三 《公民权利和政治权利国际公约》在联合国人权机制中的地位

《公民权利和政治权利国际公约》在国际社会的通过和生效，是人权保护事业和国际法发展史上的里程碑。

曼弗雷德·诺瓦克对公约规定的人权的形式特征有三个概括：①与国内的基本权利相比，它们是由国际法直接创造的；②除了公约第25条规定的选举权等以外，各项权利适用于所有人，包括外国人；③除了第1条规定的人民自决权以外，它们都是个人的人权。^[6]

该公约在国际人权法上具有极为重要的地位。作为国际人权法的基本文件，该公约（包括其两个任择议定书）与《经济、社会和文化权利国际公约》《世界人权宣言》一起，三位一体，构成了“国际人权宪章”，为国际人权法的发展奠定了基础。至此，国际人权法这一国际法的新的分支得以确立，并获得初步的完善。诺瓦克认为，这个“国际人权宪章”是对于目前广泛接受的人权最低标准的最权威的表述，是国际社会中人权保护的核心。^[7]在随后的几十年中，联合国及其专门机构通过了大量的专门公约、宣言和程序规则，不断地补充、实施和发展着人权宪章的内容。

《公民权利和政治权利国际公约》反映了主权国家之间在主权平等原则的基础上进行国际合作的一种崭新形式。在传统国际法中，条约主要是国家之间为了共同的国家利益而达成的以互利为基础的意思一致，所涉及的都是国家或者说政府的权利和义务，而现在出现的国际人权公约则是主权国家共同在国际社会承诺保障在其管辖下的个人的权利和利益，它并不以国家之间的互利为前提，而是以对人权价值和标准的承认为基础，这无疑是一种崭新类型的国际条约。当然，个人是人权公约的受益者并不影响其国际条约的根本性质。人权公约仍然是各国在主权平等原则的基础上自愿达成的，而且其实施也有赖于主权国家的努力。主权是人权的基础，国家承担着实施人权公约的首要义务。^[8]

《公民权利和政治权利国际公约》对于人权的促进和保护同样具有非常重要的意义。

第一，它与《经济、社会和文化权利国际公约》一起，首次以国际多边条约的形式系统地编纂和发展了国际法上的人权。如果说《世界人权宣言》是对《联合国宪章》中人权条款的解释和具体化，那么两公约是对《世界人权宣言》的进一步完善和法律化。根据国际条约法，《公民权利和政治权利国际公约》和《经济、社会和文化权利国际公约》的法律效力是确定无疑的。公约生效后，缔约国自批准公约之日起，除合法保留的内容以外，应当履行公约的义务，违反公约义务的缔约国应当承担国际责任。意大利国际法学家F.卡波道蒂认为：“1966年联大通过的两个人权公约，标志着向强制性的国际人权迈开的决定性的一步。”^[9]

第二，《公民权利和政治权利国际公约》确立了国际人权法的一些重要原则、规则和制度，建立了国际人权保护机制，不仅为国际人权法的建立和完善奠定了基础，而且对各国国内的人权保障产生了重要的影响和积极的推动作用。公约规定了人民自决原则、人权普遍性原则、男女平等原则、人权的不可克减原则等重要原则，规定了生命权，不受酷刑权，不为奴隶、奴役和强迫劳动权，思想、信仰、宗教、言论、出版和结社自由，不受任意逮捕和拘禁权，自由迁徙权，公正审判权，对家庭、婚姻、儿童、少数人的保护，参加政治生活权，禁止干涉私生活，思想、良心和宗教或信仰自由，持有主张和发表意见权，寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，禁止鼓吹战争和民族、种族或宗教仇恨等一系列的基本的公民权利和政治权利。根据《公民权利和政治权利国际公约》第2条，缔约国不仅承担保障公约所规定的权利这样一种作为结果的义务，还承担一种诸如立法等采取行动和措施的义务。虽然各国的宪法制度和有关国际法与国内法的一般法律原则有很大差异，但是公约都直接或间接地影响着各国的法制和社会生活。在这方面，荷兰最为激进，公约在该国的地位比一般法律要高，可以直接在法院和行政机关适用，法院可以宣布与公约抵触的法律无效。^[10]

第三，《公民权利和政治权利国际公约》为国际人权公约的实施创立了独特的机制。直至今日，公约的实施是促进和保障人权运动的关键和难点。而1966年通过的两公约在这方面有着独特的贡献，为以后通过的区域或普遍性国际人权公约提供了借鉴。公约规定了缔约国定期报告的制度，其初衷是通过对各国提交的报告的审查，促成各国之间及其与相关的公约机构之间的对话，从而促进公约的实施。与《经济、社会和文化权利国际公约》不同，《公民权利和政治权利国际公约》专门设立了一个常设的由专家组成的人权事务委员会，负责审查国别报告并在一定条件下受理国家之间的指控或者来自个人的申诉。这种实施机制的模式，是起草过程中激烈争论的结果，今天看来，有关规定尚有亟待改善之处，但是它仍然开普遍性国际人权公约实施机制的先河，在人权法的发展史上具有重大的意义，同时其也是今天该公约实施方面的基本框架。

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[1]联合国人权事务委员会1999年7月5日通过了题为《执法与人权：人权和紧急状态问题》的文件，2001年8月31日通过了取代1981年第5号一般评论的关于紧急状态的第29号一般性意见，其是解释和理解克减条款的解释性文件。

[2]〔瑞典〕格德门德尔·阿尔弗雷德松、〔挪威〕阿斯布佐恩·艾德编《〈世界人权宣言〉：努力实现的共同标准》，中国人权研究会组织翻译，四川人民出版社，1999，第7、8页。

[3]UNGA Res.2200/A（XXI）.

[4]UNGA Res.421（V）.

[5]参见朱晓青《人权两公约实施机制与条约的国内法适用问题研究》，载朱晓青、黄列主编《国际条约与国内法的关系：中德国际条约与国内法关系研讨会论文集》，世界知识出版社，2000，第307页。

[6]〔奥〕曼弗雷德·诺瓦克：《联合国公民权利和政治权利公约评注》，恩格尔出版公司，1993，第18页。

[7]〔奥〕曼弗雷德·诺瓦克：《联合国公民权利和政治权利公约评注》，恩格尔出版公司，1993，第14、17页。

[8]1993年世界人权大会通过的《维也纳宣言和行动纲领》第1段明确指出：“保护和促进人权及基本自由是各国政府的首要责任。”

[9]〔意〕F.卡波道蒂：《人权走向世界的艰难历程》，白桂梅译，载沈宗灵、黄楠森主编《西方人权学说》（下），四川人民出版社，1994，第458页。

[10]在西班牙，公约的地位同样高于其宪法。英国、澳大利亚、马来西亚以及东欧、欧陆国家等对公约采取间接适用的方式。