立法目的

一

1978年第54号法律——政党法，作为先于宪法的准则，尽管其条文和内容都较为简约，但自建立之时起已确立了其立法目的，主要用于为政党自由构建初步的制度框架。目前，西班牙与政党相关的法律体系由以下方面构成：宪法中的相关条款；用以明确政党在民主制度中的职能和基本作用的规定，如议会条例或选举法中的相关条例；相关法律的后续修订案，如刑法中对非法结社或非法筹资行为的修订；以及司法机关和宪法法院的司法解释。

政党法自通过以来已有二十五年，至今仍行之有效。如今，在我们这样一个成熟、稳固的民主社会中，政党的主体地位及其宪法地位不断增强，相关立法的缺失和不足显得愈发明显。因此，鉴于多方面的重要原因，政党法的改革势在必行。首先，要清晰、系统地收集整理近年来积累的经验。其次，修正过去的特权条款，其不足之处已不再适应当今社会的要求。特别是在这个充满活力的社会，政治制度逐步完善，政治参与和互动的新渠道（如社会团体、基金会、政党等工具手段）逐步产生，政党法亦应逐步适应立法现代化的要求。

政党虽然不是宪法机构，而是具有社团性质的民间实体，但其也是宪法框架中的重要组成部分。首先，政党应在宪法框架内开展行动；其次，政党应始终在其意识形态中体现政党与宪法的关联度以及宪法为其提供的制度保障。无论从哪个方面来看，通过一个更加详细、更有保障和更加完善的制度，来改善和强化政党的法律地位，都是时代的要求。如果说这一要求适用于任何社会团体，则更应适用于政治团体，因为政治团体的目标在于：在公共事务中团结人民的意志，坚持民主的方向，推动政治权力的行使，促进公共机构的改革发展。在我们这样一个制度先进、立法严谨的法治国家，无论在宪法框架中处于什么样的地位，一切都受到法律的制约和保障，而作为国家行动基本工具的政党，更理应如此。甚至可以说，对于一个法治国家来说，政治主体在宪法框架中的地位越突出、职能越重要，完善相关法律制度的意义也就越大。

总之，我们国内有这样一个普遍现象，在实现政党的组织和运作受到宪法民主要求的约束、实现政党的运作受到宪法和法律的制约时，现行立法还存在一定的缺陷，这不仅体现在政党内部组织或外部活动中对民主原则和宪法精神的理解上，也体现在政党有效运作的程序上。

这些缺陷亟待通过改善现行立法中的问题得以完善，以确保民主制度的有效运转，保障公民的基本自由，防范政党一再地、严重地损害民主自由体制，反对种族主义和排外主义，打击在政治上支持暴力行为和恐怖组织的活动。

特别应当注意的是，在恐怖主义问题上，必须明确界定和区分相关组织及其行为，将那些捍卫民主思想、推动民主活动的组织，甚至修改体制框架以严格遵守民主渠道和民主原则的组织，与那些通过暴力、恐怖、歧视、排外、侵害人民权利和自由的方式来开展政治行动的组织加以区分。为此，关于禁止政党为暴力或恐怖主义提供切实有效的政治支持的司法程序得以确立，这与刑法第五百一十五条和五百二十条中关于解散非法团体的司法程序有所区别。

二

现行政党组织法就是要实现上述目标。本法的条款由宪法第一条、第六条、第二十二条和第二十三条演绎而来，分为四章共十三条，此外，还包含三个补充条款（包括经1985年6月19日第5号组织法修订的两个关于大选制度的条款以及经1985年7月1日第6号组织法第六十一条修订的关于司法机关的条款）、一个过渡条款、一个废除条款和两个最终条款。

三

本法第一章从自愿组建政党、自愿加入政党、被迫加入或参加政党三方面确立了自由原则，改进了政党组建程序，完善了既定条款，澄清了诸多疑问，填补了一些空白。为遵循宪法中的最小化干预原则，本章中的内容未做出重大的实质性修改。

政党的建党章程及组织规章均应在政党登记处进行备案，以确立政党的法律地位、公开政党的组织结构和规章制度、规范政党与公共机构的联系并保障党员和相关第三方机构的权利。政党注册应由政党登记处的专人负责，负责人必须在规定的短时间内对政党进行评估，超过法定期限将被视为默认准许注册。

在修订的内容中，最值得注意的是：第二条中对政党发起人不得牵涉某些特定的罪行做出了限制性规定，第三条第一款中对政党名称做出了禁止性规定，第四条第一款中明确了政党发起人的义务，第五条中对纠正政党注册中格式缺陷的程序及由此造成的注册时限的顺延做出了规定。

本章最后一条重申了以往政党法中的规定：如果在政党登记处的注册中发现政党在组建和注册时，有违法犯罪的倾向，检察机关在通报内政部后，将对相关政党提起公诉，并交由刑事法院法官审理。如果法官认定该党存在违法行为，该党的注册申请将被拒绝。

四

政党法最大变化在于第二章，而第三章中的诸多新规定亦是根据相关逻辑演绎而来的。为符合宪法要求，第二章中明确了诸多基本准则，旨在确保政党的组建、运作和行动符合宪法和法律所确立的民主原则。如第九条规定，“政党以民主的形式履行宪法所赋予的职能，并充分尊重多元主义。”

一方面，本法第七条和第八条旨在通过政党的组织章程，来促使政党的组织职能和运作职能相统一，以确保政党在其内部的组织和运作中贯彻民主原则。这不仅可以保障党员的权利，还可以“确保政党有效履行宪法和法律赋予的职能，推动国家的民主运作”（宪法法院1995年3月6日第56号判决）。由此可以看出，政党作为大众参与的议会机构，在日常重要事务中，有做出决策的能力；在公共职位的选举中，一般通过自由、秘密投票的方式，并对公职人员进行民主审查；在其团体活动中，应明确被所有党员平等享有的基本权利，如党员在政党机构中的选举权和被选举权，被告知政党行动的权利，了解政党经济状况及其领导机构公职人员的权利，确立合议机构集会的基本运作制度和规则的权利。

另一方面，本法第九条旨在确保政党对人权和民主原则的尊重。为此，本法不再使用一般概述性表达，而是详细列举了明显违反上述基本原则的行为，以便对相关行为进行及时制止。在考察政党是否尊重民主原则和宪法精神时，相对于政党宣称的理念或目标，法律更倾向于考察政党实际开展的行动。唯有这样，才能确保政党能够真正抵制违法犯罪的行为。

众所周知，上述做法并非比较法提供的唯一路径。相关法律还对那些必须无条件严格遵守的义务做出了规定，进一步强化了宪法秩序，并对政党在遵守、捍卫、推广民主中应发挥积极的作用提出了要求。因此，政党为获得优势地位，必须坚持贯彻民主原则，以免受到某些不好动机和手段的影响；必须严格遵守法治国家的基本要求和相关规章条例，确保政党公共机构对公民基本权利的尊重以及对宪法职能的自觉履行。如果政党未履行相关义务，则将被排除在法律秩序和民主制度之外。

然而，现行政党法与其他法律不同，本法认为，只要政党的行动不以违反民主原则、侵害公民的基本权利为计划或目的，可将其视为符合宪法的要求。如2000年12月22日第7号组织法立法目的部分所述，即便政党的理念或意识形态脱离宪法，甚至质疑宪法框架，也不应明确禁止政党对其理念和意识形态进行维护。

因此，本法并不妨碍其他法律的施行，而是处于一个很好的平衡点，把最广泛的多元主义的自由同尊重人权、维护民主审慎地结合起来。本法的另一项原则也印证了这一点：应避免个别的不当行为发展成违法行为，已经被认定为犯罪的行为除外。如果在相关人员的历史行为中存在公然违背民主原则、损害宪法精神、破坏民主渠道、侵害公民权利的行为，且一再地、反复地发生，则将被视为违法行为。

第九条第二款（1）、（2）、（3）段对上述行为做出了详细表述，设置了明确的界限。将那些无论秉持何种目的和理念，但认真遵守民主渠道和民主原则的组织，与那些在政治行动中纵容恐怖或暴力行为、侵犯公民权利、损害民主渠道、违背民主原则的组织严格区分开来。

五

本法明确了政党必须尊重民主原则和宪法精神的义务，规定了政党因未遵守相关义务而被宣告非法的法律要件，并在第三章中，重申了既有的司法保障，以确保政党的上诉权利和宪法原则。显然，依据宪法精神，本法的出发点是：只有司法机关有权对政党的非法行为提起诉讼；只有司法机关在面对政党一再的、严重的侵害行为时，有权做出解散或中止政党的判决。

在管辖权问题上，法律对以下情况做出了明确说明：政党的内部事务、党员的党内职务等相关问题，属于民事范畴，相关法律诉讼由民事法院管辖；因法律确立的行政程序而产生的问题，属于行政管理范畴，相关法律诉讼由行政法院管辖。同样，在刑法和刑事诉讼法中亦有相关规定：政党的违法行为由刑事法院管辖，刑事法院可依法做出解散或中止政党的重要裁决，并予以坚决执行。相应地，本法在司法管辖问题上也做出了新的调整。就政党因未尊重人权和民主原则而被司法解散的情形，本法对相应的管辖权问题和解散程序做出了明确规定，并废除了此前颁布过的、但不完善的司法程序。

本法依据宪法框架内政党运作的一般标准来解决此类政党非法重大问题，并且指出，就该类问题仅能通过司法途径予以解决。如宪法法院1981年2月2日第3号判决书所述，“就政党的合法性问题，司法机关是宪法和普通法唯一授权的管辖主体。因此，司法机关可以判决临时中止政党或最终解散政党。这些做法，乃是国家安全受到政党的章程或行为的侵害时，国家用以防卫的手段”。

法律指出，由于宣告政党非法或解散政党的判决攸关政党的宪法权利和宪法价值，因此应由依据法院组织法第六十一条专门设立的最高法院特别法庭，对政党的严重违宪行为做出解散政党的判决。该特别法庭在1999年7月9日的判决中表述，“就特别法庭的组织结构来看，它象征着最高法院全体会议。在某种意义上，它是最高法院全体会议的‘微缩版’，其成员包括：最高法院院长、最高法院的其他法庭庭长（法院组织法第五十五条中所明列）、相应法庭中最资深和最新履职的两位法官。突出这一点旨在强调：相较于普通法庭，依据法院组织法第六十一条设立的特别法庭，因其组织结构的特殊性和重要性，在界定自身权力以及明确与其他法庭的相互权力时，特别法庭享有至高无上的法律地位。”

为方便特别法庭对政党在运作和行动中遵循民主原则的情况做出检查，一个专门的、具有优先性质的、由单一申请途径构成的司法程序得以确立。该程序只能由政府或检察机关提起诉讼，可由其自行提起，也可是应众议院或参议院的请求而提起。该程序以在相关司法文件的基础上得以确立，由一系列常规步骤构成：指控、证据、新的指控、判决。通过对诉讼期限和诉讼形式做出规定，将“法律保障和权利维护原则”与“及时诉讼原则”相结合，以便诉讼初期的不确定性，不会随着司法程序时间的推移而逐渐增强。特别法庭的判决，若无偏见不得上诉，受宪法法院保护的特殊情况除外。判决一经宣告，即发生法律效力。

在第三章最后，第十二条详细说明了政党被司法解散的后果。在解散政党的判决宣告后，所有与该党相关的行动必须立即停止，否则将被视为欺诈。任何形式延续或继承已被宣告非法且被解散的政党，都不被法律允许。同时，政党解散还意味着党产清算程序的启动，剩余的净资产将用于社会和人道主义的活动。

六

本法的相关规定因参照了其他法律条例而趋于完善，后者包括关于政党财政的相关规定（第四章），以及几条附加条款，例如，第一附加条款，将法院组织法适用于本法，以便最高法院特别法庭可以受理相关案件；第二附加条款，将选举组织法适用于本法，以防选举期间新组建的选举团体事实上继承已被解散或被中止的政党，从事欺诈行为。

关于政党财政问题，值得注意的是，本法参照了政党财政法，以及1982年5月12日审计法庭组织法第二条和1988年4月5日审计法庭运作法第七条所确立的资产入账制度及相关责任制度。

最后，就特别法庭的权限问题，法律确保特别法庭对受理和解决上述选举欺诈案件有专门的管辖权，或是由审判法庭依法做出判决（第十二条第二款和第三款）；或是在选举法的明确要求下，解决选举团体的上诉问题（第二附加条款）；或是对延续或继承非法政党的活动以规避本法效力的欺诈行为做出评估（专门过渡条款第二款）。