二 当前不同社区养老形式面临的共性和个性问题

（一）社区养老面临服务能力有限、专业和志愿队伍短缺、筹资普遍困难等共性问题

（1）社区养老服务难以满足巨大且日益增长的养老需求。这表现为：养老服务设施少或配备不齐全，社区床位虚置或者接纳能力有限，无法真正满足越来越多的老人需求；服务内容与项目有限，起居照料、医疗护理、精神慰藉等基本服务提供严重不足，对老人心理和社会生活方面的专业指导更是缺乏；大多数医养机构医疗硬件条件差，医护人员专业水平偏低，医养服务难以满足要求。

（2）专业和志愿服务队伍双双短缺。以社区居家养老为例，服务人员大多为城市下岗工人、农村进城务工人员或低龄老人，大多未受过专门知识、技能和素养培训。而专业服务人员又因待遇差而不愿长期从业。与发达国家相比，我国养老志愿服务队伍规模过小，无法形成稳定供给。

（3）各种社区养老模式普遍面临筹资困境。特别是农村老人养老保障和收入水平低，服务购买能力有限。在居家养老社区支持方面，资金以老年人自费及社区/村集体筹集为主，财政支持不足，商业和社会力量参与度不高。在农村互助养老方面，资金来源也以村集体投入为主，辅以有限的政府运行补贴和社会捐赠，村集体投入具有明显的地域差异和不稳定性，资金链存在断裂风险。在社区医养结合方面，机构医养能力的配置和调度均有大量资金缺口，医养融合进程受到较大影响。

社区养老各种服务形式还面临一些具体困难。

（二）居家养老的社区服务支持内容单一、普及度低、质量参差不齐

社区可提供的服务主要是科普保健知识、上门送餐送药和处理家庭邻里纠纷，内容少且覆盖率低。由于尚未建立完善的监管机制，社区居家养老服务质量参差不齐，社会效益不高。

（三）社区机构养老兼有传统社区养老与机构养老的问题，作为新兴模式有关政策支持又难以落地

传统社区养老和机构养老的问题在社区养老机构上均有体现，即服务缺口巨大与资源管理和使用效率不高并存。机构功能上，政府主导的养老机构医护功能不足，迫使老年人在养老院、医院、家庭间来回奔波。政策层面上，社区养老机构大多规模小，难以取得许多必要的经营资质、财政补贴和政策支持。

（四）社区互助养老在文化观念上存在障碍，在政府角色上有争议

受传统观念影响，入住互助养老机构在初期被普遍视为家庭养老失败、子女不孝，在老人及其子女看来会“丢面子”，成为互助养老院推广的一大障碍。政府在其中的作用定位存在两方面争议：一是予以政策和财政支持的同时可能会导致过度的行政干预；二是政府鼓励互助养老又有逃避养老兜底责任之嫌。

（五）专业养老社区面临合理平衡社会效益和经济效益的挑战，用地政策优惠仍有待加强

大多数商业养老社区面临平衡社会效益与经济效益的难题。一些投资方原本是房地产行业的领军者，有足够的资金和商业运营经验，但未能合理区分专业养老社区和商业地产项目的差异或者缺乏养老服务经验，项目社会效益体现不足，方向走偏。相反，另一些投资方养老服务经验丰富，也以提供养老服务为主要目标，但项目运营不善，缺少必要盈利，导致资金短缺、项目无法维持。与此相关，目前各地仅给非营利性养老用地政策优惠，商业养老用地并无扶助政策。此外，我国专业养老社区开发大多照搬模仿西方，缺乏本土经验，导致建设成本高但使用率并不高，发展可持续性不够。

（六）社区医养结合面临多头管理和医护人员吸引力严重不足的体制性困境

多部门管理导致资源难统筹、互相推诿甚至相互掣肘。医养结合涉及卫计、民政、老龄、人社、公安等多个部门，其中民政是养老机构的审批单位，卫计是医疗资质认定部门。单看养老机构的医养融合，部分地区卫计部门对社区养老机构内设医疗科室的建设标准要求很高，养老机构原本筹资不易，无法拿到医疗执业许可，导致无法进行医保结算、执业医生招聘难等。医养机构合作运行层面也面临服务衔接和管理协调不畅的问题。在医养机构的日常管理上，一些地方遵循养老机构的管理标准，一些地方遵循医疗机构的管理标准，不利于统一管理。

社区医养结合机构医疗护理人员岗位性质不清、待遇较低、职业归属感不强，人才吸引力严重不足。养老机构难以获得医疗执业许可，即使获得医疗执业许可，由于就医层次低、薪酬待遇差、发展机会少等，岗位对专业医护人员的吸引力依然很有限。