三 社区居家养老的国际经验

社区居家养老的有关国际经验主要体现在两个方面：一是从机构回归社区；二是养老服务的直接提供者从公立部门向其他部门转移，同时通过政府职能转变弥补家庭养老照顾功能的弱化。

（一）养老服务模式的转变：从机构照顾到社区照顾

从19世纪开始，机构照顾作为一种社会福利模式在欧洲盛行。政府投资建造了福利院、托老所、疗养院等机构，为生活不能自理、独居的老年人提供集中的养老服务，但这种模式逐渐显现多种弊端，比如老年人的生活与家庭和社区分离，机构建设、管理和运行成本高昂，被照顾者的个人需求长期被忽视，等等。随着经济社会的发展，“去机构化”和回归家庭的呼声高涨。一些发达国家调整机构养老服务发展战略，让老年人回归自己熟悉的家庭和社区。社区照顾起源于20世纪50年代英国的“反院舍化运动”，这是英国政府在社区养老服务方面的核心内容。1958年，英国卫生部部长提出老年人服务的基本原则，即“对老年人而言，最佳的地方就是自己的家，必要时可通过居家服务予以协助”。居家养老与机构养老相比，不仅成本较低，而且可以更好地满足老年人的服务需求，提高服务质量。从20世纪60年代起，老年人养护出现了从机构照顾向家庭护理转移的趋势，各国开始调整养老服务的战略措施，推行居家养老政策。1997年，美国政府推出“全面医疗照顾项目”（the program of all—inclusive care for the elderly），旨在让体弱多病的老年人在其社区居家养老。从2000年开始，日本政府实行护理保险制度，鼓励老人脱离医院，回归社区和家庭。日本政府把大量的经费投入居家养老服务，这一举措随后被许多国家效仿。

（二）能促型政府理论的提出及其基本特征

能促型政府理论的产生是福利国家基于危机进行转型和采取各种政策实践的理论概括。从第二次世界大战到20世纪70年代初是福利国家大发展的时期，但伴随着世界石油危机的爆发，福利国家的弊端日益显现，西方福利国家普遍陷入经济衰退、财政危机、道德危机及福利提供和管理危机等多重困境之中，由此引发了人们对福利国家理论和政府社会福利扮演角色的质疑。福利国家越来越多地成为被新自由主义派别批判的对象，福利国家由扩张转向紧缩。为了化解危机，社会政策的研究者们开始对福利国家进行补偿式的探索，并提出了各种各样的理论概括。这其中就包括能促型政府理论，它旨在颠覆传统的福利国家理念，针对的是福利国家转型过程中政府职能的转变，成为解决福利国家危机的一种替代方案。具体在养老服务中，政府职能转变的特点主要是养老服务由政府直接提供向民间提供转变。能促型政府主张私营化或民营化，政府不再直接提供社区养老服务，而是通过购买服务或其他形式支持第三方来提供，实现养老服务由公立部门向私立部门转移，私营化改革并没有改变养老服务公共福利的性质，只是将服务的生产、递送、管理和支付环节由政府转向了私人部门。