二 相关研究述评与分析框架

（一）相关研究述评

针对政府数据开放政策体系，学界在多个角度展开了研究。在政府数据开放政策内容框架的建构（赵润娣，2016）、地方政府开放数据准备度评估（蔡城城、刘新萍、郑磊，2017；杨孟辉、刘华，2015）、政府部门数据开放能力的认定与评价（Zhao，Y.，＆ Fan，B.，2018）以及国内外政府数据开放政策文本比较分析（汤志伟、龚泽鹏、郭雨晖，2017）等多方面进行了探讨。

针对我国政府数据开放的现实，2016年，中国行政管理学会课题组（2016）曾对我国数据开放政策的要求与发展现状进行了宏观总结。因我国政府数据开放尚处于探索起步阶段，与西方发达国家存在数据开放鸿沟（郑磊、关文雯，2016），向数据开放制度渐趋成熟的国家学习成为必然。美国于2009年最早推动政府数据开放，其政策体系已较为成熟，呈现规范化、可视化、开源化的趋势（朱琳、张鑫，2017）。我们既应借鉴美国一整套数据（信息）资源存储、保护、利用和开放的治理政策体系（黄璜，2017），也应借鉴美国政府数据开放共享的跨部门合作模式（黄如花、陈闯，2016）。学习和借鉴不能“拿来主义”，而要以我国数据开放政策体系现状作为分析基础。唯有认清我国数据开放的政策现状与不足，方可做到未来政策制定的精准化，才能够在完善顶层设计时有的放矢。

政策文本分析是研究政府数据开放政策建设时常用的方法之一。有学者采用内容分析法对国家层面的政府数据开放共享政策文本进行分析（黄如花、温芳芳，2017；黄如花、吴子涵，2017）；也有学者对地方政府开放数据政策加以探讨（谭必勇、刘芮，2018）。梳理文献时发现，有些政策文本分析没有清晰界定数据开放的范畴，所选择政策样本中混杂了传统的政府信息公开及政府信息共享的政策内容，所以会在某种程度上影响数据开放政策现状描述的精确性。需要指出的是，数据开放和信息公开在概念上还是有区别的（郑磊，2015），数据开放是信息公开在大数据时代的新的发展阶段（黄璜、赵倩、张锐昕，2016），相比传统的政府信息公开，政府数据开放强调更为原始的数据开放（赵润娣，2015）。另外，政府数据开放与政府信息共享也是两个不同的概念，数据开放的对象是社会，目的是释放市场潜力和增进社会发展，而政府信息共享或政府部门数据共享则侧重于政府部门间的信息资源交换共享，目的是提升行政效率和政务服务水平。所以有必要核准相关概念，并精准筛选政府数据开放的政策加以分析。

总体来看，现有研究大多集中在已经反映出的政策现象上，回归到原始政策文本的实证研究仍然较少。即便是围绕政策文本展开的研究，采用的研究方法也以基于编码统计的内容分析法为主，缺乏与计算机技术相结合的文本分析手段的运用。政策工具理论指导下的政府数据开放研究文献数量较少，且局限于Rothwell 和 Zegveld（1985）提出的三分类分析视角（供给型、需求型和环境型）。政策工具视角下的政府数据开放政策研究有待丰富。基于此，本研究将引用一种较为新颖的政策工具分析框架，以丰富现有的政策工具研究视角；另外，不拘泥于传统的内容编码分析手段，在相关计算机软件（NLPIR分词系统和ROSTCM6分析软件）的辅助下对原始的政策文本进行分析。本文希冀通过新的分析工具和分析框架较为全面准确地展现我国政府数据开放政策的现状。

（二）政策工具分析框架

政策工具是政府在实现一定政策目标或解决公共管理问题时，采取的各类手段的总称，这些手段包括资金、人力、组织机制等范畴。政策工具有着不同的分类方式，有学者将政策工具分为需求型、环境型和供给型三类（Rothwell.R.＆ Zegveld.W.，1985），着重从政策结构的内外部影响因素角度对政策工具进行研究；另有学者从政府对市场和社会各类事务的介入程度进行分类，将政策工具分为自愿性工具、强制性工具和混合型工具三类（迈克尔·豪利特、M.拉米什，2006）等。这些分类标准被广泛应用于教育政策、卫生政策及环境政策的分析当中。针对数据开放政策的某些研究也运用到了以上分类标准（汤志伟、龚泽鹏、郭雨晖，2017）。

选择何种政策工具分类方式或标准，取决于政策议题的特性及所要研究的角度。政府数据开放同国家大数据战略密切相关，数据开放的推进关键在于数据开放平台的建设，是一项同信息技术发展结合较为紧密的工作，这和战略性科技产业特征趋同。另外，除了技术要素以外，政府数据开放更为依赖体制机制的完善来弥合部门间的“数据烟囱”，更好地推进数据开放共享，因此又需要重点分析组织制度的保障作用。为了满足这两个方面的要求，笔者采用战略性新兴产业发展的政策工具体系分类方式，此种分类不仅“补充了政策工具理论中的三分法”，还“将组织保障类工具的重要性体现了出来”（胡赛全等，2013）。依据此分类，本文将我国政府数据开放政策工具体系分为战略规划类、组织保障类、具体措施类和政策支持类（见表1），并在此基础上对我国数据开放顶层政策展开分析。

表1 政策工具分类及说明

在推进政府数据开放的具体工作中，四类政策工具发挥着不同的作用（见图1）。战略规划类政策工具将从宏观规划上指导政府数据开放工作；组织保障类和具体措施类政策工具将通过机制建设和方案最大化地整合各方资源，推动政府数据开放工作的开展；相对而言，政策支持类政策工具对政府数据开放有着间接的影响。

图1 政策工具对政府数据开放的作用方式