退出机制。法官职业伦理的一项重要保障机制即为对法官的纪律惩戒。对此，应通过设置法官惩戒委员会的形式加强对法官违法违规行为的监督和惩戒。当今世界上比较普遍的做法就是设置专门的组织机构专司纪律监督惩戒职能。例如，美国内华达州所构建的司法纪律惩戒委员会，该委员会的委员包括法官和检察官，负责对管辖范围内的法官和检察官违法违规投诉的处理和惩戒。又如，在英国，与法官遴选委员会紧密联系的重要机构之一即法官投诉委员会。“法官投诉委员会为司法大臣和首席大法官履行其处理投诉和纪律惩戒方面的职责提供支持服务，从而确保法官惩戒工作能够统一、公正、高效进行。”[130]设置专门机构履行针对司法人员的监督与纪律惩戒职能，有利于在专业、中立的立场上对有关主体是否需要承担责任作出判断，与法官遴选委员会形成职能上的互补、共赢。因此，在我国，随着省院统管人财物的改革，可以以此为契机以省级院为单位，构建统一的司法官纪律惩戒委员会。该委员会应当由资深的法官、检察官以及学者、社会公众等组成，形成以专业法律人士为主体、适当公众参与的组织机制，负责对违反职业道德，违反法律枉法裁判，徇私枉法的法官进行惩戒，真正做到“有权必有责、用权受监督、失职要问责、违法要追究”，从而实现司法权独立行使与有效监督、制约之间的平衡。
第三，制定严谨合理、符合司法规律的责任追究机制。考虑到司法裁判有其特殊的性质，如何科学地界定应当追究责任的标准、严格划定责任层级成为建立责任追究制的基本内容。应探索建立以契合司法裁判规律为基础的责任追究机制，严格限定惩戒和追责的范围，并根据行为的严重程度划分责任层级，尤其是对“错案”的认定，一是要严格区分故意和过失，二是要针对过失区分重大过失和一般过失，三是要划清过错和一般法律认识差异之间的界限，等等。
第四，强化公民对司法的参与。当前司法改革也在逐渐尝试增强司法公开力度，以此实现对法官履职的有效监督。公民参与司法[131]是对法官进行监督制约的一条有益改革路径。特别是在我们国家的现实司法环境下，公民参与司法相较于其他的权力监督制约机制可能更为有效。近些年来，公民参与司法作为监督制约权力的重要机制又日益受到重视。例如，我们的邻邦日本、韩国近些年的司法改革都是以强调公民对司法的参与为重点的。与之相连，我国不仅在审判阶段构建了人民陪审员制度，在检察环节还构建了人民监督员制度。[132]这对于促进司法公正具有重要意义。对此，应改革完善人民陪审员制度和人民监督员制度，确保公民对司法的有序与实质参与。[133]
注释
[1]关于新中国成立之初对司法独立原则的确认到对司法独立原则的放弃的分析，有国外学者给予了深刻分析。See Jerome Alan Cohen,The Chinese Communist Party and"Judicial Independence":1949-1959,Harvard Law Review,Vol.82,No.5,Mar.,1969.
[2]关于我国司法独立原则的历史演进，参见李步云、柳志伟：《司法独立的几个问题》，载《法学研究》，2002（3）。
[3]需要指出的是，鉴于检察权自身的性质和特性，在此所研究的司法机关依法独立行使职权原则仅指人民法院依法独立行使职权原则。
[4][法]孟德斯鸠：《论法的精神》（上），154~156页，北京，商务印书馆，1991。
[5]廖海：《美国司法独立争论的历史考察》，载《法律科学》，1999（1）。
[6]See ABA,Anindependentjudiciary,page,11.由美国著名的马伯里诉麦迪逊案可以发现，司法独立对政治权力制约作用的发挥所依靠的也是法官依据事实与法律独立裁判。因此可以说，确保法官依法独立裁判是司法独立的一项核心内容。
[7]贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国法学》，1997（6）。
[8]刘荣军：《民事司法公正及其制度保障》，载《法学前言》，1999（3）。
[9]Frunk.Jerome Law and Mordern Mind Tudor NY,1935,p.157.
[10]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），孙立坚、孙丕强、樊瑞庆译，184页，西安，陕西人民出版社，2006。
[11]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），孙立坚、孙丕强、樊瑞庆译，183页，西安，陕西人民出版社，2006。
[12]法国在大革命期间制定的宪法，即1793年《雅各宾宪法》明确将三权分立写进宪法，孟德斯鸠的三权分立思想也对美国的宪法制定者产生了极大的影响，成为美国重要的建国理论。
[13]江必新：《正确认识司法与行政的关系》，载《求是》，2009（24）。
[14]宋冰主编：《读本：美国与德国的司法制度与司法程序》，145~147页，北京，中国政法大学出版社，1998。
[15]陈光中：《比较法视野下的中国特色司法独立原则》，载《比较法研究》，2013（2）。
[16]参见康树华：《“司法独立”的反动本质》，载《政法研究》，1958（2）。
[17]若泉、何方：《不许簒改人民法院的性质——驳贾潜等人“审判独立”、“有利于被告”等谬论》，载《人民日报》，1957-12-24。
[18]《彭真文选》，416页，北京，人民出版社，1991。
[19]李步云、柳志伟：《司法独立的几个问题》，载《法学研究》，2002（3）。
[20]廖俊常：《独立审判与书记办案》，载《现代法学》，1979（1）。
[21]有学者曾深刻地指出：“政法书记往往不是专职而是兼职，既要管其他工作，又要管政法工作，政法又有公、检、法三家，能够分配来管政法工作的精力十分有限，阅卷时间都没有，哪里还能亲自参加案件调查。就是审批案件，说不定也要一两个月才有一次，一次就是审批若干个案子，这叫政法书记怎么能做到明察秋毫，而不犯官僚主义的毛病呢？”廖俊常：《独立审判与书记办案》，载《现代法学》，1979（1）。
[22]［美］汉密尔顿、杰伊、麦迪逊：《联邦党人文集》，191页，北京，商务印书馆，1980。
[23]［法］孟德斯鸠：《论法的精神》（上），孙立坚、孙丕强、樊瑞庆译，188页，西安，陕西人民出版社，2006。
[24]套用美国著名宪法学者Alexander Bickel的名著The Least Dangerous Branch，1962。转引自苏永钦：《漂移在两种司法理念间的司法改革——台湾司法改革的社会背景与法制基础》，载张明杰主编：《改革司法——中国司法改革的回顾与前瞻》，433页，北京，社会科学文献出版社，2005。
[25]《刘少奇选集》下卷，450页，北京，人民出版社，1985。
[26]《邓小平文选》，第3卷，163页，北京，人民出版社，1993。
[27]参见《董必武选集》，458~461页，北京，人民出版社，1985。
[28]参见范恒山主编：《政治体制改革词典》，305~306页，北京，中国物资出版社，1988。
[29]笔者曾经从侦检关系的角度对该原则作出过评价，参见陈卫东、郝银钟：《侦、检一体化模式研究》，载《法学研究》，1999（1）。
[30]参见陈卫东：《论公正、高效、权威的司法制度的建立》，载《中国人民大学学报》，2009（6）。
[31]贺卫方：《中国司法管理制度的两个问题》，载《中国法学》，1997（6）。
[32]以2013年的报道为例：《司法部完成所有司法改革任务》，见http://www.legaldaily.com.cn/index/content/2013-01/09/content_4119606.htmnode=20908；胡云腾：《“数说”司法改革》，载《人民法院报》，2013-03-18，其中提到“在有关部门大力支持和配合下，在全国法院共同努力下，中央部署的12项改革任务基本完成，协助其他部门实施的43项改革任务，也基本完成”；《最高检牵头的7项司法改革任务基本完成》，见http://www.legaldaily.com.cn/index_article/content/2011-12/22/content_3231200.htmnode=5955；我国司法体制和工作机制60项改革任务已完成3/4，见http://legal.people.com.cn/GB/14036228.html；《中国的司法改革白皮书》则指出：“目前，本轮司法改革的任务已基本完成，并体现在修订完善的相关法律中。”
[33]参见陈卫东主编：《刑事诉讼运行调研报告》，北京，中国方正出版社，2005。
[34]［美］葛维宝：《法院的独立与责任》，葛明珍译，梅江中校，载《环球法律评论》，2002年春季号。
[35]参见苏永钦：《漂移在两种司法理念间的司法改革——台湾司法改革的社会背景与法制基础》，载张明杰主编：《改革司法——中国司法改革的回顾与前瞻》，417~419页，北京，社会科学文献出版社，2005。
[36]十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，建设“法治中国”，也可以说明我国的司法改革归为“建立法治型”是极为恰当的。
[37]参见陈欣新：《中国语境中的司法独立》，载张明杰主编：《改革司法——中国司法改革的回顾与前瞻》，140~151页，北京，社会科学文献出版社，2005。
[38]在三者能够相统一的情况下，实际上没有单独强调司法的政治效果与法律效果的必要，只要能够实现司法的法律效果，其他效果必然也会实现。
[39]例如，美国联邦法院有权对联邦法律进行合宪性审查，实际上就是在客观上赋予了司法抗衡立法、行政的权力。
[40]例如，德国、法国、意大利、日本、俄罗斯等国家的宪法中都对司法机关、司法制度等作了相应的规定。
[41]周永坤：《司法为何必须去政治化》，见http://news.ifeng.com/exclusive/lecture/special/zhouyongkun/，最后访问时间：2013-08-29。
[42]尽管林肯总统承认选择支持其政策的大法官，但也坦率地讲到“不知道这个人将要去做什么”。这也从一个侧面说明了政治与司法之间存在一定的距离。See Howard Ball，Courtsand Politics-The Federal Judicial System，Prentice-Hall，Englewood Cliffs.New Jersey，1980，p.59。同样，共和党总统艾森豪威尔也非常后悔任命了同一党派的Earl Warren为首席大法官。See Charles J.Pach.Jr.＆Elmo Richardson，The President of Dwight D.Eisenhower，Lawrence，University Press of Kansas.1991，p.141。
[43]封丽霞：《政党与司法：关联与距离——对美国司法独立的另一种解读》，载《中外法学》，2005（4）。
[44]参见周赘：《政治化：司法的一个面向》，载《法学》，2013（3）。
[45]周赘：《政治化：司法的一个面向》，载《法学》，2013（3）。
[46]江必新：《正确认识司法与行政的关系》，载《求是》，2009（24）。
[47]《中共中央关于维护社会稳定加强政法工作的通知》，（1990年4月2日）。
[48]参见林中梁编著：《各级党委政法委的职能及宏观政法工作》，74页以下，北京，中国长安出版社，2004。
[49]“不论哪一级政法委都要管得虚一点，着重抓宏观指导和协调，当好党委的参谋和助手，其办事机构主要做调查研究工作，不要过于具体地干预部门的业务，以保证法院、检察院依法独立行使审判权和检察权，充分发挥政法各部门的职能作用。”乔石：《乔石谈民主与法制》，转引自《乔石新书披露政法委撤销与恢复部分细节》，见财新网2012年6月21日报道。
[50]参见中共中央办公厅关于印发《中共中央政法委员会机关职能配置、内设机构和人员编制方案》的通知（厅字〔1994〕9号）。
[51]例如，2003年，北京市委政法委出台了《关于处理轻伤害案件的会议纪要》，规定对于因民间纠纷引起的轻伤害案件，如果嫌疑人有认罪、悔罪表现，积极赔偿损失，被害人要求不追究其刑事责任，可以对其作出撤案、不起诉或免予刑事处分的处理。2003年，中共河北省委政法委员会作出《关于政法机关为完善社会主义市场经济体制创造良好环境的决定》，内有多项违背国家法律。
[52]参见侯猛：《司法改革背景下的政法治理方式——基层政法委员会制度个案研究》，载《华东政法学院学报》，2003（5）。
[53]参见崔敏：《论司法权力的合理配置》，载《公安学刊》，2000（3）；崔敏：《优化司法职权配置的三点建言》，载《刑事司法论坛》（第一辑），31页，北京，中国人民大学出版社，2008；汪建成、孙远：《论司法的权威与权威的司法》，载《法学评论》，2001（4）。
[54]《学部召集人陈光中教授建议取消地方政法委拍板权》，见教育部社会科学委员会法学学部网http://fxxb.legal-theory.org/mod=info＆act=view＆id=207。
[55]参见严励：《地方政法委“冤案协调会”的潜规则应该予以废除》，载《法学》，2010（6）。
[56]参见[美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，北京，商务印书馆，1995。
[57]2002年，党的十六大报告曾提出要改革司法机关的人财物管理体制，随后在实践中进行了探索，但是进展缓慢。2009年，财政部下发了文件，将政法经费划分为人员经费、公用经费、基础设施建设经费和业务装备经费四大类。规定前三者由同级财政负担，而业务经费和业务装备经费则由中央、省级和同级财政分区域按责任承担。
[58]新中国成立后设置检察机关的历程可以说明这一点。最初要设置检察机关垂直领导体制，但是后来改为双重领导体制，时任最高人民检察署副检察长李六如在1951年9月向中央人民政府委员会所作的报告中就指出了司法行政管理权下放至地方的原因：“因为我国过去曾经是半封建半殖民地的社会，经济发展极不平衡，各地情况悬殊不一，地区辽阔，交通不便，而各级人民检察署，目前又多不健全或尚未建立，因此暂时还只能在中央统一的方针政策下，授权于地方人民政府，使其发挥机动性与积极性。……就近予以指导和协助。”
[59]中央政法委书记孟建柱同志在《深化司法体制改革》一文中指出，“考虑到我国将长期处于社会主义初级阶段的基本国情，将司法机关的人财物完全由中央统一管理，尚有一定困难。应该本着循序渐进的原则，逐步改革司法管理体制，先将省以下地方人民法院、人民检察院人财物由省一级统一管理。地方各级人民法院、人民检察院和专门人民法院、人民检察院的经费由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。”
[60]例如2001年，沈阳中级人民法院的工作报告未获得同级人大通过；2007年，衡阳中级人民法院的工作报告未获得当地人大通过。
[61]刘太刚：《重划司法辖区，强化统一国家意识》，载《法学杂志》，1999（2）。
[62]刘会生：《人民法院管理体制改革的几点思考》，载《法学研究》，2002（2）。
[63]参见龙耀：《行政权与司法权分立途径探索》，载《行政与法》，1996（2）。
[64]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月28日）。
[65]陈卫东：《司法“去地方化”：司法体制改革的逻辑、挑战及其应对》，载《环球法律评论》，2014（1）。
[66]参见张卫平：《司法改革：分析与展开》，126页，北京，法律出版社，2003。
[67]最高人民法院对行政区划变更后法院案件管辖的司法解释也印证了这一观点，参见《最高人民法院关于原审法院机构撤销和管辖区域变更后判决改判问题的批复》（〔62〕法文字第3号）；《最高人民法院关于原审法院管辖区域变更后判决改判问题的批复》（〔62〕法文字第7号）；《最高人民法院关于人民法院管辖区域变更后已经生效判决的复查改判管辖问题的复函》（法函〔1998〕81号）。
[68]参见焦洪昌：《从法院的地方化到法院设置的双轨制》，载《国家行政学院学报》，2000（1）；郝昭、甘桂芬：《论司法公正与行政诉讼管辖改革的方向》，载《河南师范大学学报》（哲学社会科学版），2006（6）。
[69][美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，程逢如等译，391页，北京，商务印书馆，1980。
[70]《〈中共中央全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》，59~60页，北京，人民出版社，2014。
[71]刘作翔：《中国司法地方保护主义之批判——兼论“司法权国家化”的司法改革思路》，载《法学研究》，2003（1）。
[72]参见蒋惠岭：《司法权力地方化之利弊与改革》，载《人民司法》，1998（2）。
[73]肖扬：《在第十八次全国法院工作会议上的报告》（2002年12月22日）。
[74]关于美国各州法院司法辖区的具体设置情况，见http://policy.mofcom.gov.cn/english/flaw!fetch.actionid=b226f749-58e1-4030-8b13-16964a48af44＆pager.pageNo=6.最后访问时间：2013-08-29。
[75]See：Abilltoamendtitle28，unitedstatescode，todivideNewJerseyinto2judicialdistricts，见http://www.abiworld.org/AM/Template.cfmSection=107th_Congress＆Template=/CM/ContentDisplay.cfm＆ContentID=31419，2013-08-29。
[76]参见周道鸾主编：《外国法院组织与法官制度》，95页，北京，人民法院出版社，2000。
[77]周道鸾主编：《外国法院组织与法官制度》，115页，北京，人民法院出版社，2000。
[78]参见李卫平：《关于司法管辖区制度的几点思考》，载《河南社会科学》，2004（4）。
[79]苏力：《法治及其本土资源》，6页，北京，中国政法大学出版社，2004。
[80]以“矿区法院”命名的法院有山西大同市矿区人民法院、山西阳泉市矿区人民法院以及河北井陉矿区人民法院等，因这些曾经的矿区已经成为行政区，这些矿区法院实际上也不再是专门法院。目前，以专门法院面目出现的矿区法院仅有甘肃矿区人民法院（参见杨帆、吕偲偲：《专门法院向何处去——建立与行政区划适当分离的司法管辖制度探索》，载《全国法院第二十六届学术讨论会论文集：司法体制改革与民商事法律适用问题研究》，知网发表）。2012年3月，该法院正式纳入全国法院统一序列，作为中级法院由甘肃省高级人民法院垂直管理。
[81]军事法院体制正处于改革之中，与本书主题亦不紧密，欲了解相关知识，详见张建田：《关于军事法院体制改革问题的思考》，载《法学杂志》，2016（2）；张朝晖：《我国军事审判体制的演进与变革》，《西安政治学院学报》，2016（2）。
[82]参见沈颖、赵蕾：《铁路法院该姓啥——从曹大和案看铁路法院改革之路》，见http://www.infzm.com/enews/infzm/1143，2016-09-30。
[83]目前看到的例外是，杭州、合肥两地铁路运输法院的院长、法官由所在地市级人大常委会任命。
[84]参见《最高人民法院关于铁路运输法院案件管辖范围的若干规定》（2012年7月2日）。
[85]如《河北省高级人民法院关于指定石家庄铁路运输法院管辖民事案件的通知》［冀高法（2013）78号］中规定，自2013年10月1日起，石家庄铁路运输法院正式受理石家庄市桥西区、桥东区、长安区、新华区、裕华区内发生的运输合同纠纷和保险合同纠纷民事一审案件。以上案件的二审法院为石家庄市中级人民法院。
[86]参见《最高人民法院、交通部关于设立海事法院的通知》（1984年5月24日）。
[87]参见《最高人民法院关于设立海事法院几个问题的决定》（1984年11月28日），《最高人民法院关于调整武汉、上海海事法院管辖区域的通知》（1987年7月28日）。
[88]参见《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（1984年11月14日）。
[89]参见谭学文：《司法体制改革中的本土资源——海事法院的探索和启示》，载《中国海商法研究》，2015（1）。
[90]参见大连海事法院简介，见http://dlhsfy.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1518021.shtml，2016-09-30。
[91]参见大连海事法院简介，见http://dlhsfy.chinacourt.org/article/detail/2014/12/id/1518021.shtml，2016-09-30。
[92]参见杨帆、黄斌：《试论林区法院的设置改革》，载《法律适用》，2011（7），85页。
[93]参见《关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织机构的通知》（1980年12月1日）。
[94]参见《中央机构编制委员会办公室关于为森林公安和林业法检机构核定政法专项编制等事项的通知》（中央编办发〔2007〕19号）。
[95]参见辽河中级人民法院概况，见http://lnlhzy.chinacourt.org/public/detail.php?id=32，2016-09-30。
[96]1954年10月兵团正式组建并成立军法处，在下属10个师级单位设立军法处，行使刑事审判权。1956年8月兵团各级军法处改建为军事法院，隶属新疆军区军事法院领导，依法审理刑事及部分民事案件，并担负改造、教育在押罪犯的任务。1975年3月兵团建制被撤销，兵团各级军事法院相应并入自治区高级人民法院及地、州、市所在地中级人民法院。1981年12月兵团恢复建制。1983年11月，兵团公、检、法、司及监狱管理等机构恢复建立。恢复组建后的兵团法院按三级设置，行使普通法院的审判权，死刑案件由自治区高级人民法院复核。
[97]参见《全国人大常委会关于新疆维吾尔自治区生产建设兵团设置人民法院和人民检察院的决定》（1998年12月29日）。
[98]参见新疆兵团法院简介，见http://xjbtfy.chinacourt.org/article/detail/2014/06/id/1310280.shtml，2016-09-30。
[99]参见黑龙江农垦法院简介，见http://hljnkzy.hljcourt.gov.cn/public/detail.php?id=2039，2016-09-30。
[100]《关于在重点林区建立与健全林业公安、检察、法院组织机构的通知》（1980年12月1日），该通知指出，“我国森林资源少，长期以来又保护管理不善，执法不严，森林的破坏极其严重”“许多林区地处边防前哨，近几年来，反内潜外逃和治安管理任务也很突出”。
[101]参见刘忠：《四级两审制的发生和演化》，载《法学研究》，2015（4），41~57页。
[102]参见湖北省汉江中级人民法院简介，见http://hjzy.hbfy.gov.cn/DocManage/ViewDoc？docid=3b70f040-aa6d-11e1-8a71-4c1fcc467667，2016-09-30。
[103]参见《十个直管县党委，由省委直接领导》，载《河南商报》，2013-11-29，A08版。济源中级人民法院作为受理直管县二审案件的中级法院，在2003年成立。
[104]参见海南省第一中级人民法院简介，见http://www.hicourt.gov.cn/court/courthnzy.asp，2016-09-30。
[105]参见中山市第一人民法院简介，见http://www.zscourt.gov.cn/News/2011/06/03/1735868.shtml，2016-09-30。
[106]参见中山市第二人民法院简介，见http://www.zsdefy.gov.cn/html/article/2013/12/25/3008.shtml，2016-09-30。
[107]四川省科学城人民法院成立于1994年11月10日，法院审判办公楼坐落在绵阳市科学城六区。为适应中国工程物理研究院国防科研事业和科学城辖区社会稳定的需要，经四川省人大决定和最高人民法院批准成立。行使基层人民法院的职权，管辖科学城辖区内发生的刑事、民商事、执行、行政等一审案件，受绵阳市人大常委会监督，接受绵阳市中级人民法院业务指导。三亚市城郊人民法院没有对应的行政区划，对三亚市人民代表大会和三亚市人民代表大会常务委员会以及三亚市中级人民法院负责并报告工作。
[108]前文已述，我国法律没有司法区划概念，但有行政区划的概念，省级单位的变更、设置权限在全国人民代表大会，省以下行政区划的变更权限在国务院。至于法院的设置，从历史上看，海事法院和新疆兵团法院的设立由全国人大常委会作出决定。但《设立海事法院的决定》第3条第2款规定：“各海事法院管辖区域的划分，由最高人民法院规定”，自此，最高人民法院掌握了划分管辖区域的权力，管辖区域的表述，某种意义上替代了司法区划。随后，在诸多专门法院和无对应行政区划法院设立的过程中，往往是中编办和最高人民法院共同批准的，可以说，最高人民法院在实际上行使设立省级以下法院的权力。
[109]卫建萍：《上海设立全国首个跨行政区划人民法院和人民检察院》，载《人民法院报》，2014-12-29，第1版。
[110]参见吴偕林：《上海三中院探索跨行政区划法院改革的实践与思考》，载《人民法治》，2016（1），12页。
[111]参见《北京上海跨行政区划法院检察院成立一年多取得阶段性成果》，见http://www.chinapeace.gov.cn/2016-08/19/content_11362953.htm，2016-09-30。
[112]参见《四中院、四分检揭牌跨行政区划办案》，载《新京报》，2014-12-31，第A08版。
[113]参见郭京霞、赵岩、杨晋东、邹慧：《北京四中院跨行政区划办案初见成效》，载《人民法院报》，2016-01-05，第1版。
[114]习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》（2014年10月28日）。
[115]某些专门法院是特定历史时期的产物，在目前看来，海事法院由于海商案件的特殊性或许需要保留，但也出现了管辖的松动，海事法院审理海商案件，但海商案件并非一概由海事法院受理。铁路运输案件、林业案件、农垦案件，并没有特别大的特殊性，完全可以将这些法院的相关专门职能腾空，改设跨区划法院。
[116]相关观点亦可参考吴在存：《跨行政区划法院改革的若干重点问题》，载吴在存主编：《跨行政区划法院改革的探索与实践》，5~7页，北京，法律出版社，2015。
[117]参见《最高人民法院关于全面深化人民法院改革的意见——人民法院第四个五年改革纲要（2014—2018）》（法发〔2015〕3号）。
[118]参见刘太刚：《重划司法辖区，强化统一国家意识》，载《法学杂志》，1999（2）。
[119]参见赵兴洪、邹兵：《关于中国司法区划分改革的思考》，《云南社会科学》，2013（2），134~138页。初级司法区可由2~4个县级行政区组成。一个初级司法区内只设置一所初级法院。上诉司法区由约20个县级行政区组成，包含5个左右初级司法区，一般会跨越地级行政区域。每个上诉司法区内设置1所上诉法院，上诉法院也应合理设置分院，在多个地点开庭。高级司法区一般跨越省级行政区域设置，由约280个县级行政区组成，包含14个左右上诉司法区。每个高级司法区设置一所高级法院，同时可以因地制宜设置分院。
[120]参见陈卫东：《司法机关依法独立行使职权研究》，载《中国法学》，2014（2）。在此文中，我也曾简单论证我的观点。
[121]孟建柱：《深化司法体制改革》，载《人民日报》，2013-11-25，第6版。
[122]参见易鹏、王妍：《审视与构建：建立与行政区域适度分离的司法区域划分制度研究——以南方某省的实证分析为视角》，载《全国法院第二十六届学术讨论会论文集：司法体制改革与民商事法律适用问题研究》，知网发布。
[123]参见王德志：《以保障法官独立为核心推进司法改革》，载《法商研究》，1999（1）。
[124][美]汉密尔顿等：《联邦党人文集》，北京，商务印书馆，1995。
[125]廖海：《美国司法独立争论的历史考察》，载《法律科学》，1999（1）。
[126]作为这一阶段的一项改革成果，人民法院公布了《关于人民法院合议庭工作的若干规定》，关于该成果的学理评价，请参见陈卫东，刘计划：《论集中审理与合议庭功能的强化》，载《中国法学》，2003（1）。
[127]袁定波：《中国法院队伍职业化调查·改革篇（下）》，载《法制日报》，2013-07-24。
[128]参见赵蕾：《佛山试行独立审判改革，最大胆的法院改革等待下文》，见http://www.infzm.com/content/89909，2013-08-29。
[129]有学者指出这一改革至少从形式上重新唤起了法院和各界对“去行政化”的期待。参见蒋惠玲：《掩不住“去行政化”的司法改革渴望》，载《中国党政干部论坛》，2013（7）。
[130]蒋惠岭、杨奕：《英国法官遴选委员会是如何运行的》，载《人民法院报》，2014-07-04，http://rmfyb.chinacourt.org/paper/html/2014-07/04/content_84213.htm?div=-1，2014-07-12。
[131]关于公民参与司法问题的研究，可以参阅陈卫东主编：《公民参与司法研究》，北京，中国法制出版社，2011。
[132]关于我国人民监督员制度改革的研究，可以参见陈卫东：《人民监督员制度的困境与出路》，载《政法论坛》，2012（4）。
[133]关于公民参与司法问题的研究，参见陈卫东：《公民参与司法：理论、实践及改革——以刑事司法为中心的考察》，载《法学研究》，2015（2）。