一 中央银行独立性与土耳其中央银行的建立

在现代经济体系中，中央银行是一国金融体系的核心，其集中和垄断发行权是中央银行发挥职能的基础。中央银行独立性就是指中央银行在履行制定与实施货币政策职能时的自主性，即如果一国的中央银行可以“不接受来自政府的指令、亦不必与政府协商，而无条件的拥有自主决定维持或变更现行货币政策的权力”，那么这一中央银行便具有充分的独立性。中央银行的独立性问题，实质上是中央银行与政府的关系问题。一国中央银行的独立性有利于中央银行实现保持货币币值稳定的基本目标。

（一）关于中央银行独立性理论综述

关于中央银行的独立性（Central Bank Independence）的研究最早起源于亚当·斯密的自由银行制度思想，在中央银行出现之前的商业银行制度中，斯密就提出银行的资产、负债及其他业务均不受政府或其他机构的直接管理。在自由银行制度中，最根本的是各银行在发行“银行券”业务上的竞争。^[5]而关于中央银行独立性的学术研究主要基于欧美等国对历次恶性通货膨胀成因的反思。第一次世界大战之前，世界经济的发展主要受自由主义经济思想的影响，中央银行拥有较强的独立性，较少受到政府干预。而在战争期间，一些参战国政府为了满足军费开支开始通过中央银行增发纸币。战争结束后，一些国家继续通过增发货币来推动本国经济增长，结果酿成恶性通货膨胀。一战之后，各国吸取沉痛教训，大都主张保持中央银行独立运行原则。美国经济学家欧文·费雪在其1930年出版的《利率理论》中，最早将中央银行独立性的含义定为央行在货币政策制定过程中不受政府干预，目的在于防止政府将财政赤字货币化从而造成恶性通货膨胀。^[6]而凯恩斯提出放弃金本位，采取货币管理本位，由中央银行实施适当的货币调节措施，操纵并调节利率，影响投资，使之与储蓄相等，^[7]强调了政府干预对经济发展的作用。

不同于发达国家中央银行大多由商业银行发展形成，大多数发展中国家的中央银行具有由政府组建的特征。冷战结束后，随着许多发展中国家的结构调整，一些发展中国家走向更加自由化的金融体系，利率如何应对外国影响和国内政策的问题成为困扰这些国家政策制定者的主要问题，发展中国家中央银行独立性的研究开始盛行。从研究路径来看，20世纪80年代末和90年代初，汇率成为发展中国家货币政策的重要关注。在1994～2001年货币危机之后，通货膨胀取代汇率目标成为发展中国家最关注的货币政策。尤其是2007～2009年全球金融危机后，关于中央银行独立性的研究再次成为研究热点。^[8]主要观点有以下几点：

第一，与发达国家相比，大多数发展中国家和新兴经济体参与全球金融活动，都只是世界市场上的价格接受者，这也意味着它们仍然极易出现信息不对称、流动性不足、违约风险、道德风险和制度不完善等问题。

第二，货币政策以及中央银行独立性对发展中国家的影响更为强烈。随着金融体系的开放，转型国家的货币政策在经济发展过程中更多地受到货币供应的冲击，尤其是贸易波动、国内财政政策和国际金融的顺周期性影响，价格稳定性低、违约风险度高和机构不完善的特征尤为突出。^[9]

第三，由于经济发展的经济条件和宏观经济目标的不同，其货币政策与发达国家的货币政策也大不相同。发达国家可以采用充分就业或价格稳定或交换稳定作为货币政策的目标。但在发展中国家或欠发达国家，经济增长是国际发展的主要和基本必需品。因此，在发展中经济体中，货币政策的目标应该是促进经济增长，发展中经济体的货币当局可以通过采取这种为快速经济增长创造必要条件的货币政策发挥重要作用。^[10]

第四，中央银行的独立性可以通过影响信贷的供应和使用，控制通货膨胀，稳定物价并维持国际收支平衡，在加速经济增长方面发挥重要作用。不仅更大的独立性与较低的通货膨胀相关，而且中央银行不为政府提供资金和单独设定利率的权力也会提高其效率。进而更有效地调节利率，实现价格稳定。^[11]

（二）土耳其中央银行的建立和《中央银行法》

货币制度的演进、金融体系的变化和政府职能的演变是导致当代世界范围内中央银行体制变革的主要原因。土耳其真正意义上的中央银行采用了股份制形式，成立于1930年6月11日，成立之初基本确立了该行负责货币和汇率政策的制定执行，银行业流动性管理，维持物价稳定的基本职责。只是受第二次世界大战的影响，土耳其中央银行的职能未能充分发挥，其职能主要是抵消公共财政赤字而不是实施独立的货币政策，1938～1948年，土耳其国内总体价格水平增长了三倍。^[12]

20世纪70年代的“石油危机”对土耳其经济产生了极大冲击。为了适应全球经济变化并提高中央银行的效率，土耳其政府在综合前期与银行业相关的《储备金取代纸币法》（1929年）《土耳其中央银行法》（1930年）及系列修正案和《贷款法》（1965年）的基础上，于1970年1月正式颁布《土耳其共和国中央银行法（第1211号法）》，明确了央行的法律地位、组织结构、职责和权力。第一，土耳其中央银行的性质是股份有限公司，拥有在土耳其发行纸币的专有特权。银行董事会拥有印刷纸币和建立分支机构的决策权。第二，中央银行的组织机构主要包括股东代表大会、董事会、货币政策委员会、审计委员会、行长办公室和执行委员会。作为组织核心的股东代表大会由四级股东代表组成，凡拥有100股的股东都具有投票权。董事会由行长和股东大会推选的6人组成，行长由董事会主席担任。第三，中央银行的主要目标是维持价格稳定，并自行制定货币政策以及实施维持价格稳定的货币政策工具。^[13]

土耳其作为转型国家中建立货币和外汇市场的先行者在世界银行的指导下，开始了自由化改革。其改革的宗旨就是强调中央银行必须具有更强的独立性、更高的透明度以及金融监管职能从中央银行的分离。在1982年土耳其《中央银行法修正案》中，第一项修改的内容就是将此前由银行董事会的发行货币、印刷纸币和建立分支机构的决策权等基本权力移交总理府。其次，授权土耳其央行开始管理黄金和外汇储备。再次，提高央行工作透明度，并于1987年开展公开市场业务。最后，改革汇率制度，根据《货币价值保护法（第32号法）》，1989年土耳其央行允许经济代理人进行外汇交易，并宣布土耳其货币“可兑换”，采用了相对更灵活的汇率制度。以1982年《中央银行法修正案》颁布为标志，土耳其被国际组织誉为“现代意义上建立货币和外汇市场的先行者”。该法不仅增强了央行的职责和权力，也明确了央行和政府的关系，加强了央行的独立性。在土耳其1994年第一季度出现金融危机时，财政部使用央行资金受到限制。此外，根据世界银行和土耳其财政部1997年签署的议定书，自1998年起，央行不会为财政部提供短期预付款，限制了银行高通胀时期的政府债务融资规模。

2001年2月，土耳其发生的货币危机，里拉兑美元汇率单日跌幅达39.4%。^[14]国际货币基金组织紧急注资，里拉才重回稳定。这是自20世纪80年代结构调整以来，土耳其经济发展又一新的转折点。土耳其政府被迫放弃固定汇率制，并接受国际货币基金组织的政策建议，开始了以金融体系和财政体系为基础的全面结构性改革。

（三）土耳其中央银行的独立性

21世纪初开始的土耳其金融领域的制度性变革措施包括：第一，实行浮动汇率制度；第二，为了创造可持续的增长环境，引入银行业监管措施、确保财政纪律、有效利用宏观经济政策和对抗通货膨胀的经济转型方案；第三，颁布《中央银行法修正案》。该法赋予土耳其中央银行在法律制度和实践活动中享有很大的独立性。确定中央银行的主要目标是实现和维持价格稳定，其首要任务就是采取必要措施实现价格稳定。其次，在不与价格稳定目标相冲突的情况下，中央银行将支持政府的增长和就业政策。再次，中央银行拥有在土耳其实施货币政策的权力。最后，中央银行有权自行决定其将使用的货币政策工具（确定央行政策工具独立性），并终止其为财政部和其他公共机构赤字的融资。同时成立货币政策委员会（MPC），使货币政策决策机制化。^[15]在土耳其中央银行发布《2002年关于货币政策和汇率政策的发展前景》公告中，央行将货币政策的最终目标转向通胀目标，并确定了2002～2005年的隐性通货膨胀目标。土耳其央行高度的独立性和效率为土耳其经济运行和金融监管提供了有力的制度保障。