一 引言

政府数据是一种公共物品和重要的基础性战略资源，也是新的生产要素和重要生产力（新华社，2017）。开放政府数据有利于提升政府透明度和公众参与度，释放数据价值，推动创新发展，有效提升经济和社会价值（M.Janssen，Y.Charalabidis ＆ A.Zuiderwijk，2012；Attard，J.，Orlandi，F.，Scerri，S.，＆ Auer，S.2015；Zhao，Y.，＆ Fan，B.2018）。政府数据开放基于开放政府理念，而后者围绕透明、参与和合作三个关键词展开，并为公共行政创新提供了一个新的范式（Fran-ceschetti，L.，2016）。随着大数据战略的实施，政府数据开放越发受到广泛关注。经济社会发展和人民生活改善离不开大数据治理，而政府数据开放是大数据战略和大数据治理的核心内容（John Carlo Bertot et al.，2014），数据开放充分与否直接关系到大数据战略实施和数字中国建设的成败。

近年来，我国已将政府数据开放作为战略重点，并出台了一系列相关政策。国务院（2015）印发的《促进大数据发展行动纲要》要求“稳步推动公共数据资源开放，加快建设国家政府数据统一开放平台”；国家“十三五”规划将“加快政府数据开放共享”列为重点建设内容；各地方政府也纷纷出台相应的推进政策，由此推动了我国政府数据开放的快速发展。复旦大学等联合发布的《中国地方政府数据开放报告（2018）》统计，2012～2018年，我国已陆续上线40多个符合政府数据开放基本特征的地级市及以上平台。这些平台在推动创新发展和创造公共价值方面发挥着重要作用。同时报告也显示，我国政府数据开放在量和质上仍存在较大缺陷（郑磊、刘新萍、郑跃平，2018）。

政府数据开放起始阶段，更应做好顶层设计和基础性的政策制度体系建设。尽管我国已初步形成了贯穿政府数据生命周期的开放政策框架，但尚未形成全国统一的政府数据开放的政策体系（黄如花、温芳芳，2017），缺乏国家层面上的统一战略和法律保障，也没有建成全国性的数据开放平台（邓崧、葛百潞，2017），绝大部分省市缺乏明确针对开放数据的政策法规（蔡城城、刘新萍、郑磊，2017），与政府数据开放相关的法规政策仍存在“散、弱、空、同”等问题（郑磊、刘新萍、郑跃平，2018）。因此，这需要我国在数据开放领域的政策体系建设上不断探索完善。

本文从政府数据开放的政策视角出发，以我国大数据战略实施以来的国家层面的数据开放政策文献为研究对象，分析我国政府数据开放政策的结构特征，并运用分词处理、语义网络分析和政策工具分析等量化研究方法，探索政府数据开放的工作重心、政策工具运用和议题关注情况。本文的研究将有助于我们深入把握大数据战略目标周期内政府数据开放的顶层设计和关键议题，并梳理探寻现有政策结构上存在的问题，从而为推动数据开放政策的优化完善提供对策建议。在以下部分，本文首先在梳理相关文献的基础上提出分析框架；其次，选择分析的政策样本并介绍所采用的分析方法；再次，给出研究所得结果并加以分析；最后，在梳理研究结论的同时提出推进政府数据开放的对策建议。