二 美国、欧盟在北非安全事务中的政策安排
面对呈现出“多米诺效应”的北非安全局面，美国、欧盟均依托原有政策基础，夯实安全理念、微调政策基调、厘清实践步骤并在重塑地区稳定的道路上“高歌猛进”。它们先是从思想上重视来自北非的安全威胁，随后充分丰富了安全政策维度且扩充了相关政策工具的选取和使用，最终目标在于依据“拓展安全”思想，抓住民主化、反恐、遏制非法移民等关键，以点带面破解多个安全威胁彼此连带、同步恶化的困境。
（一）美国的北非安全政策与手段
鉴于国情与局势的多样性，早年间美国似乎只有“针对特定北非国家的安全政策”而缺乏对区域安全政策的整体性思考。这种现象步入新世纪才得以改观，美国在保持同摩洛哥、突尼斯密切往来并改善同阿尔及利亚、利比亚关系的基础上就地区安全部署做出两项改变。第一，提升北非五国安全在美国对外安全政策中的独特地位。与此同时就共同面临的安全威胁寻求新的合作增长点。正如美军欧洲司令部前任司令詹姆斯将军所言：“美国乐于在地中海南岸塑造更强的存在感，毕竟那里面临严重安全风险，大片缺乏管控的区域很有可能成为毒品贩卖、恐怖分子训练和动荡滋生的温床。”第二，不以“局外人眼光”对北非国家进行“非敌即友”划分，转而以“局内人”视角将该区域安全与切身利益挂钩，一切有碍于此的因素都是美国的打击对象，基于此原则继续拉拢追随者并尽量安抚反美势力，防止其投奔美国利益的对立面。[44]阿拉伯世界危局丛生之时，美国综合调配军事、经济、政治与外交手段，推出了一套具有地域和时代特色的安全政策。
1.军事方面：加强军事部署、确保反击能力
随着地区局势的恶化，同时困扰美国及北非五国的安全威胁已不再是传统意义上的国家间战争，即便如此军事手段仍在美国的安全政策中占据着不可撼动的地位。2007年10月专门负责非洲大陆军事、安全事务的非洲司令部（AFRICOM）成立后，北非安全事务的归口管辖随之调整，除埃及仍由中央司令部负责外，马格里布四国的安全事务则由欧洲司令部正式移交给AFRICOM。为了加强对北非地区安全事务的介入和管理，AFRICOM进行了一系列动作。
人员部署方面，鉴于五国北部边界几乎将非洲北缘海岸线完整贯穿，故而调配海军尤为关键。隶属于AFRICOM的“非洲特种作战司令部”在北非临近海域部署了一支小规模特种兵部队——“海军特种战争第10单元”（Naval Special Warfare Unit-10），旨在“帮助北非国家提升安全能力，扶持、建议、资助反恐伙伴对‘基地组织’马格里布分支（AQIM）、伊斯兰国、博科圣地等进行全面打击”，其海豹特遣队（SEAL）则视阿尔及利亚、摩洛哥及武装分子活跃的周边区域为责任区。[45]特战队执行任务方式有以下两种。一是长期接触，包括特种部队联合交流训练、伙伴发展项目与双边训练项目等，有助于提升与北非国家政府、军队、民众之间的长期伙伴合作愿望与能力，夯实行动合法性、宣传安全政策目标，塑造良好的国家形象。二是分布式行动，采取小规模、离散化编队，将特种部队进行“微缩”处理，每小组协同一致。可确保各层指令有效实施且为行动小组因地制宜调整实施方案、密切同地方伙伴间合作提供了便利。
强化军事基础设施建设是美国在北非各项安全部署得以顺利实施的前提和保障。措施包括以下几个方面。
其一，借助国内外支持，促成交通便利。美国一方面力主获得北非五国海港、航空港等设施的使用权。为此历经数年同北非国家决策层讨论获得军事介入权限许可的可能性，如摩洛哥、突尼斯港口设施使用权以及阿尔及利亚军事基地的长期占有权等，希望迅速密切同北非国家的联系。[46]此外还与埃及、摩洛哥、突尼斯等国签署协议，使开罗国际机场、马拉喀什-迈纳拉国际机场、突尼斯-迦太基国际机场成为美国空军的补给之所。另一方面积极与国内承包商合作，提升美军在北非地区的运输能力。例如，和贝瑞航空公司联手在阿尔及利亚、利比亚、摩洛哥、突尼斯等多个非洲国家开展名为“跨撒哈拉快捷起降服务”的项目，向上述国家提供飞机和工作人员，协助完成伤亡人员疏散电梯、客运、货运电梯操作以及人员与货物航空运输服务。[47]
其二，建立军事基地。无论规模大小、功能类型有何差别，只为消除战略学中所谓“距离的专横”（tyranny of distance），便于美国对北非地区进行监视和管理，进而精确打击目标对象。
据此，2003年美国欧洲司令部上将詹姆斯·琼斯与阿尔及利亚代表就“在阿南部沙漠获得军事基地建设与使用权”密谈，随后提供监听与攻击直升机功能的塔曼拉塞特（Tamanrasset）基地步入筹建阶段。[48]考虑到可能诱发两国国内的抗议之声，美阿均对此讳莫如深。[49]即便对外坚持否认军事基地的存在，但据参与施工者和当地居民透露，早在2006年便有近400名美军士兵驻扎于此。[50]随后“跨撒哈拉反恐伙伴关系”塔曼拉塞特为总部的行动以及美阿就“在萨赫勒地区部署EP-3预警飞机监控恐怖组织行踪”公开达成一致则进一步印证了这一事实。[51]
突尼斯领导人虽严正拒绝美国在本土设立军事基地的企图，但据意大利媒体和具有英国背景的《阿拉伯报》（Al Arab）2015年披露，美国的监控系统已现身突国境内，为在西北部沿海城市胡瓦里耶（Haouaria）启动新军事基地以取代位于意大利尼谢米的海军无线电传输站做准备。[52]
根据埃及上校艾哈迈德·阿里的说法，埃及反对外国驻军的决心十分坚定；美国驻埃大使馆亦否认埃及境内存在美军事基地。[53]然而事实上，在巴纳斯角，美军同时享有机场和港口的使用权并设置了军火库，[54]据2015年12月10日奥巴马向国会所做书面报告，为打击恐怖主义和保卫国家安全，美国在埃及的驻军超过250人。[55]除旨在监督埃以和平协议顺利实施的驻西奈半岛多国观察员部队中的美军外，还涉及四处军事设施与相应的兵力部署。[56]
摩洛哥一度也是美军事基地的理想选择之一，但因其提出的诸如美国出兵粉碎西撒哈拉独立运动力量“波利萨里奥阵线”、削弱阿尔及利亚与摩洛哥争夺西撒哈拉地区的能力等交换条件代价高昂，华盛顿方面遂打消了这一企图。纵然该国境内自“9·11”以来并无公开的美方基地实体，却在多个层面为第六舰队在附近海域例行巡逻和执行安全任务提供了便利。
以准确打击IS利比亚据点为由，美方提出现有能为无人机进行燃料补充和维护的军事基地路途遥远，大大压缩了无人机的有效工作时长，故而在利比亚附近获得军事基地使用权是加强对恐怖组织的情报获取与监控的当务之急，亟待与北非国家达成一致。有趣的是，美方倡议提出后不久便授予突尼斯“重要非北约盟国”之名，还解除了向埃及运送武器的限制，纵然白宫否认该行为同它们允许美国使用军事基地有关，但不能不让人浮想联翩。[57]
出于促进美军北非国家军政两届的全面配合，协助东道国提升自主维稳能力，且将东道国推至军事部署前沿替美国“掩藏锋芒”等现实需要，美方一则调整了驻军方式，出台所谓“睡莲计划”（Lilypads），在具备重大安全利益关切且对基地权较为敏感的北非国家低调建立一系列灵活机动、便于快速部署且能够随时升级的小型军事基地，甚至以柔性军事存在逐步弱化“获得基地代价过高、与东道国政府协商无果、与当地民众摩擦激烈”等弊端。二则与东道国高层秘密协商军事部署，对外否认驻军“传言”。AFRICOM甚至形成固定回应套路，宣称美国在非洲大陆唯有吉布提一处军事基地，然而从美军内部简报、所签合同、其他官方文件、部分公开信息甚至司令部的新闻发布中仍能看出美国在北非部署大量军事存在。
2.经济方面：以对外援助为核心
为了提升推进民主化、缓解安全威胁等政策与实践的效力，同时利用对外援助增强其道义号召力和安全政策目标的附加值，美国不仅计划普遍上调对外援助资金的总体额度，还以项目方式就反恐、民主转型等紧要问题给予救援帮扶，希望在助力北非国家改善安全领域“自助”能力和进行机制改革的同时将之培养成“带有共同价值观的更强大的伙伴”。[58]革命爆发后，考虑到从根本上改善地区局势，阻断安全威胁生成路径的需要，美国给予北非国家的对外援助呈现如下特点。
第一，依据各国境况和对美关系确定援助额度。埃及是美国的盟友，同时也是中东地区第二大受援国，以“强化合作，确保美埃联手应对共有的安全威胁，同时扩展伙伴关系，支持当地民主化进程”为宗旨，[59]美国承诺给予它年均21亿美元左右的援助。[60]美摩友好关系一直被视为抵御乱局向其他邻国或萨赫勒地区扩散的“利器”。为此2011年对摩援助总额比革命爆发前（2009）多出1000万美元，2012年继续增加700万美元。[61]突尼斯虽然并非美国战略要点，革命以来美援呈总体下降趋势且大部分援助指向安全部门。[62]但为了将突尼斯打造为民主化“样板”，美国仍向其提供约7亿美元直接援助以及两轮共计1亿美元的贷款担保，2015年继续宣布价值5亿美元的第三轮担保倡议。[63]相较于上述三国，阿尔及利亚政府向来不满于美国发动伊拉克、利比亚战争及与“宿敌”摩洛哥交好等行为，因此接受美援的金额与项目相对较少。[64]然而近些年华府愈加意识到该国在共同反恐及能源供给上的不可或缺，2011年起将对阿援助数额从260万美元提高到980万美元，其中800万美元用于改善民生的“粮食换和平项目”（Food for Peace）。[65]即便是深陷内战的利比亚，美国也倾向于以审慎、灵活的态度就消除安全威胁、民主化转型、边境安全及未加看护的武器等问题给予一定援助，2011～2012年间各援助项目金额之和超过2亿美元。[66]
第二，对外援助的指向性更为明确，不仅针对特定安全议题，如反恐、民主化、难民等，且与美国在该区域的战略意图密切挂钩，“利益所向处必投重金”成为任何外交辞令无法改变的事实。阿拉伯之春冲击下，美国视北非地区的和平与安全为各项利益与战略部署之首要，因此安全援助从预算到拨款都进行了相应调整。数据显示，2011～2015年，美国给予北非五国的安全援助数额均接近或超过同期对该国总援助额的二分之一（见表1-1）。就备受革命摧残、安全形势极为严峻的利、埃两国而言，此项比例更是分别高达79%和83%。
表1-1 2011～2015年美国对北非国家安全援助数额及比重
事实上，美国对北非安全事务的援助项目因主体、目的有别而名目繁多，其中国务院安全援助小组（The Security Assistance Team）下辖的军事融资计划（Foreign Military Financing program，FMF）和国际军事教育与训练项目（International Military Education and Training，IMET）因在五国普及度高且充分反映了华府的立场故而十分具有代表性。[67]据美国国务院计划与倡议办公室统计，阿拉伯革命后五年间，FMF项目[68]每年平均向除阿尔及利亚外的其他四国提供价值相当于13亿美元的美产武器装备、防御服务和部分培训项目等（如表1-2）。
表1-2 FMF向北非国家援助金额（2011～2015）
变局中促使美国对此项目大力投资的原因，首先在于帮助北非五国提升反恐、执政、维稳、安全部门改革、突发冲突中保护平民的能力，并加速防务、军事、边境事务方面的机构和政策改革。其次，通过促进区域与全球稳定、加强当地政府军事支持与合作，推动美国在该地区的安全利益得以实现。
不同于FMF与军售挂钩，IMET注重当前软实力塑造与潜在亲美势力的培养。特别是2011年后，更成为美国在北非拉拢人心、输出民主的倚重手段（见表1-3）。IMET通过选拔北非国家的人才，给予专业军事教育、技术培训以及军事管理、军民行动、民主支持等“扩展课程”（Expanded IMET）试图达到三项目标：第一，提升北非国家参与维和、反恐等各类安全行动的能力并储备专门人才；第二，借向IMET学员介绍美军军纪、战略计划、行动与后勤保障方式之机培育北非国家与美国的互信、共识、合作增长点；第三，帮助北非国家和美国的文武官员间建立积极友好关系，甚至将本国势力安插至当地重点部门或决策层内部。
表1-3 IMET向北非国家援助金额（2011～2015）
突尼斯是非洲最大的IMET受援国，自独立以来，超过4600名突籍军事人员接受过美国军校训练，包括前总统本·阿里。截至目前，它是世界少数几个学员遍及美国所有军事院校的国家之一。[69]早在冷战期间美国便致力于以此项目向摩洛哥等国“投资”，[70]1994年摩洛哥已跻身获益国世界排名前二十。2012年该项目选拔40名摩洛哥军官及30名中高层行政官员赴美国防大学、陆军和空军战争学院、国家战争学院考察学习，提升他们的作战与后勤管理能力，以期今后为反恐等军事合作效力。[71]美国“别有用心”的教育、培训援助在埃及尤为明显。多方证据表明，一些受训于该项目的官员在推翻穆巴拉克的运动中发挥主导，时任埃及军队总参谋长萨米·阿南中将便是其中一员。[72]出于打击AQIM及其他恐怖势力的需要，阿尔及利亚同样接受了此项援助，但据项目内美国官员的种种表现，他们始终对美国能够指导其军队和警察反恐之道报以怀疑并高度警惕其越界行为。[73]
综上所述，援助手段是美国对北非的安全政策中不可忽视的要件。通过提升援助总额，美国试图从整体上缓解革命诱发的资源紧张状况、稳定国内政治和经济局面，协助五国加强国家建设，推进民主改革，从而消弭多重安全威胁的温床。而着力增加安全援助则有助于提升北非五国自身防务能力及与美国协同合作的默契，遏制安全威胁蔓延的同时有效拓展自己的军事力量辐射面及在北非地区的战略空间。[74]与此同时，充分激活对外援助作为软权力资源重要组成部分的特性，一方面在变局中确保同埃及、摩洛哥等传统盟友的密切联系，巩固自身地位，另一方面借此增加在阿尔及利亚、突尼斯等关系较为疏远的国家中的信誉和声誉，赢得它们的好感，最终目的即把对外援助转化为吸引力和号召力，进而降低来自五国的安全威胁系数，以隐而不显的方式达成维护自身安全利益的政策目标。
3.政治、外交手段：安全合作与宣传民主并举
美国将长期用来领导世界的政治、外交手段在北非安全事务中发挥得淋漓尽致，开展了多种有助于加强同区域内国家安全合作、增信释疑的政治活动。老布什、小布什和奥巴马任内分别授予埃及（1989）、摩洛哥（2004）及突尼斯（2015）“非北约主要盟国”称号，确定了同多数北非国家间的“盟友”身份。2011年前后随着北非地区安全局势不断恶化，美国启动或修复了同摩、突、阿、埃间的数轮双边战略对话，传递双方对未来长期伙伴关系的承诺与信心，并凸显合作的互利价值。[75]在此基础上试图依照如下三项策略借助政治手段达成地区安全目标。
第一，就共同关心的反恐、民主化等安全议题与北非国家军政两方沟通频繁，提升好感、获取信任，进而扩大合作空间。为此，美国给予摩洛哥获得国防物资、参与防务研发项目及用以购买军备的政府贷款的优先权。[76]同时，摩洛哥与联邦调查局及中情局高层间互访不断，确保双方就区域内重大安全威胁实现情报共享。美突成立联合军事委员会（US-Tunisian Joint Military Commission），召开年度例会专门讨论深化安全合作、推进防务现代化以及其他急需解决方案的安全事务。美阿双边接触以“释疑”为基调，对此华府派大批军方高级指挥官出访阿国，通过人员交流弱化阿方的敏感点，传递“美方重视双边合作，不会将自身意志强加于人或在该区域走军事路线”的信息。[77]同时还不断挖掘两国共识，如“不应为恐怖分子挟持人质支付赎金”等观点，借以渲染双方“合作大于摩擦，共识多于分歧”的关系。
第二，在业已确立的伙伴关系和稳步推进的交流磋商基础上，开展形式多样的双边联合行动。2005年美阿启动了“联合军事对话”，为物资交换、培训与联合演习提供平台，另有反恐双边联络组于2011年组建，美国驻阿大使称之为“双边安全合作的历史性时刻”。[78]美埃之间年度联合训练、演习众多，例如代号为“明星”的联合军事演习（Bright Star）、红海海军演习（Eagle Salute）等，这些行动不仅有助于增强双方军队的单独与协调作战能力以及共同面对安全威胁的意识，且能有效保卫埃及空域海疆并形成潜在威慑力，提升两国安全系数。 另外还有与摩洛哥之间一年一度的“非洲狮”联合军演及与突尼斯特种部队一道完成的联合军事训练等，这些双边联合行动一来将谈判桌上的合作承诺部分兑现，二来也为随时可能出现的多国共同反恐“预演”。
第三，随着非传统安全威胁进入“全球时代”，单凭双边合作显然难以满足安全威胁“跨国界、全球化”的新特点，故而美国发出一系列涵盖西奈、利比亚、阿尔及利亚南端毗邻萨赫勒地带区域等“安全威胁重灾区”的多边合作倡议。它们当中有些依托北约制度框架开展，如摩洛哥、突尼斯参与的“积极奋斗行动”和除利比亚外北非四国均为成员国的“地中海对话”等。另外一些则是美国在该区域倡导建立的专项项目，如跨撒哈拉地区反恐伙伴关系计划（U.S.Trans-Sahara Counterterrorism Partnership，TSCTP），这项由国务院牵头，欧盟、北非国家多方参与的地区项目旨在帮助北非与萨赫勒地带国家提升国防能力与反恐技能，从而减少该区域安全窘境对美国多方资源与精力的过度牵扯。摩洛哥、阿尔及利亚、突尼斯作为其中成员除与美欧等国共享事关恐怖分子活动的情报外还参与名为“燧石”（Flintock）的年度军演，提升联合实战能力。
2011年前后北非国家反美情绪高涨，加之国内舆论及社会问题的“牵绊”，华府不得不加大公共外交投入，提出两项对策。一是跳出培植、收买政治精英或扶持代理人推动内部变革的“上层路线”思维定式，与当地公民社会组织建立起更深的纽带关系，借助他们所掌握的资源和本土优势，拓展美式价值观的输出渠道和影响范围，建立更广泛的亲美、亲民主群众基础。[79]二是把输出民主的部分任务交于本国“第三部门”，即一些业务范畴遍及全球或以中东北非地区为重点活动区域的非政府组织/民间团体。例如，突尼斯、埃及“变天”前后，具有华府背景的全国民主基金会（NED）、自由之家（FH）、国际共和学院（IRI）等在两国活动频繁。它们虽不能为美国谋求直接的安全利益，却擅长从公民动员与影响力传播方面做长远铺垫。一则成为华府“耳目”，在组织日常运作中接触军政要员，了解民情、国情，把握既有或潜在的安全威胁，为华府幕后操控地区时局提供信息支持。二则扮演 “亲善大使”。通过看似无关政治的组织活动，接触、引导当地青年精英、意见领袖甚至部分官员，培育亲美倾向，以期有朝一日成为美国战略棋盘上的关键“棋子”。[80]三则充当意识形态宣传与打击潜在对手的“急先锋”。
此外，以社交网络为核心的网络政治也是当前美国扮演“谦逊”的民主推进者时偏爱的手法之一。2009年希拉里公开表示美国的外交政策奉“网络自由”为圭臬，警告世人谨防“新信息铁幕”的出现，并将打击互联网审查制度比作一场“反独裁战争”。[81]为了充分挖掘“制网权”的威慑功能和利用网络政治手段在北非国家方便、快捷、不露痕迹推动变革，华府借访问北非国家之机大肆宣扬抵制网络审查制度、追求网络自由，启动旨在充分利用社交媒体的“21世纪治国方略”（21st Century Statecraft）及“公民社会2.0倡议”（Initiative Civil Society 2.0），并借助脸书（Facebook）、推特（Twitter）、优图（You Tube）等网络平台对北非国家民众，特别是年轻人进行线上动员。此举旨在发挥互联网强大的政治传播与组织动员功能，帮助美国用自由民主等思想改造、同化北非国家，民主所造成的政治松散无形中为美国的介入提供便利，变相保障了其能源和经济安全，迎合了稳固地区霸权的梦想。
综上所述，阿拉伯之春以来，美国对北非的总体安全政策内涵异常丰富。不仅充分调度军事资源，低调开展军事部署，促进军方配合与协调，由此提出缓解区域安全危机、打击恐怖分子和犯罪势力的具体行动方案；同时注重采取政治外交手段，通过与北非五国军政高层的交流和磋商就共同面临的安全威胁和重大关切达成共识，并在挖掘利益、目标、意愿相似性的前提下配合开展双边及多边层面的联合行动，加强彼此之间关系纽带之余共同应对地区安全危局。除了直接缓解安全威胁的方案外，美国并未放弃以民主促稳定的固有理念，因此借助北非本土公民社会组织、本国第三部门和社交网络平台的力量推进民主化自然而然成为美国对北非安全政策的特殊构成。尽管该政策“安全意味”不甚明显，但的确是美国维护和追求安全利益的重要途径。当然，为了进一步破除普遍存在于北非国家的“欠发展导致不安全魔咒”，美国把经济援助作为缓解地区整体局势，带动五国脱离恶性循环，助力军事、政治手段顺利实施的“利器”，并希冀由此增强北非国家的认同感，提升自身安全系数。
（二）欧盟的北非安全政策总体框架与具体措施
欧盟的北非安全政策大体遵循两个原则。其一，以非军事政策工具（civilian instruments），如对外援助等，作为执行冲突预防、危机处理及冲突后和平维护等任务的倚重途径，而CFSP的制裁及共同安全和防务政策框架下的一系列军事、民事行动作为补充手段。[82]其二，北非安全政策的宗旨为“遵循工具理性而使那些最终有助于欧盟利益实现的政策合法化并为其实施提供支持”，因而凭借“善的力量”构筑“伙伴圈”，发挥其双边、多边等合作关系中的协调人职能是欧盟增强自身合法性，弥补暴力、强制力之缺失并持续影响和引导地中海南部伙伴国家的另一途径。[83] 阿拉伯之春后，上述原则依然有效，且在原有政策框架基础上进行了适度修补，呈现出些许不同以往的新特性。
1.欧盟关于北非安全的多种政策框架
粗略估计，涉及北非地区安全议题的欧盟政策框架至少有6个（如表1-4），而巴塞罗那进程（EMP+UfM），特别是在此基础上出台的ENP是该时期内欧盟对北非安全政策调整的关键。
表1-4 欧盟对北非国家安全政策的不同框架
过去25年间欧盟的北非安全政策框架历经两次整改。1995年EMP出台，抛开侧重使用经贸手段不谈，其本质是一个欧盟牵头的“安全工程”，意味着安全议题首次被纳入与北非国家的对话范畴，通过复杂的多边协商机制在和平、安全事务上寻求共识。[84]不过鉴于欧盟在议程设定和提供资金方面主导意识过强，地中海南、北岸情况和需求差异较大，合作触及各方核心利益等原因，巴塞罗那进程未能如期构建平等伙伴关系，开展的政治对话也没能使北非国家摆脱长期民主赤字，迎来所谓第三波民主化与法制完善；冲突预防和解决方案不仅难以抵御中东战争的负面影响及恐怖主义蔓延，还削弱了作为合作根基的多边主义原则；旨在以发展促安全的南部自由贸易区不过流于口头，遑论成功缩小地中海两岸贫富差距之目标。[85]“9·11”之后，纵然与北非国家的安全合作必要性凸显，但考虑到EMP可操作性及前期实施效果均不佳，北非国家普遍缺乏响应热情，巴塞罗那进程由此进入“死胡同”并于2003年催生了欧洲睦邻政策。
ENP将2003版欧洲安全战略具体化的同时还标榜“可使邻国享有除成员国身份之外的任何优待”，有效解决地中海南部国家长期面临的严重社会问题。[86]它从形式上摒弃了多边合作而重归欧盟主导下的“双边关系”轨道，由欧盟率先提供政策框架，各伙伴国随后依据自身情况推出名曰“国家行动方案与战略报告”的实施细则，最后欧委会就改革情况进行年度审查。[87]效果评估上，ENP强调“积极条件性”，对改革有方的国家给予额外资金及其他形式的支持。总体而言，此政策框架更为清晰地表达了地中海政策中的利益诉求，特别是包括移民事务、反恐等在内的广义安全利益，将欧盟现行“共同体法律成果”（acquis communautaire）向邻国推介。[88]
尽管ENP反映了欧盟周边治理的综合方式，却对安全议题重视有加。有学者专门就2008～2010年ENP框架内通过审批的国别行动方案与相应年度审查报告进行内容分析。结论表明埃及、摩洛哥、突尼斯的文件中“安全”词频数远高于“民主”，可见欧盟及北非国家在切实践行ENP时对安全议题的关注程度非同一般。
表1-5 ENP文件中的“安全”与“民主”词频统计
从实施手段来看，ENP遵循新现实主义思维路径，摒弃传统权力政治模式而依赖财政激励与发展援助，彻底将其安全议程与民事、经济政策工具挂钩，同时刻意淡化易诱发两岸国家争议的政治、军事、冲突等议题而仅将安全政策重心投放在少数部门改革及移民管理、打击有组织犯罪和人口贩卖、能源等与“欧盟安全战略”主旨密切相关的具体问题解决上。[89]
成效上ENP建树不多，不过是继承巴塞罗那进程“内核”的同时去除了集体安全、合作安全思想，以财政援助和默许独裁政权的方式使欧盟在单边主导北非安全事务和全面维护自身利益的道路上渐行渐远。[90]纵然特意保留了地中海两岸国家就政治、民主化等问题的对话形式，ENP仍被视为欧盟地中海政策的现实主义转向。[91]
2007年法国总统萨科齐提出在欧盟框架外建立仅由环地中海国家组成的“地中海联盟”（Union for the Mediterranean），遭到利益攸关方（stakeholder）西班牙、意大利的冷落和利益分享者（shareholder）德国、波兰的反对。最终在2008年巴黎峰会上以“巴塞罗那进程：地中海联盟”的折中方案出台，旨在将巴塞罗那进程的雄心勃勃落实到为广义安全目标提供技术支持（如海疆安全、新能源、蓄水等）等细微之处，由此提升北非国家的安全、民主与自由程度，并向“欧-地伙伴关系”其他领域“外溢”。[92]
2.后阿拉伯之春时代欧盟的北非安全政策调整
阿拉伯之春为欧盟提供了重新激活现有“欧-地政策”的机会。出于应对新型安全挑战的需要，欧盟快速修改了作为总体合作框架的ENP。从表面来看，鉴于北非国家动荡局面因民主化运动而起，欧盟遂秉承“解铃还须系铃人”之念尝试从以下三个方面入手改善地区安全局势：（1）强调“深度民主”（deep democracy）；（2）促进经济发展并重建人员往来；（3）争取实现“可持续稳定”。具体措施包括承诺在“财政援助、加强流动性管控、欧盟单一市场准入”方针指导下拨款69亿美元用于支持北非国家变革和重获安全，同地中海南岸国家建立“推进民主与共享繁荣的伙伴关系”（Partnership for Democracy and Shared Prosperity with the Southern Mediterranean），开展“移民、流动性与安全对话”，实施“邻国公民社会工具”（Civil Society Neighborhood Facility），运行新项目“支持伙伴关系、改革和包容性增长”（Support to Partnership Reform and Inclusive Growth ，SPRING），等等。[93]
依据鲍德温解构安全政策的“4W”框架[94]深度挖掘革命前后ENP的调整不难发现，受到动荡局势冲击，欧盟从服务对象、目标、所应对的威胁领域以及采取何种手段四个方面赋予地区安全政策新内涵（如表1-6）。
表1-6 欧洲睦邻政策（ENP）2004版与2011版比较
欧盟虽未放弃规范性外交，但其北非安全政策愈加重视获取现实安全利益，强调“互惠和责任”原则。为配合政策目标与优先次序调整，欧盟的北非安全政策工具也经历相应转型，主要表现为：（1）“发展促安全”理念指导下的贸易政策工具更具主动性和扩张性，且援助政策灵活度与“安全化”趋势同步提升；（2）更频繁地使用欧盟共同安全和防务政策框架下的制裁手段；（3）将欧盟框架下的实际行动向加强“意愿联盟”行动能力的方向调整。[95]
落实到对北非的具体政策安排，本书就2007～2010年、2011～2015年两个时段的ENP框架内重要文件做了内容分析。[96]结果表明，“安全”一词的使用频率普遍高于（不）稳定、民主、人权、流动性等关键词，且较革命爆发前持续攀升，可见安全和稳定仍是欧盟之于邻国的首要关切。与此同时，在北非地区势头高涨的民主化呼声推动下，ENP对“民主”的关注度大幅上升，而“安全”则是深度民主的构成要件，安全的工具理性由此超越了原有的价值理性（见图1-3）。
图1-3 阿拉伯之春前后ENP文件中关键词统计
另外，就北非地区可能产生外溢效应的多种安全威胁而言，欧盟显然将政策重心置于非法移民和冲突之上（如图1-4）。综合而言，阿拉伯之春以来，欧盟的北非安全政策动向有三。
图1-4 阿拉伯之春后欧盟最关心的安全威胁
其一，北非国家安全部门改革（security sector reform，SSR）是ESDP框架下民事行动的“重点工程”，初衷即希望民主理念和原则在北非国家安全部门延续并反向促进各国民主化进程，提升其危机管理和冲突后重建能力以及向公民社会提供安全及司法服务的能力，营造利于良治的安全社会环境。词频统计显示，后阿拉伯之春时代SSR首次成为欧盟与邻国进行安全合作的关键领域，2015年11月欧委会与高级代表发表的联合通讯公开声称SSR是ENP安全领域的“新焦点”，进一步佐证了其重要性。[97]以突尼斯为例，欧盟先是在“欧盟-突尼斯单一支持框架（2014～2017）文件”（EU-Tunisia Single Support Framework）中表明“帮助突方完成SSR，满足民众对安全资源的需求以及确保民主手段对国内安全力量的有效控制”的决心；[98]随后指示欧盟驻突尼斯代表团考察支持该国SSR条件是否成熟和以此为契机构筑国家安全局势长效稳定的可能性；当接到埃塞卜西正式协助邀请后，帮扶工作进入实质性阶段。欧盟不仅对突安全部门进行了同行评议，且启动了截至2015年底计划投资2300万的ENP-SSR资助项目，要求突方凭借政治改革、建立健全司法框架、对安全力量的民主管控最晚于2017年全面完成SSR任务，避免国内不安全局面外溢至欧盟国家。纵然协助过程中遭遇国内原有掌权势力抵制、改革受阻导致反弹、恐怖势力破坏官民对SSR的信心等困难，但欧盟仍坚信此举有助于“将北非安全威胁就地解决”，并力促埃及、摩洛哥等国启动相关进程。
其二，从源头打击非法移民和妥善安置入境的北非难民。词频统计结果显示，该问题自2011年来令欧盟备感困扰。欧委会率先表态“需要增强联盟在边境、移民和避难领域的制度建设和有效执法合作，为此需要建立流动性伙伴关系（Mobility Partnerships）为边境管理和促进人口流动安全化提供合作保障”。[99]接着于2011年5月连续出台两份专门讨论非法移民问题的通讯，明确了欧盟与北非国家在遏制难民危机、打击非法移民方面的合作指向三个领域：欧盟外部边境安全、欧盟成员国内部的公共安全以及申根区的安全。[100]就利比亚、突尼斯等国成为地中海非法移民中线出口一事，欧盟的打击非法移民总体政策给出了解决方案，涉及短期应急措施与长远发展规划两种。前者包括设立避难、移民与一体化基金（Asylum，Migration and Integration Fund，AMIF）；活用欧盟条约第七十三条第三款有关紧急情况处理的部分，高效妥善完成难民安置 （Resettlement）；联合欧盟庇护支援办公室（EASO）、欧洲边防局（Frontex）、欧洲刑警组织（Europol）、欧洲检察官组织（Eurojust）等机构平台圈定热点区域、实现打击犯罪相关信息及时共享、边界维稳合作、派驻欧盟移民事务官员等。后者则致力于在难民危机紧急处理后对非法移民问题提供长期解决方案，包括：（1）打击人蛇及犯罪网络和加强边境管制；（2）建立欧盟对外边防系统（European System of Border Guards）；（3）依据《都柏林协议》出台“欧盟共同庇护体系”（Common European Asylum System）；[101]（4）推动合法移民新政策出台，如检视既有“蓝卡指令”（blue card directive）并建立经济移民专属合作平台等。[102]
其三，面临陡然升高的恐怖主义威胁，欧盟决策层迅速意识到这是与北非国家加强反恐合作的“窗口期”，[103]故而一方面采取冻结措施，从源头上阻断恐怖组织招募人员，获得装备、钱款；另一方面试图就国内冲突、贫困、武器扩散、政权飘摇等深层根源提出解决方案。配合北非地区恐怖主义活动日趋复杂、多发的新形势，欧盟在《2005年欧盟反恐战略》的宗旨及原则指导下更新了措施。对内加强成员国警方、执法部门的监管合作，定期组织警方高层会务并促使欧洲拘捕令行动、犯罪与恐怖分子信息预警系统、DNA与指纹和车辆登记数据交换安排等发挥更大效能。[104]面向北非国家则有意识地丰富反恐合作机制，如与阿尔及利亚、埃及等国签订包含反恐合作条款的双边联系国协定，促进两方反恐联合行动与情报共享。[105]制定“萨赫勒地带发展与安全战略”讨论同摩洛哥、突尼斯、利比亚等国共同打击马格里布-萨赫勒地区恐怖主义的可能性。[106]同时计划拨款一千万欧元开展名为“打击极端主义和外国恐怖主义战斗人员”的新联合行动，帮助伙伴国共同抵制马格里布国家的极端主义势力，进而阻断其向外输送恐怖分子和接纳、培训新人。[107]