第三节 养老保险运行情况基本判断

现行养老保险制度设计偏差带来四个方面问题，一是制度转轨不彻底，国家没有完全付清转制成本使得实际运行仍按原路执行；二是参量指标不合理，区域差异和部门差异使得养老保险政策和养老金计算方法不统一，参保个体在退休政策选择方面的自主性较强；三是运作理念不清晰，养老保险运行机制缺乏总体上的统筹安排，并与工作重点相偏离，从而使得养老资源供需失衡问题常态化，养老保险制度可持续性遭受挑战；四是投资环境不利于养老基金保值增值，在上市公司质量和证券市场监管方面存在一些问题，使得投资资本市场的系统性风险偏大，不利于养老基金存量资金保值增值。

一 养老保险制度有待进一步完善

随着人口快速老龄化，养老保险制度所存在的缺陷越发凸显，主要表现在以下三个方面。

一是职工退休制度不合理。现行政策规定男性60岁退休、女性工人50岁退休、女性干部55岁退休。但随着女性职业化水平逐年提高，各行业各职业所需从业人员的性别差异越来越小，性别不同退休年龄不同的规定变得不合时宜，实行同龄退休已是大势所趋。关于提前退休政策，其出台之时的出发点是好的，目的是照顾特殊岗位、特殊工种、特殊身体状况人员，但政策执行中大量不满足条件人员开始“创造条件”提前退休，与当前延迟退休年龄的形势格格不入。同时，最低缴费年限门槛偏低，当前政策规定连续缴纳养老保险满15年即可按月领取养老金，此时存在个人与养老制度的博弈问题，其行动策略是选择在工作之初不缴纳养老保险，待到距离退休年龄15年时开始缴纳，或者工作以来缴纳15年后停止缴纳养老保险。

二是养老保险缴费制度不公平。这主要体现为费率多样性和费基随意性，全国各省份养老保险缴费率不统一，而且同一地区不同身份人员的缴费率亦不相同。尤其是2005年国务院出台了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》，灵活就业人员按20%的比例缴纳养老保险即可享受城镇职工基本养老保险待遇，更有甚者，部分地区为了扩大养老保险覆盖面，从未参加城镇职工养老保险而临近退休年龄人员一次性缴纳3万～5万元即可享受基本养老保险待遇，这也在一定程度上挫伤了就业参保人员缴费积极性。更重要的是，费基随意性较大，单位或职工故意隐瞒实际工资收入，以低于实际工资收入的“工资额”计算并缴纳养老保险费，这与养老保险缺乏分配效率有关。由此也说明现行养老保险制度没有真正体现多缴多得原则，或至少参保人员不能预期到多缴养老保险给自己带来的好处。

三是养老保险支付制度不到位。目前我国基本养老保险实行社会统筹和个人账户相结合的部分积累制，但实质上采取的依然是现收现付制，国家财政没有支付养老保险转制成本使得统筹账户不足以支付“老人”和部分“中人”的退休养老金，只得拆借个人账户资金以缓解支付能力不足问题，造成当前个人账户空账额节节攀升。个人账户长期空账运行，难以实现真正的投资保值增值目的，其所记录的缴费金额和缴费年限仅仅作为日后退休时领取养老金的计算依据，与其遮遮掩掩地声称实行统账结合的部分积累制，倒不如根据实质重于形式原则直截了当地宣称实行名义账户制，在融资方式上采取现收现付制，在给付方式上采取缴费确定型，将企业和个人历史缴费情况作为计算参保人退休养老金的基本依据，充分体现分配效率，多缴多得，增强参保人员对养老金的收入预期，提高参保人员缴费积极性。

二 养老保险参量指标设置欠规范

养老保险制度缴费率不仅是决定养老基金缴费收入的关键指标，还是计算参保人员退休后养老金收入的主要依据。实际执行过程中，由于对制度缴费率指标认识不清，在指标值选取上存在一些失范之处，没有考虑到当前实际征缴环境，而将养老保险征缴收入不足归结为制度缴费率太低。这种认识是片面的，忽略了保险缴费基数和部分欠缴停缴情况的发生。可行的做法是适当降低制度缴费率，并以此为基础，加大养老保险征缴强制性，使养老保险缴费基数与个人所得税征缴基数相一致，只要个人所得税代扣代缴情况真实可靠，养老保险缴费基数就不会出现偏差，此时的缴费率才有意义。

养老金替代率参考标准与其概念本身不对应，不能正确地衡量和表达退休养老金货币购买力的变化。当前，个人养老金是以退休前一个月工资为基础进行计算，因此存在退休前突击性提待遇、涨工资现象。用人单位不再支付退休人员工资，其养老金由养老保险基金支付，用人单位往往会做顺水人情，从而使其养老金收入远远高于其就业期间的缴费贡献，由此计算和确定的养老金替代率出现偏差，损害了其他参保人的经济利益。有观点提出按照全体劳动者平均工资来计算养老金，这比按照个人最后一个月工资进行计算要客观一些，可在一定程度上消除人为因素对计算退休养老金收入的干扰。但同时也应注意到全体劳动者并非全部都是实际参保人，将不相关人员工资作为计算社会平均工资的基础，显然有失公允，这就需要对社会平均工资进行规范化界定。

法定退休年龄设定不再适合于人口发展形势。2015年，全国人口平均出生预期寿命达到了76.34岁，提高法定退休年龄已经基本形成共识，但对于退休制度改革初衷和退休年龄调整方式还没有一个规范性指南。有观点认为，提高退休年龄可以发挥老年人口余热，充分挖掘老年人力资本潜力。但这需要根据劳动者所处行业以及所从事职业进行具体分析，当前准退休人口受教育程度偏低，从事体力劳动的工人偏多，普通工人到了一定年龄之后，其在企业中的地位开始下降，即便留在原企业岗位上继续工作，受体力、眼力、精力制约，发生工伤事故的可能性将会增加。有观点认为，应尽快推出延迟退休政策，每年延迟半岁至一岁，利用10年时间基本实现男女同龄65岁退休。可这将超出老年人口可接受范围，原因是法定退休年龄的设定与广大人民群众切身利益息息相关，临近退休人员早已做出家庭计划，有的出外疗养旅游，有的帮助子女照顾孩子，对延迟退休具有强烈抵触情绪，而期望继续工作的退休人员或被原单位返聘或应聘其他单位，这是劳动力市场自由运行的结果，与是否延迟退休年龄没有直接关联性。

三 运行理念缺乏整体性和统筹性

国家层面上缺乏养老保险制度运行的相应机制和整体性安排，没有考虑我国养老保险的具体实际和运行环境，导致对保险原理应用和指标分析存在偏差，并主要表现在企业年金、个人养老金账户、责任主体三个方面。

一是企业补充养老保险（又称企业年金）是养老保险体系构成部分之一，国家将其定位为多层次养老保险体系的第二层次进行鼓励和倡导，但分析认为目前的企业年金制度可行性值得商榷，我国企业年金覆盖人群较小且基本是国有企业职工。首先从法理上讲，国有企业产权性质属于全民所有，资产所有者支配财产并按照所占股份进行利润分配，企业年金不属于初次分配范畴，将本应归属全民的企业税后利润再发一部分给其职工，不仅于法理不通，还涉嫌国有资产流失问题。其次从公正角度看，不管是按劳分配还是按资分配，每个参与者应当根据其要素所做贡献得到相应的报偿。国有企业基本是靠资源垄断发展起来的，其账面所得是企业利润而非经营利润，此时国家对企业年金采取支持鼓励态度，实质上是用大众的钱为小众买保险。最后从公平角度看，基本养老保险应充分考虑到低收入者生活成本和生活状况，保障该类人群让其生活体面有尊严。而从实际养老金发放情况来看，企业年金直接导致养老金替代率差距扩大，参加企业年金单位退休职工的养老金替代率有的甚至达到了100%以上，如果不考虑企业年金增加养老金收入因素，这些企业的养老金替代率为70%左右，高于全国养老金替代率平均水平，使本已较高的养老金进一步增加，失去补充养老保险政策意义。

二是个人养老金账户将长期保持空账运行，这是公认的基本事实，不必再进一步论证。在具体解决方案上，国家一直在努力做实个人养老金账户，2001年中央决定在辽宁省进行做实个人账户试点，并于2008年扩增到13个省份，此后再也没有新的省份愿意加入，各地做实个人账户的积极性不高，这从某种意义上反映了经济规则下的做实个人账户并不具有真正可行性。我们注意到，做实个人养老金账户，是以统账结合为背景的，这首先需要严格执行养老金统账结合制度，明晰统筹账户和个人账户之间的界限，不再挪用个人账户资金发放当期养老金，但寅吃卯粮问题在同一机构运行管理背景下难以真正得到解决。即便将个人养老金账户做实，养老基金收益率也严重偏低，甚至低于同期银行定期存款利率，养老基金不能保值增值直接导致个人养老金账户贬值或缩水，从而使得养老基金收支缺口扩大，不利于养老保险基金可持续发展。其实，个人账户就是一个名义账户，是用来衡量参保人就业期间的养老保险贡献情况，以此来计算未来可领取养老金数额。因此，国家层面上应根据我国人口快速老龄化形势，对养老保险制度进行顶层设计。

三是国家政府养老保险管理体制尚需较大调整和改进。在管理机构上，养老保险事务是由政府人力资源和社会保障部门负责。对于养老保险的管理主要实行四级管理制，包括养老金收缴、养老金计算和发放等，目前管理机构较为庞大。可以根据养老保险制度进一步改革要求，将管理机构改革进行深化，实行纵向条块管理，中央设立管理机构，地方设置办事机构。按照《社会保险法》的规定：“基本养老保险基金出现支付不足时，政府给予补贴。”这说明基本养老保险有政府托底，财政保驾，政府承担着无限责任，但这是以用人单位和个人足额上缴养老保险费为基础的。现实中存在着领取养老金门槛太低、提前退休现象普遍、人为调降缴费基数等问题，在养老保险制度上没有制定针对这些问题的相应规定，使得国家承受的养老保险压力更加沉重。在养老服务方面的不和谐问题更加突出，国家投入财政资金建立了公办养老服务机构，自然地赋予其行业政策、服务设施、养老人员等方面垄断性优势，但其收住对象主要是能够生活自理或经济条件较好的老人，而非“三无”老人，偏离了政府发展公办养老机构的功能定位。^[8]同时，公办养老服务机构垄断还使得民办养老机构难以与之竞争或抗衡，社会资本参与养老服务市场热情降低，造成养老服务市场扭曲，不利于养老服务资源优化配置。从本质上讲，这是养老服务管理体制出现了问题，需要从根源上进行治理，不缺位，不越位，注重加强政府主管部门监督管理职能，对各类养老机构统筹安排、合理布局、统一管理，政府的作用重点是建立养老运营平台，政府搭台，社会唱戏。

四 投资环境不利于养老基金保值增值

良好投资环境是保障养老保险基金保值增值的基础，但在实际运行中，投资环境并不尽如人意，还有很多可以调整改进之处，主要表现在以下三个方面。

一是资本市场发育不成熟。目前，国家过度关注资本市场规模，忽视资本市场承受能力，以发行上市公司家数和证券市场总市值作为证券市场发展情况的衡量标准，再加上证券发行采取核准制，带有很强的行政色彩，市场稍一转好，就快速大批量地发行新股，使得二级市场承受较大资金压力，市场价格指数呈现回落走势，进而经常被迫停发新股。股票价格忽高忽低大幅变化，使得股票市场不确定性增强，投资者面临较大的操作风险。另外，还过度看重筹资融资功能，忽视市场盈利能力培养。这与国家给证券市场的定位有着很大关系，证券市场建立之初的职能定位是为国有企业解困服务，面临困境的国有企业从市场上直接筹集了大量社会资本，自2000年以来证券市场定位是为中小企业融资服务，并专门设立了中小企业板，从银行贷款无门的中小企业纷纷上市融资，但缺乏强有力的市场退出机制，不能充分体现优胜劣汰。近二十年来股票价格指数历经涨跌却基本保持横盘状态，也就是说，投资者总体盈利为零甚至是负数。

二是系统性风险偏大。从股票价格波动情况看，呈现出较为明显的齐涨共跌特点，垃圾股、重组股炒作成风，退市警示股演绎不死神话，这与地方政府业绩观有着直接关系。政府通常将发行上市公司家数作为主政业绩，并在其业绩观主导下，行政性地给本应退市的上市公司搞拉郎配，不仅没有扭转上市公司亏损局面，还会拖累原本经营正常的公司。其实，根据企业生命周期理论，“从成长，到成熟，再到衰退”是企业运行的基本规律，因此，经营状况不佳甚至退市破产是正常经济现象，政府行政性重组保壳仅能在一定程度上延缓衰退进程，并不会从本质上解决企业经营困境。另外，这种状况的形成与发行上市资源短缺有着密切关系，很多公司不能满足初次发行上市（IPO）条件，只得另辟蹊径，通过剥离不良资产注入优质资产来达到借壳上市目的，但其重组上市的根本目的不是扩大再生产而是通过二级市场套现或日后增发圈钱。实践证明，借壳上市后的上市公司经营业绩并没有得到根本改善，但其股票价格早已翻番，部分先知先觉的投资者赚得盆满钵满，这为日后股票价格下跌和高位套牢投资者埋下伏笔。从这个意义上讲，证券市场投资者面临的不仅是市场风险、操作风险，更是政策主导下的系统风险，这也从另一方面说明我国证券市场还很不成熟。

三是证券监管手段不足。发行上市是证券市场的入口关，主要由发行监管部和发行审核委员会进行监管，但包装上市行为很难全部被揭穿，这既有客观能力上的原因，也有制度设计上的缺陷，其结果是证券市场环境逐步恶化。信息披露是证券市场运行规则的核心，监管的重点在于信息披露，而目前证券市场恰恰是在信息披露上存在漏洞。违规披露的上市公司往往存在不法关联交易、违规资金占用、恶性利益输送等严重违法犯罪问题，违规披露的根本原因是合规披露意识淡薄、公司治理存在缺陷、内部管理流程混乱、内部风险控制缺失，使为关联方输送利益者有隙可乘。对违规者进行处罚是发挥监管职能的重要手段，但实质上无论是处罚力度还是监管对象均存在偏差，进行违规惩处主要是采取经济处罚而不提起刑事诉讼。另外，当上市公司出现违规信息披露问题时，常常将上市公司作为监管对象施以经济处罚，这将直接导致全体股东可分享的所有者权益降低。试想，在违规信息披露中，中小投资者是受害者，但间接地成为实际处罚对象，并在一定程度上影响了证券市场监管效果。